"大部制"即大部門體制,是為推進政府事務綜合管理與協調,按照政府綜合管理職能合并政府部門,組成超級大部的政府組織體制.政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開等,是國家交通"大部制"改革的重要基礎,研究"大部制"改革對交通戰備工作的影響與對策,具有重要的現實意義和深遠的歷史意義.
1 為交通戰備工作帶來機遇
1. 1 有利于交通戰備組織機構的調整完善
"大部制"條件下,政府行政權力內部的決策、執行、監督職能業已分離,交通運輸部成為決策部委,下屬的國家鐵路局成為執行監管機構,中國鐵路總公司作為國有獨資企業自主經營.國家交通管理部門的職能調整和機構設置,對調整完善行業交通戰備機構決策、管理、執行、監督一體的職能劃分和組織機構以及軍隊軍地運力統一指揮運用的職能定位和部門設置,解決以往改革中存在的交通戰備工作機構設置不盡合理、領導管理不盡統一、工作關系不夠順暢等問題創造了條件.
1. 2 有利于交通戰備保障資源的優化精細
"大部制"條件下,國家統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展,制定行業政策法規.這種集多種運輸方式發展規劃和行政政策職責于一體的體制機制,為軍隊建設全面轉型提供了宜陸則陸、宜水則水、宜空則空的機動自由權[1],構架了科學分工、合理布局、立體多路、緊密銜接、組織優化的國防交通保障綜合體.對調整現行行業為主的保障模式,促進交通戰備系統的自我完善,特別是國防交通綜合保障實體的建設發展,以及國家交通潛能的最大釋放和運輸資源的最優配置創造了條件.
1. 3 有利于交通戰備法規體系的構建完善
"大部制"條件下,政府對交通運輸市場公正監管的力度進一步加大,配套的法規建設進程明顯加快,在為按照市場經濟內在要求和運行方式實施國防交通建設合同管理和國防運輸承運商招投標改革創造了條件; 為建立以《國防交通法》為統領,以多式聯運和集裝箱運輸為骨干的綜合法規體系、交通建設貫徹國防要求技術標準體系、國防交通教育訓練和物資儲備管理體系,充分發揮政府在運輸市場中對稀缺性運輸資源的宏觀配置作用,實 現 保 障 資 源 共 享 共 用 方 面,創 造 了條件[2].
1. 4 有利于交通戰備保障隊伍的精確運用
"大部制"改革奠定了直接競爭的基礎,特別是在交通運輸企業及運營保障企業轉換經營機制,重組跨地區、跨行業、跨所有制甚至跨國經營的大型企業集團,以及投融資體制、運營主體、經營模式等方面.在內部機構設置多元化和企業追求利潤最大化的條件下,為統一交通專業保障隊伍的組建類型、任務分工和規模布局,構建統一規劃建設、綜合運用管理、集約精確保障的國防交通保障力量體系創造了條件.
2 對交通戰備工作帶來的挑戰
2. 1 機構設置與工作關系的變化
長期以來,鐵路系統的交通戰備工作在國家交通戰備辦公室領導下由鐵道部戰備辦具體負責,同時管理并協調落實中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司、中國鐵路通信信號集團公司、中國鐵路物資總公司等的交通戰備工作.國家鐵路管理局和中國鐵路總公司的建立,改變了既有的鐵路交通戰備工作組織架構和領導關系,特別是隨著后續"橫切""豎切"或"整合"拆分方案的實施,交通戰備機構的調整設置已顯迫切.中國鐵路總公司是中央管理的國有獨資企業,鐵路其他總公司屬國務院國有資產監督管理委員會管理的大型國有企業,與中國鐵路總公司沒有直接隸屬關系,但與所擔負的鐵路保障任務又密切關聯,其交通戰備機構的設置和工作關系亟待統一.
2. 2 法律制度體系的變化
長期以來,鐵、交、信、航等行業按照《國防交通條例》規定履行交通戰備工作職責,建立了行業交通戰備法規體系,不同程度體現出"政企合一"的特征.集多種運輸方式發展規劃和行政政策職責于一體的綜合管理體制機制,核心是將交通企業推向市場,實行企業化經營和市場化運作,交通戰備立法主體與執法主體發生了很大變化,法規體系效力范圍明顯降低.特別是鐵路系統的交通戰備機構設置、工作職責、工作關系、工作流程,以及鐵路專業保障隊伍及其戰略投送支援力量的建設、管理、使用、經費保障等亟待規范.
