黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》\\( 以下簡稱《決定》\\) ，對于深化國有企業改革提出了極其重要的思路，不僅明確指出要“準確界定不同國有企業功能”，而且基于完善國有資產管理體制、以管資本為主加強國有資產監管這一改革思路，進一步明確提出“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”?！稕Q定》中這一重要思想，為我們完善國有資產管理體制和進一步深化國有企業改革指明了方向并提供了重要指南。

準確界定不同國有企業功能，是對國有企業進行分類改革的前提。關于國有企業實行分類改革，多年前就已經有過討論。國務院國有資產監督管理委員會副主任邵寧在“2011 中國企業領袖年會”上首次代表官方表述了具有公益性質的國有企業這一提法。他認為，國有經濟結構調整將使國有企業向兩個方向集中，這兩個方向分別為公益性質的國有企業和競爭領域的國有大企業。

基于這樣一個思路，有必要對國有企業的公益性進行理論分析，因為這是區分公益性國有企業和競爭性國有企業的理論前提和依據。本文擬就公益性國有企業的基本特征、存在的理論依據等進行論述，闡明我們的一己之見，以就教于學界同仁。

一、相關研究回顧

改革開放以來，中國的國有經濟規模和比重都發生了很大的變化，對促進經濟體制改革和經濟發展都起到了重要的作用。然而，總的來看，我國國有企業的經濟效益仍然不夠理想，單一市場化的改革目標也并不完全符合國有企業在社會主義市場經濟中的特殊功能。一方面，本應專注于經濟效益的許多競爭領域的國有大企業，以承擔過多的社會效益為幌子為其應盡經濟效益卸責，并希望基于此來維持其壟斷地位; 另一方面，本應專注于社會效益的公益性質的國有企業，卻去追逐經濟效益而忽視了其所應該承擔的社會效益。

有鑒于此，在 20 世紀 90 年代，已有學者提出了應對國有企業實行分類改革的思路，并進行了相關的研究。如楊瑞龍等\\( 1998\\) 指出，根據國有企業提供產品性質以及所處行業的差別，可以把國有企業分為競爭性與不完全競爭性兩類，不完全競爭性的國有企業又可以分為提供公共產品的非競爭性企業與處于基礎產業和支柱產業地位的壟斷性企業。在選擇具體的企業改革思路時，他認為，提供公共產品的國有企業宜選擇國有國營模式; 壟斷性國有企業宜選擇國有國控模式; 競爭性國有大中型企業宜進行公司制改造; 競爭性國有小型企業宜完全放開。

金碚\\( 1999\\) 認為，對國有企業進行分類改革是實現改革目標的必由之路，應以是否負有特殊的社會功能來對國有企業進行分類改革。對少數負有特殊社會功能的國有企業的制度進行改革，國家應制定專門規范此類國有企業行為的法律，將其納入特殊企業的運行軌道; 而大多數并不負有特殊社會功能的國有企業則按一般企業\\( 公司制企業\\) 的制度進行改革，其行為完全納入《民法》和《公司法》所規范的一般企業運行規則之中。在近期針對國有企業壟斷問題的思考中，趙昌文\\( 2013\\) 認為，根據國有企業提供的產品和服務屬性、所處行業的重要性以及所處行業市場機制的有效性，可以將國有企業分為商業性國有企業和兼有政策性功能的國有企業。其中，具有自然壟斷特征的行業、提供重要公共產品和服務的行業、涉及國家安全的行業以及包括部分支柱產業和高新技術產業在內的國有企業，大體上屬于兼有政策性功能的國有企業，除此之外的國有企業都應該屬于商業性或者競爭性國有企業。

此外，一些學者還就西方發達市場經濟國家對國有企業的分類管理做了詳盡的研究。如以法國和新加坡為代表的按企業市場地位或競爭程度分類，將國有企業分為壟斷性和競爭性兩類; 以芬蘭等北歐國家以及新西蘭為代表的按利益屬性和賦予目標分類，將國有企業分為承擔特定任務的國有企業、有戰略利益的商業性國有企業和以投資者利益為主的純粹商業性國有企業三類。并且，各國都對不同類型的國有企業實施分類管理。如在國有企業的功能和目標方面，對完全市場化或純粹競爭性的國有企業，一般要求企業以財務回報為主要目標，要求企業市場化經營，追求利潤，而對于壟斷性、承擔特定任務或公共服務責任的國有企業，一般要求以社會、產業或文化目標為主，追求社會利益; 在對國有企業的所有權監管方面，對壟斷或特定任務企業，各國政府傾向于嚴格管理，對于商業化或市場化企業，各國政府傾向于賦予很強的自主經營權、少干預; 在國有企業適用的法律形式方面，壟斷性或特定任務企業，各國政府一般通過特定法律或歸屬政府部門來監管，對商業化或競爭性企業，各國均按照普通法來規定。

