一、掛鉤制度演進及理論研究述評
掛鉤比喻建立某種聯系，掛鉤研究廣泛用于國際貿易、資源環境、金融等不同學科的學術領域\\( 鐘太洋 等，2010\\) 。我國城鎮化視閾下的掛鉤主要集中在土地資源領域，尤其是城鄉建設用地增減掛鉤\\( 簡稱增減掛鉤\\) 。而人口城鎮化與土地城鎮化不同步，即是脫鉤的表現\\( 李寶禮 等，2014\\) ，自 2004年 10 月國務院明確提出增減掛鉤以來，國土資源部先后下發了增減掛鉤試點工作意見、管理辦法、嚴格規范掛鉤試點的通知，實踐工作更加規范。圍繞其進行的理論與實證研究包括掛鉤政策的解讀、可行性及異化風險分析\\( 王振波 等，2012\\) ，掛鉤模式比對與分類\\( 張海鵬 等，2011\\) ，都市區、農村居民點、山區等不同區域的掛鉤潛力\\( 林國斌 等，2012\\) ，掛鉤對集體土地權益、農民利益、土地覆被、耕地利用的影響效益\\( 陳美球 等，2012\\) ，供給區域與需求區域的掛鉤規劃實踐\\( 程龍 等，2012\\) ，以及掛鉤指標交易、使用、分配的管理機制\\( 胡傳景，2009\\) 等 6 個方面。城鄉建設用地增減掛鉤作為優化用地結構、集約節約用地的新舉措，取得了一定成效，但實施過程中忽視區位因素及土地級差地租，產生的“實占虛補、占優補劣、農地非農化、耕地非糧化、農民權益受損”等問題日益引起政府部門和學術界的關注。
學術界對土地與人口掛鉤持鼓勵、審慎兩種態度。鼓勵方，華生提出應將城市建設用地指標增加與農民工市民化相掛鉤，城市要增加建設用地必須安置農民工及其家屬\\( 2012\\) 。審慎方，田富強認為地區之間的人地掛鉤交易成本大、道德風險和尋租嚴重\\( 田富強，2012\\) 。
綜上所述，理論層面，城鎮化進程中增減掛鉤的研究較多，人地掛鉤問題沒有引起足夠重視。政策實施上，2008 年人地掛鉤思路在國家層面出臺，至2011 年將河南省作為政策試點，人地掛鉤政策遠未發揮其土地制度創新的作用，且至今政策沒有細化和落實，面臨政策優勢喪失的風險。農村“新集體化”階段，集體化形式、內容均發生了新的轉向，契合新型城鎮化國家戰略的要求\\( 朱逸 等，2014\\) ?；诋斍袄碚撗芯?、政策實施的不足，針對城鎮化視閾中人地掛鉤的多種要素、多元主體間的制度創新、實踐探索、保障機制進行系統研究，著重分析城鎮化過程中人口、土地、資本等要素之間彼此關聯、質與量的協調狀態以及中央、地方政府、新老市民、企業等多元主體之間的損益，設計了人地掛鉤制度運行模式，評估其推行挑戰，提出其制度操作流程和實施保障。將要素間的人地掛鉤分類拓展為，第一，同種要素、不同空間位置使用的掛鉤，如城鄉建設用地增減掛鉤; 第二，不同要素間的掛鉤，如人地掛鉤，涉及人口城鎮化與土地城鎮化的匹配，包括城鄉之間的人地掛鉤\\( 城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤\\) 和地區之間的人地掛鉤\\( 城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤\\) 。
二、人地掛鉤制度創新的環境驅動力
\\( 一\\) 土地城鎮化與人口城鎮化脫節
土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度，且隨著城鎮化步伐的加快，兩者脫鉤程度加劇。1981年 ～2010 年 30 年間全國建成區面積擴張速度是同期城鎮人口年增長速度的 2 倍\\( 田莉，2013\\) 。1991年 ～2010 年 20 年間，城市建成區面積擴張速度是人口增長規模的 2． 38 倍\\( 牛文元，2012\\) 。2006 ～2010 年 5 年間城市建設用地擴張速率進一步上升到人口增長速率的 2． 44 倍。經測算我國土地 － 人口城鎮化屬于中度失調等級\\( 尹宏玲 等，2013\\) 。區域層面，東部地區土地城鎮化與人口城鎮化協調匹配度最佳，人口、土地離差系數為 0． 11，中、西部地區分別屬于中度失調和高度失調，離差系數為0． 59、0． 60，東北地區城市人口減少的同時城市建設用地增長，人口與土地城鎮化極度失調，離差系數高達1． 07。省域層面，絕大部分出現人口與土地城鎮化脫節。城市層面，全國 644 個城市中，75%以上城市的土地 － 人口城鎮化不協調發展，且 60% 城市土地與人口城鎮化高度失調\\( 李明月 等，2012\\) 。
