一、引 言

所謂社會救助的“救急難”,是指對因遭遇突發性、意外性事件，或生活必需支出急劇增加，在現有社會保障和救助實施后仍然嚴重超出家庭經濟承受能力、基本生活難以為繼的困難家庭進行救助的行為。在新的歷史時期，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》（ 國務院令第 649 號） 賦予社會救助“救急難”的重任，在“托底線”、“可持續”的基礎上對社會救助在實施效果和實施方式上提出的新要求，是對社會救助功能的再深化。當前，臨時救助制度承擔著救急難的主要職能，依托臨時救助制度，開展“救急難”工作，讓突遇不測、因病因災陷入生存困境的居民得到及時救助，意義深遠。臨時救助制度是社會救助“安全網”的最后一道防線，尤其在當前的我國，正處于傳統社會向現代社會轉型的關鍵時期，社會的不確定性和不可預測性風險日益增多，困難群體面臨的各種突發性、臨時性生存風險問題日益增多，在社會保障體系還不健全的情況下，構建常態化的救急難救助機制，對于進一步構筑基本民生“安全網”,守住人民群眾基本生活安全的底線，保障困難群眾生存權益等意義重大?！秶鴦赵宏P于全面建立臨時救助制度的通知》（ 國發〔2014〕47 號） 也明確指出，“建立臨時救助制度是填補社會救助體系空白，提升社會救助綜合效益，確保社會救助安全網網底不破的必然要求”,“臨時救助制度要以解決城鄉群眾突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題為目標，通過完善政策措施，健全工作機制，強化責任落實，鼓勵社會參與，增強救助時效，補‘短板’、掃‘盲區',編實織密困難群眾基本生活安全網，切實保障困難群眾基本生活權益”.但是目前來看，該項制度要更好地發揮作用，迫切需要建構救急難的常態化機制，從制度上更好地應對和解決困難群體面臨的各種突發性生存風險。

二、風險社會、社會救助與救急難

“風險（ Risk） ”,意指尚未發生的危險、災難，主要指某事發生具有一定的可能性，或者說發生負面后果、形成災難具有一定概率。自古以來，風險就與人類社會的發展如影隨形，自然災害的層出不窮、環境的污染與惡化、社會的沖突與動蕩，以及各種意想不到的突發性事件，都給人們的生活生產等帶來了巨大風險。德國社會學家烏爾里?！へ惪耍?Ulrich Beck） 在 1986 年提出的“風險社會”理論，賦予了“風險”一詞新的內涵。貝克提出，風險是“一種應對現代化本身誘致和帶來的災難與不安全的系統方法； 與以前的危險不同的是，風險是具有威脅性的現代化力量以及現代化造成的懷疑全球化所引發的結果，它們在政治上具有反思性”[1].貝克強調，隨著工業化、市場化和全球化的推動，社會公眾切身地感受到生活在因市場經濟、先進科技和官僚行政等現代性帶來的風險之下，以及由此對人類社會產生的巨大挑戰。在后來一系列的著作中，貝克更加明確地認為，風險是“預測和控制人類行為未來后果的現代方式”,而這些后果是“徹底（ radicalized） 的現代化產生的意料之外的后果”[2].

風險一直以來就存在于人類社會之中，但與以往相比，現代社會的風險具有新的特點，本質上發生了新的變化，現代風險具有更多的非確定性和非感知性，在現代社會隨著生產力的指數式增長，使危險和潛在的威脅釋放達到了一個前所未有的程度，已經成為當代社會難以規避的境遇。[3]

可以說，在現代風險社會中，各種不確定性的、無法預測的后果與危險，也將伴隨著經濟社會發展的方方面面。英國著名社會理論家和社會學家安東尼·吉登斯 （ Anthony Giddens） 認為，風險不是主觀臆造的，指出“未能預期的后果可能恰恰是我們自己的行動和決定造成的，而不是大自然所表現出來的神意，也不是不可言喻的上帝的意圖”[4],風險是一種“不確定性回歸到社會中”,“生活和行動在不確定性中成為一種基本體驗”[5].這些觀點都表明，風險社會并非主觀臆造，而是當下客觀現實可能引發的不確定性危機。