這些研究對于我國準確界定不同國有企業功能，實行分類改革，具有一定的參考價值。

二、公益性國有企業的基本特征

“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻?！薄皣匈Y本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全?！边@是《決定》關于我國國有企業深化改革高屋建瓴的論述，不僅明確提出了公益性國有企業的概念，而且強調國有資本應加大對公益性企業的投入，服務于國家戰略目標。這樣的理論高度，可以說是前所未有的。那么，公益性國有企業究竟具有哪些特征? 劃分公益性國有企業的理論依據是什么? 顯然都成為理論上需要探討的問題。

邵寧在提及劃分兩類國有企業的改革思路時談到，競爭性領域的國有大企業在體制上政企分開應更為徹底，在機制上要更加市場化; 作為獨立的市場競爭主體，和其他所有制企業一樣，這種類型的國有企業要獨立承擔經濟法律責任和市場競爭的優勝劣汰，乃至破產退出的風險。而具有公益性質的國有企業具有這樣一些共同特征: 其產品或服務關系到國民經濟發展和人民生活的保障; 在經營中存在不同程度的壟斷因素;產品或服務的價格由政府控制，企業并沒有定價權; 企業的社會效益高于經濟效益，經常會承受政策性虧損等等。

從中可以看到，他更多強調的是公益性國有企業所承擔的公益職能。

公益，指有關社會公眾的福祉和利益。顧名思義，公益性國有企業就是那些承擔有關社會公眾的福祉和利益的職責的國有企業。具體來說，公益性國有企業，應該指那些以社會公眾的福祉和利益為出發點的國家所有以及國家控股的企業，其在社會經濟運行中具有雙重目標，即社會效益和經濟效益，但以社會效益為主要目標，以此區別于競爭性國有企業。競爭性國有企業是指那些在市場中獨立經營，以獲得盈利為目標，從而在市場中優勝劣汰，甚至破產退出的國有企業。政府對這類國有企業僅履行出資人的權利并對其進行監管，不得用行政手段干預其日常經營，不得給予其壟斷地位，使其在市場中與其他企業獨立進行公平的競爭。

這樣的劃分，顯然不是從國有企業應不應當考慮公眾利益，承擔社會責任的角度去思考問題。因為社會責任的思考角度，無疑對所有企業都適用，而非僅僅針對國有企業。按照阿奇·B·卡羅爾的定義: 企業社會責任是某一特定時期社會對社會組織所寄托的經濟、法律、倫理和自由決定\\( 慈善\\) 的期望。

只要有企業的存在就應該有企業的社會責任存在。劃分兩類國有企業是要明確國有企業中存在一類承擔有關社會公眾的福祉和利益的職責，代表政府向社會公眾提供公共產品的國有企業，它們以社會效益為主要目標，而區別于另一類即競爭性國有企業。這樣的劃分，無疑有利于政府對兩類不同的國有企業進行科學管理?；谶@一理解，我們認為，公益性國有企業應當具備以下幾個基本特征: 一是提供關系到社會公眾的福祉和利益的公共產品; 二是企業提供產品的定價機制由政府控制，企業自身沒有定價權; 三是企業社會效益高于經濟效益，政府制定科學的考核指標體系，對企業的成本控制水平、提供公共產品的數量與質量等進行考核。

既然公益性國有企業具有以上基本特征，公益性國有企業的改革也就涉及以下幾個方面: 一是建立有別于競爭性國有企業的、有針對性的出資人管理制度，考核評價應切合企業的功能定位; 二是實施有效的行業監管，包括價格、服務標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業限制，提高透明度，防止企業利用壟斷地位損害社會和公眾利益; 三是形成規范合理的政策安排，以兼顧企業為社會服務和企業持續發展的雙重目標等。

三、公益性國有企業存在的理論依據

我們在前文中已經指出，公益性國有企業存在的理論依據，不應當從企業社會責任的視角去尋找，因為所有的企業都必須承擔起應有的社會責任，而國有企業更應當在主動承擔社會責任方面發揮表率作用。既然劃分此類國有企業旨在突出其公益性，而體現公益性的核心或者說根本出發點，應該是體現社會公眾的福祉和利益，那么如何才能體現出社會公眾的福祉和利益呢? 顯然這是我們探討公益性國有企業成立的理論依據的切入點。我們認為，具有公益性質的國有企業，代表國家和政府向社會公眾提供公共產品\\( 或者準公共產品\\) ，是此類國有企業為社會公眾提供福祉和利益的一個實現途徑。

