黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調整完善生育政策,促進人口長期均衡發展。 ”

①在由決策層參與起草者執筆撰寫的《黨的十八屆三中全會<決定>學習輔導百問》（以下簡稱《學習輔導百問》）指出，“這是我國進入21世紀以來生育政策的重大調整完善，是國家人口發展的重要戰略決策。 ”

②這項調整措施公布后，引起了社會的強烈反響，成為國內外輿論關注的熱點之一。 2013年12月30日，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》（以下簡稱 《意見》）， 明確了啟動這個調整政策的總體思路、基本原則，規定了推進這項工作的具體措施，標志著這次政策調整的正式啟動。

筆者從改革開放以來我國人口決策的歷史背景和過程，結合人口決策部門、人口學界對政策制定的闡釋、分析，以及社會的反映，從我國人口長期戰略角度，對這一政策的歷史意義、現實意義和長遠意義作一解讀。

一、我國現行生育政策的形成過程及人口發展趨勢

我國正式開始實行計劃生育，是從20世紀70年代初開始的。 當時的原則是“晚、稀、少”，即提倡晚婚晚育、生育兩孩之間有間隔，數量目標是“一個不少，兩個正好，三個多了”。 經過10年的努力，我國人口自然增長率穩步下降，婦女總和生育率（平均每名婦女一生所生育子女數）從1970年的5.71降到1980年的2.24， 接近國際公認的人口更替水平2.1。 可以說，當時中國的計劃生育工作已經卓有成效。 而且人們認為，人口問題是個發展問題。 那么，隨著我國經濟社會發展，生育率緩步降至更替水平以下，應當是可預料的事。

然而，70年代末80年代初， 在計劃生育工作勢頭不錯的情況下，中國政府卻隨著工作中心向經濟建設的轉移和改革開放的起步，下決心實施更為嚴厲的人口控制政策。 這是新中國人口決策史上最大的一次人口政策調整。 當時面臨的現狀是什么樣的呢？ 是“人口控制迫在眉睫”。 具體如下： 人口總量從1970年的8億增長到1980年的10億，10年增長2億；50年代、60年代兩次人口高峰疊加正在形成第三次人口高峰。 而人口發展規律表明，人口高峰一旦形成，就不得不需要經過兩三代人的時間才能逐步緩解。 黨內公認的經濟專家陳云當時就曾警告說，“人口是爆炸性問題”，“人口問題解決不好，將來不可收拾”。

③由此，采取果斷措施遏止住人口數量過快增長的勢頭，實是當務之急。

1980年9月7日，五屆全國人大三次會議正式宣布，“在今后二三十年內”，“普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子， 以便把人口增長率盡快控制住”。

④9月25日，中共中央發出《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、 共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子。 新時期人口政策從此開始全面實施。 這封公開信后來被人們看作是“獨生子女”政策的標志性文獻。 1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。 ”

前面說過，當時中國的婦女總和生育率已接近更替水平， 也就是已經接近群眾生育意愿極限，此時還要再大幅度地壓低生育數量，當然難度極大。 外界將這個政策叫作“急剎車”并不為過。 當時，在政策可行性上確實缺乏足夠的研究論證，提出的一些指標并不切合實際，如1979年曾提出2000年就達到人口零增長，而根據后來的政策實施實際和人口發展趨勢，基本上公認中國人口大約會在2030年前后的某一個時間點達到最高峰，也就是零增長。 政策的實施難度完全超出人們的想象，特別是在農村，“一孩”政策與農民的生育意愿相差太大，施行伊始便遭到強烈抵制，計劃生育工作也成為當時的“天下第一難”。

1984年，中央書記處辦公會議再次討論生育政策問題，正式決定“開小口，堵大口”，在部分農村逐步實行允許第一胎生女孩的夫婦生育第二胎。 此后的生育政策基本穩定下來，沒有什么大的調整和變動。