在經濟全球化與信息社會迅猛發展的當今時代，風險的全球性、擴散性與不可預測性，深刻地影響著人類的生存與發展，甚至給人類的生產生活帶來嚴重威脅。自 1986 年貝克提出風險社會以來，我國學者也從多方面、多領域對風險社會進行了卓有成效的研究。例如，徐敏（ 2013）[6]提出，相比于傳統工業社會的風險，風險社會的新特征主要體現在： （ 1） 風險的人化，即因人的知識缺乏和經驗欠缺所導致的人造風險； （ 2） 風險的制度化，主要指社會制度在規范社會運行、防范社會風險的同時也在制造新的風險； （ 3） 風險的普遍性，主要指全球化背景下特定區域范圍內的風險將很容易傳播到其他地方。劉巖（ 2008）[7]的研究指出，社會風險是由社會各個領域中的不確定性因素引發社會動蕩、社會沖突、社會損失的一種潛在的可能性關系狀態，這種不確定性因素可能來自于社會的生態、經濟、政治、文化等各個領域?！皩τ谪毨后w所面臨的生存與發展風險，國內學者對此也有相關研究。馬小勇（ 2006）[8]認為，農戶在缺乏社會保障和商業保險等正式風險規避機制的情況下，一般通過社會網絡內風險統籌、跨時期收入轉移、保守的生產行為來規避風險。他通過對陜西省的實證研究，發現農民規避風險的主要方式是生產經營中的保守行為，但這也導致了農業經營的低效率。鄭功成（ 2000）[9]在《社會保障學---理念、制度、實踐與思辨》中歸納了家庭風險的主要來源： 一是家庭內部，如個人和家庭成員因病、死、傷、殘、老等原因而陷入生存困境。二是家庭外部，包括各種自然災害、戰亂及其他意外災害等； 農村居民面臨的還有市場經濟造成的各種風險，如糧食價格的下跌、生產資料價格的上漲等。

在現代社會，有些風險可以預防，但有些風險不可預測，只能事后補救。正是由于各種風險的可能存在和部分風險的不可預防性，所以就需要一種解救機制來補救和化解可能產生的各種風險。因此，在目前我國社會保障制度還不健全的情況下，面對困難群體的突發性與臨時性生存風險，社會救助應該發揮其救急、救難的功能，確保陷入生存困境的群體及時獲得救助，順利渡過生活難關。因此，深入完善臨時救助制度，建立常態化的救急難機制，迫在眉睫。對于最能發揮社會救助救急難功能的臨時救助制度、重大疾病醫療救助、突發性災難救助等，國內學者對此已形成一些研究成果。關于臨時救助制度的研究，主要從概念、特點、問題、對策等方面展開。例如，程學佳（ 2011）[10]認為，臨時救助立法的分散性、片面性以及滯后性，導致臨時救助立法缺乏整體性，在理念上、體系上、制度上、內容和程序等方面存在諸多問題。胡仙貴（ 2013）[11]以浙江省淳安縣為例，認為臨時救助存在救助對象難以審核、制度銜接不夠、因病救助對象范圍偏小、救助標準偏低等問題。另外，重特大疾病因為支出大，極易導致低收入群體突發性生存困難，目前各地方對重特大疾病醫療救助已經進行了一些有益探索，學術層面上對該領域的探究主要從醫療救助范圍、試點工作的效果、對策、籌資等方面進行。例如，毛立坡等（ 2013）[12]對重特大疾病醫療救助試點進行了評析； 程斌等（ 2012）[13]研究了如何提高農村居民重大疾病醫療保障水平； 向國春等（ 2014）[14]通盤考慮保險因子、增長系數、常規救助與重大疾病救助平衡等因素對資金需求的影響，測算了不同救助模式下重特大疾病醫療救助的籌資規模，并與城鄉醫療救助籌資總額比較，分析重特大疾病醫療救助達到不同救助水平的籌資壓力。通過對以往研究成果的歸納發現，救急難救助的研究主要集中在政府部門的政策探索，以及臨時救助、重特大疾病醫療救助等方面。對臨時救助、重特大疾病醫療救助的研究主要從概念、特點、救助范圍與程序、資金籌措、效果評估等方面進行。

綜上所述，現代風險社會意味著各種不確定性與危險性，可能因此而衍生出新的社會風險后果，導致新的社會問題，如不及時處置，極易引發不可想象的突發性群體事件或輿情事件。加上現代風險社會的非主觀性和不可預測性，有些風險只能在事后采取補救措施進行及時化解。因此，在現代風險社會的背景下，伴隨著我國經濟社會的不斷發展與急劇轉型，面對更加錯綜復雜的社會風險，社會救助制度要更好地服務和諧社會構建，迫切需要構建臨時救助制度的救急難常態化機制，為積極應對、主動解決困難群體的突發性生存風險問題構建長效機制。