\\( 二\\) 土地粗放利用與人口承載、經濟產值相脫節
城市單位土地面積人口承載、經濟產值與發達國家城市相比明顯偏低，即使是東部地區土地集約利用程度較高的上海，其轄區地均 GDP 僅是紐約轄區的1/44，其中心城區地均 GDP 也只有紐約轄區的1 /2。2007 年北京的地均 GDP 為 0． 072 億美元 /km2，而同年紐約為 11． 48 億美元/km2，2005 年東京為 4． 02 億美元/km2，倫敦為 2． 83 億美元/km2，新加坡為1． 75 億美元/km2，中國香港為1． 72 億美元/km2，經濟產值不僅與紐約、東京、倫敦等國際大都市差距甚遠，與新加坡和中國香港也差距懸殊\\( 田莉 等，2010\\) 。土地利用方面，中經網數據表明，我國城市人均建設用地已達 120 －130 m2。住建部中國城市設計研究院的調查顯示，我國僅有 8% 的城市人均建設用地比較合理，為80 m2－ 90 m2，70%的城市人均用地指標為90 m2－ 110 m2，22%的城市為110 － 150 m2\\( 姚士謀 等，2013\\) 。盡管數據有差距，但無疑都表明我國城市人均用地指標比發達國家人均城市用地 82． 4 m2和發展中國家 83． 3 m2的標準高出 50% －60%。
\\( 三\\) 土地空間融合和人口身份隔離的沖突
2012 年全國農民工達 2． 62 億人，占城鎮人口的 1/3，這些空間上在城市工作的農民工，只有1． 7% 落戶城鎮，其余仍持農業戶籍，一方面，自身無法平等享有城鎮居民的住房、社保、就業、子女教育等權利，另一方面導致戶籍人口城鎮化低于常住人口城鎮化近 20 個百分點?，F象是空間和身份的隔離，其實質是土地擴張收益與農民工市民化支出這一“城市資本邏輯”。據測算，城市接納一位農民工，完成其市民化的總成本是 9． 82 萬元\\( 李婕 等，2012\\) ，政府需要承擔市政基礎設施、城鎮建設維護和管理以及新市民住房、義務教育、醫療衛生等均等化公共服務成本。相反，城市政府作為城鎮建設用地的所有者、供給者、壟斷者，“經營城市”、“經營土地”能夠實現可控資源升值、財政收入增加、GDP 政績和城市感官形象提升。由此，城市“要地不要人”導致農民工“回不去，留不下”，在城市買不起房，也不敢退出農村的宅基地，城市啟動了無實際需求的基礎設施或產業項目，農村大量空置宅基地形成空心村、爛新村，城鄉土地使用雙向浪費。
三、人地掛鉤制度創新的內涵、功能與模式
\\( 一\\) 人地掛鉤制度創新的內涵與功能
協同管理層面，人地掛鉤以統籌城鄉為前提，以農村土地綜合整治為手段，以城鄉土地集約利用為目標，將縣域、市域、省域的區域經濟社會發展規劃、人口發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃與土地整治規劃有機結合，同步推進人口城鎮化和土地城鎮化過程中實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、農村建設用地節約指標與有償使用掛鉤、土地收益與農民利益掛鉤張世全 等，2013\\) 。
宏微觀視角，微觀上的人地掛鉤指轉化為市民的個人及農戶需要及時騰退原居住地建設用地，中觀上的人地掛鉤指村莊、居民點建設用地的整治、多余指標的騰退，需要結合村莊整治、新型農村社區建設統籌規劃、有序引導推進，宏觀上的人地掛鉤指土地管理制度創新，農民市民化進程以及社會利益沖突的緩解。