我國現行生育政策實施范圍。 具體可分為：

（1）一孩政策 ：包括絕 大 多數 城鎮居 民 ；北京 、天津、上海、江蘇、四川、重慶6?。ㄊ校┑霓r村居民。（2）一 孩 半 政策 ：指 農村 夫婦生育第一個孩子 為女孩的，可以再生育一個孩子，包括河北、內蒙古等19個?。▍^）的農村居民。 （3）二孩政策：一是各?。▍^、市）都規定，雙方均為獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子；二是部分地區的農村居民普遍可以生育兩個孩子，包括海南、云南等5?。▍^）的農村居民；三是一方為獨生子女的農民夫婦可以生育兩個孩子，包括天津、遼寧等7?。ㄊ校┑霓r村居民。 （4）三孩政策：指部分地區少數民族農牧民可以生育三個孩子。 包括青海、寧夏等地區的少數民族農牧民，海南、內蒙古等地前兩個孩子均為女孩的少數民族農牧民，云南邊境村和人口稀少的少數民族農村居民、黑龍江人口稀少的少數民族居民。 （5）西藏自治區實行特殊的生育政策。

指藏族城鎮居民可以生育兩個孩子，藏族及人口稀少的少數民族農牧民不限制生育數量。 根據第六次全國人口普查數據推算， 目前實行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分別占全國總人口的37．5％、52．8％、5．8％和3．8％。 因此，我國現行計劃生育政策大致可以用很多人所稱的“一孩半”來概括。

我國人口發展趨勢經歷了與西方人口發展差別很大的過程。 西方目前的低生育率和人口低增長是經歷了幾百年，與經濟社會發展同步而自然緩慢形成的。 而中國人口發展卻是依據中國人口實際，發揮政府的強有力管控作用，運用政策力量來完成的。 因此，我們可以看到中國人口發展大起大落的歷程。 20世紀90年代初的中國人口增長延續80年代中期以來的迅猛增長態勢，第三次生育高峰洶涌而來。 人口每年凈增1600萬人，由于“開口子”又一度放得過松，超生現象很是嚴重，生育率居高不下。 而僅僅幾年后的90年代中期，人口增長步子就放緩了，人口自然增長率由1990 年 的 14.39‰ 下 降 到 1995 年 的 10.55‰ ， 到1999年更下降到9.53‰，并從此基本穩定在1%以下（這曾是20世紀60年代周恩來曾提出過的人口控制遠景目標）， 全國生育水平降到更替水平以下。2000年，大陸總人口為12.66億人。這一結果雖然大大超出原定控制在12億以內的目標，但人口增速大為減緩，平穩度過生育高峰，人口發展趕上發達國家的步伐，進入低生育水平階段。

《國家人口發展 “十一 五 ”和2020年 規 劃 》曾預測，我國大陸人口總量2010年和2020年將分別達到13.6億和14.5億； 高峰將出現在本世紀30年代，達15億左右。 而根據第六次全國人口普查公報，2010年末中國大陸總人口實際為13.4億，比10年前增加7390萬人。 對照1990年至2000年間，我國人口凈增1.3億。 照此發展水平，2020年應當增長不到14.5億。 《國家人口發展“十二五”規劃》要求，在“十二五”期間，我國人口年均自然增長率控制在7.2‰以內，總人口控制在13.9億內。 對照目前的人口普查數據及人口發展趨勢研究數據，這是一個甚為寬松的目標。 《決定》對現行計劃生育政策進行調整， 其中的一個重要依據即在這里：可以有信心地說，實施“單獨兩孩”政策，不會影響我國近期人口數量控制目標的實現。 在對我國人口政策延續和演變的歷史背景有了基本了解后，解讀這次“單獨兩孩”政策調整，可以理解得更深一些。

二、實施“單獨兩孩”的政策解讀

《決定》剛公布，國家衛生和計劃生育委員會（以下簡稱 “國家衛計委”）就在網站 上刊出題 為《實施“單獨”生育二胎政策具有三意義》的文章，指出該政策的三個意義：第一,順應群眾期盼,有利于社會和諧穩定發展。第二,有利于穩定適度低生育水平,促進人口長期均衡發展。 第三,有利于保持合理的勞動力數量和結構, 促進經濟持續健康發展。 《學習輔導百問》中的相關解釋，基本內容不變， 只是將第三個理由提到了第一個的位置。 作為國家正式文件發布的《意見》以相同的表述，肯定了這次調整的重要意義。 因此，我們可以認為，這次“本世紀以來最大的人口政策調整”的主要政策依據和理由， 就是 “群眾生育意愿需要”、“勞動力需要”和“人口結構均衡需要”這三條。 其中第一個主要是現實因素，后兩個主要是長期因素。