2. 3 專業保障隊伍的布局變化
長期以來,國家依托交通運輸企業事業單位組建交通專業保障隊伍,用于擔負戰時或平時特殊情況下國防運輸、交通工程設施搶修搶建、通信保障和交通線防護偽裝等任務.但戰時或應急情況下的鐵路交通保障的主體分別是負責鐵路運輸保障的中國鐵路總公司,以及負責鐵路工程保障的中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司、中國鐵路通信信號集團公司、中國鐵路物資總公司等單位,后續拆分改革 18 個鐵路局將不可避免地合并重組.現有運輸類專業保障隊伍需要重組,工程搶修類專業保障隊伍跨地區乃至跨國經營,力量配置與任務擔當不盡合理問題日漸凸顯.
2. 4 國防交通物資器材儲備布局的變化
長期以來,國家建立的國防交通物資儲備體系,涉及鐵、交、信、航多個行業,形成了交通搶修、運輸保障和應急通信等各類器材齊全的儲備格局.由于交通戰備物資儲備按照國家統一計劃,交由交通行業分散管理,現行交通戰備物資儲備存有一地多庫、一線多庫和某一地區無儲備倉庫等資源配置不合理問題.加之列入儲備的鐵路交通戰備器材,相當數量的技術性能低于現運營鐵路設施設備的技術標準,互換性和通用型不夠強,型號和性能相對落后,保障時效不高的問題業已顯現.
2. 5 教育培訓資源的變化
長期以來,交通戰備干部和交通專業保障隊伍的專業知識、專業技能、指揮管理和相關素質的訓練活動,由各級國防交通主管機構按照職責分工組織,各基層單位具體落實."大部制"條件下,隨著競爭性交通運輸市場的形成,企業跨地區甚至跨國經營,國防交通教育訓練組織實施難度加大,加之現行交通戰備訓練法規體系的規范效力明顯弱化,提出了健全完善綜合性交通戰備教育訓練法規規章,建立交通戰備教育訓練激勵制度、考評制度、從業準入制度和經費保障制度的迫切要求.
3 調整改革的基本思路
"大部制"條件下交通戰備調整改革,應以軍委新時期軍事戰略方針為指導,以軍事斗爭主要方向和重點地區應急作戰交通保障任務為牽引,以提高軍隊戰略投送支援保障能力為目標; 適應軍隊聯合作戰指揮體制、后勤聯合保障體制和國家綜合交通輸管理體制新形勢,符合"能打仗、打勝仗"總要求; 堅持頂層規劃、需求對接,依法建設、依案保障,有序推進、融合發展的原則.依托國家交通運輸系統實力和發展潛力,逐步構建指揮靈便、運轉高效、布局合理、保障有力的交通戰備組織體系、法規體系、力量體系、物資體系和訓練體系,生成新質交通保障能力.
3. 1 適應型調整
根據交通運輸部、國家鐵路局與中國鐵路總公司的組織架構,協調國家和省級人民政府編辦,將交通運輸部、省級人民政府的專職交通戰備機構設置納入"三定方案".明確發改委、國資委、民政部、財政部等為國家交通戰備辦公室成員單位,增加國家鐵路局、水運管理局、公路管理局、中國民用航空局為交通運輸部交通戰備辦公室成員單位; 明確省級人民政府國資委、民政廳、財政廳、工信廳等,為省級人民政府交通戰備辦公室成員單位; 明確原鐵道部交通戰備辦公室為鐵路總公司專職交通戰備辦公室,繼續履行對所屬交通運輸企業事業單位交通戰備工作的指導職能,保持中國鐵路工程總公司,中國鐵道建筑總公司,中國鐵路通信信號集團公司,中國鐵路物資總公司,水路、航空和央屬公路企業集團,以及省級人民政府所屬骨干交通運輸企業的交通戰備機構設置、領導關系和工作職責不變.
3. 2 推進型改革
根據國務院機構改革"三定方案",重點落實專職交通戰備機構設置及其人員編配,以及重組央屬企業、地方骨干企業的交通戰備機構設置,通過調整領導關系,界定交通戰備系統橫向、縱向上1完善平時領導管理體制和戰時組織運用機制.明確國家交通戰備辦公室規劃決策和戰時運用指揮職能,交通運輸部交通戰備機構的規劃計劃和綜合管理職能,以及對央屬交通運輸企業和國務院所屬企業交通戰備機構的業務指導職能.明確央屬交通運輸企業和國務院所屬企業交通戰備機構的行業性建設管理和執行職能,國家鐵路局、水運管理局、公路管理局、中國民用航空局及其地區性管理機構行業性監管職能,國資委對央屬企業交通戰備工作的監督和考核職能.