主體權益保障，人地掛鉤制度的直接實施對象是轉移農民，必須保障好農民的權益。指標跨區域轉移產生的級差地租收益從 3 個方面直接或間接補償農民，第一，作為宅基地、耕地騰退過程中的現金補償或實物等住房補償，解決好轉移農民的安居問題; 第二，支付轉移農民進入城市后的技能培訓、就業咨詢、社會保障、子女教育等部分費用; 第三，支付給城市政府用于接納轉移農民而擴建的城市公共資源、公共產品與服務以及城市增長管理費用。
\\( 二\\) 人地掛鉤制度運行模式
1． 城市化率增長匹配模式
首先需要結合全國各省、區、市“十三五”等規劃預測的各城市城市化率增長指標。此處統計中的城市化率指“戶籍人口城市化率”，以避免“常住人口城市化率”統計導致城市人地脫鉤。該模式需要測算各市戶籍城市人口增加數量，再按照規定的人均用地標準匹配城市增加建設用地指標，為避免城鎮化率增長預測中的偏差和尋租行為，戶籍城鎮人口增加數量可采用上一年度的數據，形成對地方政府的正向激勵。
某市 t 年度城市增加建設用地規模計算見式\\( 1\\)
Cit為 t 年度 i 城市增加建設用地總指標，Δpit － 1為 i 城市 t －1 年度戶籍城市人口增加量，PSUDit為 i城市 t 年度規劃人均城市建設用地標準。
2． 地隨人走模式
城鎮每完成一個農村轉移勞動力或外來人口的市民化，就增加一個新增建設用地指標，農民遷出地相應減少建設用地指標，完成復墾補充等量耕地。
農民進入特定城市，由級差地租產生的土地增值收益一部分作為轉入地城市政府提供安居、就業、公共服務和社會保障所用，另一部分反哺轉入地，用于土地復墾、建設高質量農田。城市吸納單個農村轉移勞動力對應增加的建設用地指標額度 c 如式\\( 2\\) :
上式中 c 為城市吸納單個農村轉移勞動力增加的建設用地指標; z1是該農戶宅基地總面積，r1是該農戶家庭人口數，z2為該城市占地總面積，r2為對應居住人口數，即增加額度取城市發展人均占用土地指標和該戶農村宅基地人均用地指標的最小值。即保證城市建設用地增加指標 c 小于等于農村宅基地復墾指標，保證耕地面積不減少。c 值越低則土地集約利用程度越高，且隨著土地資源稀缺程度而下降。
3．“有效就業”指向下人地掛鉤制度運行的激勵
為防止以上城市化率增長匹配模式和地隨人走模式陷入當前土地城鎮化、房地產城鎮化的泥潭，再次出現土地與人口脫節、人口空間與身份脫節、進城人口不能有效就業等問題。針對進城農民、遷入地企業、遷入地政府等不同主體，在制度運行上設計相應就業指向的激勵措施。第一，進城農民技能培訓證書與優先安置相掛鉤的機理，凡取得技能培訓證書的進城農民優先進行安置。第二，企業稅收優惠與吸納農民就業間的政策激勵，凡是招收超過一定數量進城農民的企業，可享受稅收減免。第三，以農戶為單位的人口轉移，建議政府采取“農戶主勞力的保護性就業”。
四、人地掛鉤制度的損益及沖突評估
\\( 一\\) 制度損益
制度的損失和收益既是制度創新的動力，也是制度評估的關鍵，人地掛鉤多個參與主體的制度損益詳見表 1?？傮w上的優勢有 4 方面: 第一，城市吸納、安置新市民的數量越多，獲得的用地指標越多，發展潛力越大，規模經濟、資源聚集效應越明顯。同時，土地滿足城市擴張，人口拉動城市現代服務業，更有利于發揮市場作用，擴張城市邊界。第二，農村土地粗放利用、浪費現象得到抑制，空心村、爛心村得到有效治理。需大規模發展、有巨大潛力的城市解脫了剛性約束，而人口承載力低的城市也避免了攤大餅式的粗放擴張，提升土地利用效率，實現土地、人口城鎮化的同步。第三，轉移進入城市后的新市民是真正的戶籍城鎮化人口，享受與城市居民同等待遇的就業、社會保障、子女教育等服務，解決了“半城市化”的種種衍生問題。留在農村的農民人均資源占有量增加，有益于農業規?；洜I。
\\( 二\\) 制度沖突
人地掛鉤問題是一個系統工程，推進過程中存在潛在的沖突，第一，制度創新不同主體利益的沖突，中央政府、人口遷出地政府、遷入地政府、以及遷出地農民、遷入地新老市民之間利益訴求不一致，承擔的成本和獲益不一致，造成潛在沖突。第二，制度推行進程快慢的沖突，即使采取誘致性和漸進性方式，其制度環境、經濟形勢是否成熟，試點選擇是否合理、范圍是否得當，階段性推進是否合理，時間節點的每一步驟都有沖突誘因。第三，制度推行地區差異帶來沖突，經濟發達地區就業機會多、企業盈利能力強、收入水平高，農民用腳投票，人地掛鉤政策下其發展潛力更大，而落后地區人口外流，只能復墾耕地，發展現代農業，可能加劇區域不均衡。