第一，這次政策調整中“順應群眾期盼”是一個十分重要的因素。 適當滿足人民群眾的自然生育意愿，原本也應當是國家制定計劃生育政策時必須考慮的因素。 20世紀80年代人口政策的實施與調整已經證明，與大多數群眾生育意愿相距太遠的生育政策是行不通的。 在80年代初嚴格的“一孩”政策在農村剛開始實施時，農民抵觸情緒非常強。 面對這種情況，僅僅指責農民生育觀念落后是沒有用的。 中央書記處聽取有關政策實施情況的匯報后決定， 進一步研究計劃生育政策，使其符合實際情況，易為廣大群眾接受，制訂一個為廣大農民接受的比較堅定的長期的政策，使黨的計劃生育政策和多數農民取得一致。 這樣，人口決策部門開始研究在“一孩”生育數量目標中“開口子”的問題，幾經調研、論證、討論、醞釀，才形成了一個長期穩定的生育政策。

30多年來，我國實行世界上和歷史上均可稱為最為嚴格的生育控制政策，使得被嚴重壓抑的群眾自然生育意愿長期積蓄，勢必尋找出口。 在提倡“一對夫婦只生一個孩子”的《公開信》中也說到：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和， 也就可以采取不同的人口政策了。 ”

⑤這表明，當年的決策者在迫于嚴峻的人口增長形勢，采取“急剎車”式的嚴厲人口控制措施的同時，清楚地意識到這樣長時間不能滿足群眾正常的自然生育意愿的人口控制措施畢竟是一種超常的手段，在一代人的時間過去后，就應當考慮適時調整政策，這是當時對群眾的承諾。 那么，30多年過去了， 現在的政策調整可以看做是對當時承諾的履行。 有學者指出，“單獨兩孩”政策是多年探討積累至今的勢在必行。 主張嚴控人口數量的社會學家李銀河也認為，從“單獨兩孩”啟動實施著手，釋放一部分生育勢能，是中國完善生育政策的表現。 強調這一點，并不是什么“黨和政府向群眾想多生孩子的意愿妥協”， 而是黨中央秉持以人為本的理念采取的政策措施，反映了我國在調整人口結構上的努力和與時俱進。 此舉勢必縮小國家政策與群眾意愿的差距，促進家庭幸福、代際和諧和社會穩定。 在《意見》中，這被表述為“調整完善生育政策，順應了人民群眾期待，有利于促進出生人口性別平衡，提升家庭發展能力， 有利于將當前利益與長遠利益統一起來，促進社會和諧穩定”。

此外，不得不提到的是，我國計劃生育政策在國際上始終引人矚目。 有外媒稱，這項政策是“當代最具爭議的社會政策之一， 同時也是得到最有效執行的一項極大規模措施”。 一方面，世界輿論公認中國政府主導的人口控制經過長期艱苦的努力，取得了輝煌的成就，中國今天的發展有相當部分要歸功于人口控制的成功，尤其是那些苦于人口增長過猛的發展中國家對我國的政策經驗興趣很濃。 另一方面，我國的人口數量控制目標“一孩”、“一孩半”十分嚴厲，具體政策實施過程中也出現過一些失誤，計劃生育政策長期以來免不了成為西方“人權論”者攻擊的對象。 這次政策調整同時也是釋放信號，以此為契機使人們對現行生育政策得到更加全面的了解，改變國內外對中國“計劃生育”政策就是“只能生一個”的模糊認知。 因此，這次調整實施“單獨兩孩”政策，不僅得到國內群眾的擁護，也得到國外輿論的積極評價，可以相當程度地減少國外人權機構和學者攻擊我們的口實。

第二，這次政策調整是為了促進人口長期均衡發展。 這一點寫進了《決定》正文，且是最后一句指明宗旨和目的的話。 在 《學習輔導百問》和《意見》中，這被列為決策的第一個 理由和依據。

因此在解讀政策的時候，這是十分重要、不可忽略的因素。 也就是說，黨中央決定放開“單獨兩孩”，不光是一個現實考慮，而是秉承了我們黨善于從戰略上思考問題、制定政策的特點，從人口發展的中長期趨勢角度來進行政策調整的。 決策部門明確指出：“逐步調整完善生育政策，符合人口發展規律，有利于穩定適度低生育水平，減緩人口總量在達到峰值后過快下降的勢頭，有利于人口長期均衡發展和中華民族長遠發展。 ”

⑥這里說的絕不是幾句空話和套話。 自20世紀90年代中期以來，我國的人口自然增長率和婦女總和生育率長期在低位徘徊，尤其是總和生育率是人口學界長期研討和爭論的話題。 學界多認為，新世紀以來，我國婦女總和生育率已經達到比較低的程度，目前為1.5-1.6，甚至有人認為到了1.1-1.2的超低水平。 但由于對于人口統計數據的謹慎態度，官方一直認可目前我國婦女總和生育率為1.8左右的數據。 “十一五”、“十二五”人口規劃所依據的也是1.8。 如果生育率過低，照這樣的水平測算，中國人口達到頂峰即“零增長”后，就會由于人口發展的慣性，轉為急劇下降。

這次政策調整方案出來后，決策層已經明確認同這個觀點，即進入新世紀以來，全國婦女總和生育率已降到1.5-1.6，并指出，隨著經濟社會發展、國民收入增長、醫療衛生和社會保障制度趨于健全，特別是城鎮化水平不斷提高，婦女總和生育率還可能繼續下降。 據報道，國務院組織開展的人口發展戰略研究認為，我國人口總量峰值應控制在15億左右，婦女總和生育率保持在1.8左右。多數人口學者主張總和生育率下降到1.8后不能再下行太多， 一旦下降就將很難恢復。 《意見》明確指出：“生育水平過高或過低，都不利于人口和經濟社會協調發展。 調整完善生育政策，符合人口發展規律， 有利于穩定適度低生育水平， 減緩人口總量在達到峰值后過快下降的勢頭，有利于中華民族長遠發展。 ”長期偏低的生育率，由于人口發展規律的作用，會造成在不久的將來，大約是一代人的時間里，中國的老齡化日益嚴重的同時，人口負增長（死亡人口數量大于出生人口數量）趨勢過快。 這當然不利于中國人口的長期均衡發展和中華民族的長遠發展。 《意見》將國家的人口政策目標從長期沿襲的“穩定低生育水平”改變為“穩定適度低生育水平”，表明了我國今后一段時間人口政策的取向。

第三，這次政策調整有利于我國經濟持續健康發展。 這里涉及到學界已爭論多年的關于中國經濟發展的“人口紅利”問題。 前面說到，中國改革開放的成就里有中國成功實施計劃生育政策的貢獻，但同時世界也公認，中國30多年的經濟高速發展，在一定程度上有賴于中國人口眾多帶來的極其豐富的廉價勞動力資源。 然而老齡化社會的到來，必將逐漸減少我們的人口紅利，而且隨著逐步達到人口峰值及之后的負增長的到來，人口紅利消失更快。 據統計，2012年，我國勞動力年齡人口開始減少，比上年減少345萬人；2023年以后， 預計年均減少約800萬人。 而與此同時，2012年 我 國60歲 及 以 上 老 年 人口 已 占 總 人口的14.3%，2013年底老年人口總數將達2億， 而2025年、2035年將分別達到3億和4億， 占總人口的比例將從目前的1／7提高到1／4。 決策者認為，如果維持一個相當低的生育率，幾十年后老齡化將極其嚴重，不僅養老負擔十分沉重，而且大大影響我國經濟社會發展活力和國際競爭力。 因此，逐步調整計劃生育政策，就是要有效應對和積極緩解人口結構性矛盾的長期影響，保持合理的勞動力數量和結構，延緩人口老齡化速度，促進我國由人口大國向人力資本強國轉變，促進人口與經濟、社會、資源、環境的協調和可持續發展。 國外輿論對此予以積極評價。 《日本經濟新聞》分析認為，不能欠缺勞動力數量和素質的提升，這也是中國人口政策“急轉彎”的最大原因。 瑞士《新蘇黎世報》則認為，新生育政策與中國城市化政策相適應，整體推進社會改革，對中國來說是一個積極的社會政策。

⑦《意見》對此有著十分充分的闡述：“人口發展周期較長， 在勞動力數量較豐富、人口扶養負擔較輕的時期，及時調整完善生育政策，有利于改善人口結構，保持合理勞動力規模， 延緩人口老齡化速度， 增強經濟發展活力。 ”在勞動力問題并未明顯表現、我國仍享受著“人口紅利”的當前，黨中央 著眼長遠，出臺人口調整政策，突出體現了我國人口政策重視近期目標與中遠期規劃相結合的戰略性特點。