五、人地掛鉤制度流程設計及保障機制
制度實施需要具體操作流程設計、政策的護航、部門的協調、管理信息系統的保障。
\\( 一\\) 制度操作流程
實施流程共八個環節。第一，試點確定; 選取基礎條件較好的地區，先行先試人地掛鉤制度。第二，規劃編制; 由縣級人民政府負責編制本行政區域內村鎮規劃，縣、市等各級政府負責編制土地綜合整治規劃、城鎮建設用地發展規劃方案。第三，人口統計與預測; 結合指標統計農村、城鎮輸出的人口數量及方向、吸納的人口數量及來源。第四，土地指標產生; 擬復墾、復墾后形成的建設用地指標，城鎮增加的建設用地指標，結余的建設用地指標等錄入指標庫。第五，指標交易; 相關指標在省級、省轄市級交易平臺公開交易。省轄市級別的市場出讓主體是縣\\( 市、區\\) 級政府，受讓主體是縣\\( 市、區\\) 級政府或者企業。省級市場出讓和受讓主體均為縣\\( 市、區\\) 級政府。第六，指標使用; 人地掛鉤指標主要用于城鎮化、工業化，即縣域、市域經濟發展，其余的指標通過交易實現跨區域使用。第七，收益分配; 指標收益全部支付給產生指標的縣級財政，專項用于縣、鄉公共服務基礎配套設施建設、農民騰退建設用地復墾補償、建房、購房補貼、建設高標準基本農田。第八，掛鉤兌現; 省轄市及縣級政府或企業購得人地掛鉤指標之后，由政府依法辦理土地供應手續，完成掛鉤。
\\( 二\\) 制度保障
規劃引領，加快多規合一的修編工作。綜合考慮城鄉建設、產業布局、人口分布和土地利用，實現人地掛鉤規劃與土地利用總體規劃、城鎮規劃、新型農村社區規劃、產業集聚區規劃等相協調，與工業、農業、水利、交通、生態等專項規劃相銜接，切實用規劃引領人地掛鉤。
政策協調，實現部門協同。成立人地掛鉤工作領導小組，建立有序推進的工作制度，把人地掛鉤作為促進經濟社會發展、四化協調、改善民生的重要抓手，列入主要議事日程。各職能部門既要各司其職、各盡其責，把工作細分、落實到具體科室、具體人員上，又要精誠合作，相互協同，形成合力落實人地掛鉤制度。
技術支撐，建立信息系統和市場交易平臺。運用現代化的網絡、信息技術，引入現代管理方法，建立省、市建設用地指標交易市場及其相匹配的市場交易運行平臺，平臺的運行有健全的交易機構和穩定配套的交易場所，有合理的交易規則和常態制度化的監督管理，以市場手段保證人地掛鉤的運行效益和效率。
明確土地權益，建立法制保障。應加快完成土地確權登記發證工作，將農村集體建設用地使用權、宅基地使用權確認到農戶，確權登記工作覆蓋所有農用地、建設用地和未利用地，形成與人地掛鉤制度配套的“主體明晰、權利準確、權能豐富、運轉順暢”的土地管理體系。
六、結論與討論
人地掛鉤是系統工程，囊括轉移人口安居、就業、戶籍、社保等眾多問題，融資機制是城鄉一體化中的核心\\( 李彥良，2014\\) ，上文僅僅是基于人口、土地要素之間的掛鉤進行討論，可謂是管中窺豹。其一，如果從制度層面進行關聯剖析，則以人口為載體的制度有戶籍制度、就業制度、社保制度，以土地為載體的制度有土地制度、征地制度等，問題將更加復雜; 其二，人地掛鉤制度推進必然伴隨人口與資本要素之間的掛鉤，即人財掛鉤，人財掛鉤是人地掛鉤制度順利進行的關鍵，上文對人財掛鉤的剖析不夠; 其三，基于人口城鎮化滯后等問題，筆者提出人地掛鉤的“人”指城鎮戶籍人口，然而研究中發現人地統計指標，諸如人均城鎮建設用地的測算采用的均是常住人口，使得研究陷入前后矛盾; 考慮以上問題和不足，今后，筆者將運用新制度經濟學的研究方法從人地掛鉤制度變遷、制度關聯、制度供求、制度創新、制度沖突等視角展開理論研究; 圍繞人口、土地、財政\\( 資本\\) 等多元素之間的“人 － 地 － 財”掛鉤進行深入研究。
參考文獻:
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