三、 如何積極穩妥地做好這次生育政策調整？

此次調整生育政策，作為中央全面深化改革的一個重要內容，必須做到既積極又穩妥，容不得較大失誤的出現。 即：既要滿足群眾生育意愿，又不至于造成生育堆積和人口失控，危及多年努力才得到的計劃生育工作良好局面和成效。 《意見》強調，要“穩妥扎實有序調整完善生育政策，保證人口總量控制在既定規劃目標之內”。 并具體指出，首先是要“總體穩定，確保政策實施過程風險可控，確保生育水平不出現大的波動”。 一個“保證”，兩個 “確?！?，體現了 國家出臺這個政策的極端慎重的態度。

第一，在這次政策調整之前，就進行了長時間反復評估和調研。 這次調整，是經過了慎重的調研和科學測算后做出的決策。 按照中央領導同志的指示，早在2008年，當時的全國計生委就啟動了調整完善計劃生育政策的準備工作，組織開展了深入的調研論證。 通過“十一五”人口發展規劃終期評估、“千村生育率調查”、“150個縣獨生子女婚育狀況調查”、在全國范圍內開展了0－9歲低齡人口基礎信息核查、利用教育、公安、統計等相關部門的數據開展比對和校驗等，對中國人口總量和結構、生育現狀及人口變動趨勢有了比較客觀、準確的判斷和估計。 同時，組織開展了一系列課題研究，組織多方案測算比較，廣泛征求發展改革委、教育部、民政部等部門的意見。 經反復研究論證，逐步形成了調整完善計劃生育政策的思路和方案。

中央對此高度重視。 中央領導同志多次聽取專題匯報，做出明確指示。 2013年3月國家衛計委組建后，按照黨中央、國務院的要求，開展了多方案人口預測和全國性生育意愿調查，協調國家統計局進一步核實人口數枯，研判人口形勢，并進一步征求各相關部門和各地的意見，深化相關研究論證，反復醞釀。 國務院常務會議、中央政治局常委會、中央政治局會議先后專題討論了調整完善生育政策工作，最終形成了調整完善生育政策的意見。

在決策部門的調研和論證中，目前中國的糧食安全以及基本公共服務資源配置規劃，均是以2020年總人口14.3億人、2033年 前 后 總 人口 峰 值15億左右作為基數制定的。 據預測，政策調整后，近幾年出生人口會有所增加，但僅相當于2000年前后的出生人口規模。 預計每年將多增加100至200萬人口， 而相對于目前每年1650萬的出生人口，這個數字并不大。 而且，目前中國正處于出生率降低、死亡率上升（老齡化造成）階段，二者相抵， 新增人口對出生率不會造成太大影響。 到2020年總人口仍將明顯低于14.3億， 峰值總人口也將大大低于15億。 所以，實施“單獨兩孩”政策，不會給糧食安全以及衛生、教育、就業等基本公共服務帶來大的壓力。

國家統計局數據顯示，2012年， 我國人口出生率、死亡率、自然增長率分別為12.10‰、7.15‰和4.95‰。 經過多輪測算，我國城鄉一致實施“單獨兩孩”政策后，總和生育率會有所提高。 特別是新政啟動后4到5年， 會出現生育堆積的釋放，并在今后兩三年引發一個小的生育高峰，但總和生育率最高不會超過2，之后開始回落。 因此，專家們認為， 此次政策調整不會引起生育率的反彈，即使有一些反彈也可以通過各省政策實施的時間差來進行適當調整，是完全可控的。 新政會在一定程度上緩解我國的人口老齡化速度，但在今后一段時期內，仍會維持低生育水平。因此，在此時出臺調整計劃生育政策，是必要的和比較及時的，對近期的影響積極因素大于消極因素，長期來看則是對人口和經濟社會發展有利的。

第二，為什么現階段不能立即實施“普遍兩孩”政策？ 早有學者出于憂慮將來人口迅速下降趨勢的出現， 提出現在應當立即實施 “普遍兩孩”，有人用“刻不容緩”來形容這樣調整的緊迫性，甚至有人提出應當鼓勵生育，以有利于炎黃子孫的民族延續。 對于這個問題，在這次政策調整前的長期反復研討論證中已經得出了結論。 國家統計局、中國社科院、中國發展研究基金會、中國人民大學社會與人口學院等部門和研究機構分別獨立開展的相關研究均表明：如果現階段就實施“普遍兩孩”政策，短期來看，將引起出生人口大幅波動，出現較嚴重的出生堆積，給各項基本公共服務帶來很大的壓力；長期來看，則將形成周期性出生人口波動，總人口持續增長，人口峰值推遲到來，影響人口發展遠景規劃目標的實現，給我國經濟社會發展帶來不利影響。

因此，在當前形勢下，指望馬上實施“普遍兩孩”政策是不現實的。 我們同樣也不能指望放開兩孩就可以“包治百病”，以為多生一些孩子，我國的養老、人口老齡化以及勞動力短缺等問題就會迎刃而解。 還是那句話，人口問題是綜合問題，需要運用綜合手段統籌解決。 國家還需要不斷加大投入，不斷摸索適應我國經濟社會發展的人口發展路徑。 從這個方面來看，放開“單獨兩孩”政策，可以說是順應時代需求、順應社會發展的一次既積極又穩妥的探索。

第三，調整后的政策如何進一步落實？ ———綜合決策，突出制度建設。 自《決定》公布后，什么時候開始實施、如何實施“單獨兩孩”政策就成為世人矚目的焦點。 2013年12月23日，在十二屆全國人大常委會第六次會議上，常委會組成人員開始審議國務院關于提請審議關于調整完善生育政策的決議草案的議案。 12月30日，《關于調整完善生育政策的意見》公布。 根據《意見》的要求，各省區市將“在全面評估當地人口形勢、計劃生育工作基礎及政策實施風險的情況下，制定單獨兩孩政策實施方案，報國務院主管部門備案，由省級人民代表大會或其常委會修訂地方性法規或作出規定，依法組織實施”。 目前各地正在為啟動“單獨兩孩”政策積極努力，人口計生部門正在組織開展摸底調查，以全面摸清單獨夫婦及其生育子女情況的底數，做好人口形勢、計劃生育工作基礎以及政策實施風險的評估工作，以及相關配套政策的完善。 部分省份2014年一季度可以實施。

《意見》在充分闡述和高度強調“單獨兩孩 ”政策的重要意義的同時，在具體實施要求的部分卻措辭相對比較謹慎，提出，一要健全工作機制，二要完善配套政策，三要做好宣傳引導，四要加強組織領導， 體現了一種務實細致的工作思路。

在以前的多個人口政策文件中，關于政策實施往往強調“把宣傳教育放在首位”，而《意見》則著重強調了制度建設的重要性和政策配套的綜合統籌作用，并加強人口情況的監測、調查工作。 此外較為突出的是：強調要一如既往地“繼續做好重點地區特別是農村計劃生育工作，做好再生育審批， 倡導合理的生育間隔”， 旨在防止在人口密集、計劃生育基礎較弱的地方造成短期內生育堆積。 繼續兩手抓，兩手都要硬：一是嚴格控制政策外生育， 一是完善計劃生育家庭獎勵扶助政策。這些都是中國30多年人口控制的成功經驗，今后亦將沿襲。

第四，此次調整，在中國人口決策歷程中既不是第一次，也不會是最后一次。 此次啟動實施“單獨兩孩”政策，可謂“功在當代，利在千秋”。 就現實來說，這是有條件地順應和滿足了中國今天大多數群眾希望擁有兩個孩子的生育意愿。 但這樣一個政策調整，不能被解讀為一個僅僅解決現實問題的孤立的決策，而是中國中長期人口發展戰略中的一個鏈條， 今后還將會繼續調整和完善。 《意見》明確指出：“現行生育政策是在長期實踐中逐步形成的，并隨著人口與經濟社會發展形勢變化不斷完善。 ”的確，正如前面說過的，中國現行計劃生育政策本身就是經過時間調適、不斷修正、調整后形成的，并非沿襲30多年一成不變的。 而在基本形成現行政策后，也根據時代變化經過多次政策完善。 “不斷完善”是一直在進行著的。

從決策層的闡釋來看，為了我國人口長期均衡發展，“逐步調整完善生育政策”并不會在實施“單獨兩孩”政策之后就停止，而是要繼續深化完善。 這是一個什么含義呢？ 也就是說，在短期內，如果實施“普遍兩孩”，風險極大。 但從長期來看，為了人口均衡發展和民族發展， 我國遲早會在將來的某個時間點實施“普遍兩孩”的生育政策。 當然，這還更多的是個遠景。 而具體路徑，則是先從啟動“單獨兩孩”著手較為穩妥可行，“有利于保持生育水平總體穩定，釋放一部分生育勢能”，“為進一步調整完善生育政策，逐步實現城鄉、區域、民族間生育政策的基本統一積累經驗， 創造條件”。

如人口學者翟振武分析認為， 從中國人口長期發展來看，按照“單獨兩孩”政策，符合條件的夫婦如果生了兩個孩子， 孩子長大了卻只能生育一個孩子，人口結構將會變成怪異的“葫蘆型”，必定難以持續。 所以，從長期人口規劃來看，“單獨兩孩”政策還只是一個開始， 在將來某個適宜階段和時機啟動實施“兩孩普遍”生育，應當是計劃生育政策改革遠景方向。 學者陸杰華則提醒說，從“單獨兩孩”政策，到未來有可能實現的“普遍兩孩”政策之間的路有多長， 要看這第一步走得是否穩健。

這也是《意見》中關于政策實施的表述十分謹慎的一個原因。

其實，早在20世紀90年代中期中國人口再生產類型實現從“高出生率、低死亡率、高人口增長率”到“低出生率、低死亡率、低人口增長率”的轉型起，我國人口工作重心就已經開始轉型，并一直延續到現在。 比如，90年代中期開始逐步取消生育間隔；全國絕大多數省區市陸續規定農村夫婦“雙獨生二”，至2009年有6個省區市規定農村“單獨生二”。 這被稱作“小步快跑”式的“漸進式改革”，已為這次在全國啟動“單獨兩孩”政策調整積累了不少經驗。 為了我國人口長期均衡發展，今后必定還會“漸進式”地一步一步進行調整和完善。

四、我國計劃生育政策是否應當堅持？

“人口數量問題仍然是制約我國經濟社會發展的重大問題，同時人口結構性問題日益成為影響全面協調可持續發展的關鍵因素。 ”這是決策層對當前中國人口現狀的完整表述。 這個研判，對比30多年來歷屆政府對中國人口國情的判斷，既有沿襲，也有變化。 所謂“沿襲”，就是判定對于中國經濟社會發展來說，人口數量問題依然是一個“制約”因素；所謂“變化”，就是突出強調人口結構問題成為“關鍵”因素。 近幾年來，學界關于如何研判中國當前人口發展趨勢以及隨之而來的如何進行人口政策調整的問題， 爭論極其激烈，其焦點就在于對這兩個因素哪一個的影響占主導地位的判斷。 有學者考察，幾年中在學界大致形成了兩派，即主張放寬的“調整派”和主張維持的“穩定派”；但也有人認為還可以細分，即一種是主張“穩定”甚至更加嚴格；一種是“主張全面放開二孩”；一種是“適當放開二孩”。 如果再細分，還有“立即放開”和“緩步微調”的區別。 而“緩步微調”的方式也思路不一。 有主張“二孩晚育”的， 有主張 “回到上世紀70年代的二孩加間隔”的，有主張“總和生育率保持在1.8左右”的。 在媒體輿論的推波助瀾下， 掀起一波又一波的熱議，令人莫衷一是。 而國家決策層又是什么傾向呢？

據有關資料介紹，“中央領導的意見非常清楚，手心手背都要，數量也要，結構也要。 ”⑧也就是說，既不能人口數量過多， 也不能人口結構失衡，人口調整思路必須在這二者之間取得平衡，決不能顧此失彼。

據介紹， 在這個政策調整的論證過程中，曾有四種具體方案進入視野： 更加嚴格地實施；繼續維持現行政策；單獨兩孩；普遍兩孩。 而前兩個方案首先不被納入視野。 它們確實已經與群眾生育意愿相差較大。 而“普遍兩孩”，據測算風險太大。 因此，采納“單獨兩孩”較為穩妥。 國家衛計委也對此作了闡釋。 對比此前的政策爭議，可以發現，“單獨兩孩”基本上屬于一種“緩步微調”的主張，而且是“微調”中最謹慎的一種。 不管是“二孩晚育”還是“回到70年代”，都是“有條件的全面放開”，可以覆蓋所有育齡人群。 而“單獨兩孩”，據測算， 僅涉及1500-1600萬人， 一年只可能多生100萬－200萬人左右，完全可以說是僅僅“開了一個小口子”， 只能說是調整和完善人口政策的一個“開啟”。 然而，這個“小口子”的開啟，也是經過了數年的謹慎調研、測算、論證，保證穩妥可靠，才決定實施的。 鑒于20世紀80年代中期人口政策僅“開小口”5%，就造成一定程度的人口失控的深刻教訓，我國人口決策部門對人口政策的任何微調都是非常慎重的。 可以預見，未來我國人口政策的每一步調整，都將會像此次一樣，經過長期科學調研論證，并以“微調”為特征。 這也是中國特色的“漸進式改革”在人口決策領域的生動體現。

所以， 關于中國人口數量是否還是一個問題， 關于計劃生育政策是否還要堅持的問題，答案當然是肯定的。 《決定》關于人口政策調整的那段話，是以“堅持計劃生育的基本國策”開頭的。

這當然也不是空話和套話。 《意見》明確指出：“我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，人口對經濟、社會、資源、環境的壓力長期存在，計劃生育基本國策必須長期堅持。 ” 為了保證政策實施，《意見》要求“必須堅持黨政一 把手親自抓、負總責， 必須堅持鞏固和加強計劃生育基層工作”，“堅持計劃生育 目標管理責任制”，“嚴格落實計劃生育工作一票否決”制。 從20世紀90年代狠抓計劃生育工作時定下的這些政策， 都沒有變化。

我國政府有著極其豐富的人口決策經驗，深知生育政策實施相當復雜，尺度把握不易，一旦失控很難收拾。 因此，這些都是為了確保在生育政策“開口子”、部分滿足群眾生育意愿的同時，不會造成政策失控的穩妥措施。

中國的人口政策在世界上始終是備受各國關注的問題， 任何風吹草動都會引起輿論的關注。 的確，我們的人口政策即便在實施“單獨兩孩”后，也仍然是世界上人口政策最嚴厲的國家。

然而，每一個國家的人口政策問題，都不是孤立的一個政策問題，而是綜合問題。 在評判我國出臺的任何一個具體人口政策的時候，都要聯系我國總體的人口狀況和趨勢，同時也要聯系我們的長期人口規劃和戰略。 早在1978年中國人口增長過快的形勢十分嚴峻的時候， 鄧小平就曾感嘆說：“中國人口如果能夠做到不再增長，這就了不起了。 ”⑨當時的目標已指向“零增長”。 他還說過：“即使若干年后人口不再增加， 人口多的問題在一段時間內也仍然存在。 ”⑩這意味著人口“負增長” 的發展趨勢也早存于我國人口決策視野中。

今天， 人口總量依然制約著中國經濟社會發展，而人口結構問題也越來越嚴峻，同樣影響著我國的發展問題，這對國家人口決策提出了很大的挑戰。 出臺“單獨兩孩”政策，意味著逐次放開的開始，而且基本不可能再收緊，是不可逆的，所以是需要下很大決心的。

最后，讓我們再重溫一下《決定》關于計劃生育政策調整的那段話。 第一句話是“堅持計劃生育的基本國策”，這是必不可少的大前提。 第二句話是“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”,這是這段話中最具體也最實際的內容，是政策調整的準確表述。 第三句話是“逐步調整完善生育政策”, 意味著這只是一個開始，今后將推進更多的完善政策之舉。 第四句話是“促進人口長期均衡發展”， 表明我國的具體人口政策都是在長期人口發展戰略框架中進行設計的，今后也將如此。 因此，可以認為，從長期來看，我國人口政策取向都可以總結為一句話，即我們在國家人口文件中所熟悉的表述：“堅持計劃生育的基本國策，完善生育政策，促進人口長期均衡發展”。 而這次調整，就是在“完善生育政策”之前，加進了一個根據具體階段不斷調整變化的如何“完善”的具體措施：啟動實施單獨兩孩政策。