關于公共產品，薩繆爾森的定義———“公共產品是具有消費的非排他性和非競爭性等特征的產品”，得到了最廣泛的認同。從理論上來說，界定一種產品或服務是否為公共產品，要看其是否具備兩個特征，即消費的非排他性和消費的非競爭性。所謂消費的非排他性，是指只要有人提供了公共產品，不論其意愿如何，都不能排除其他人對該產品的消費。若想排除其他人從公共產品的提供中受益，要么在技術上是不可行或極其困難的，要么排除的成本過于昂貴而缺乏可行性。所謂消費的非競爭性，是指某物品在增加一個消費者時，邊際成本為零，即在公共產品數量一定的情況下，將其多分配給一個消費者的邊際成本為零。當然，這并不意味著多提供一單位公共產品的邊際成本也為零，在這種情況下，多提供一單位的公共產品的邊際成本同其他產品一樣是正的。

在隨后對公共產品理論的研究中，多數學者認為，薩氏只定義了極端情況，脫離現實。滿足薩氏定義的肯定是公共產品，但不滿足其定義的也并非不是公共產品?，F實社會中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的準公共產品。準公共產品是指具有不完全的非競爭性和非排他性的社會產品。一般來講，準公共產品應當具備三種特征: 一定程度的非競爭性; 非排他性; 公益性。

基于此，公益性國有企業代表政府向社會公眾提供公共產品或準公共產品，無疑是其公益性的良好體現。諸如供水、供電，污水處理、公共交通等企業，以及有關國防和國家安全的軍工企業等，此類企業提供的產品或服務大都具有公共產品的性質，具有非競爭性或者非排他性，并且此類企業在發展過程中，由于需要巨大的基礎設施的投資，在投資形成后其生產的邊際成本又相對較小，因此容易形成自然壟斷。更為關鍵的是，由于公共產品的特殊性質，消費者普遍具有“搭便車”的行為，提供此類產品的企業很難從中獲取利潤，于是容易導致供給不足，影響公眾福祉和利益。有鑒于此，作為全民所有的公益性國有企業，在經濟活動中代表國家和政府提供公共產品或準公共產品的行為，正是其公益性的體現。

在當今世界，公共產品并非僅僅由政府或是國有企業提供，私人部門已經開始涉及公共產品的提供。一方面，對于非排他性和非競爭性的產品，通過與私人產品捆綁出售，將公共產品和私人產品組合在一起，可以克服公共產品收費困難的問題。在這類公共產品的消費上往往存在排他性技術。此外，對產權予以界定以及給予某些激勵措施，也可以為私人部門提供公共產品創造良好的制度環境。另一方面，把公共產品的生產和供給區分開來，基于政府與市場的委托代理關系———私人部門生產公共產品而政府部門采購或者租賃公共產品，也完全可以實現。例如，公私伙伴關系\\( 簡稱 PPP\\)①已經被廣泛應用到各類公共產品和公共服務的供給當中。

從我國的實際來看，隨著政府放寬準入條件，也使得有條件的市場力量成為潛在的公共產品提供者。十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》已經明確指出: 清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策，消除體制性障礙放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。這標志著民營資本可以全面進入基礎設施和公用事業領域。

而十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確指出: 要消除各種隱形壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。因此，公共產品由私人部門通過市場機制來提供，或者通過公私合作的方式聯合提供，在我國已提上日程。

公共產品私人的供給，不僅緩解了公共投資的不足，擴大了投資渠道，解決了基礎性項目資金的短缺，提高了投資的運行效率，而且還能增強企業競爭意識，改善公共產品的供給狀況，對提高經濟和社會效率具有十分重要的意義。但不可否認的是，私人部門提供公共產品也存在如下局限性。

首先，私人部門提供公共產品可能出現由于壟斷而造成的福利損失。公共產品———尤其是準公共產品在使用量一定限度內社會成本為零，超過臨界點后，就會導致擁擠，使公共產品的消費者收益下降，而私人部門在取得公共產品供給權后，可能會形成某種壟斷優勢，尤其是在一些容易形成自然壟斷的行業，這必然會帶來一定的社會福利損失。此外，在私人提供公共產品的過程中，因為公共產品的消費者一般是分散的，不太可能形成強有力的集體行動同公共產品的私人供給者討價還價。而在市場經濟體制下，政府只能對私人部門進行法律上的監管以及宏觀政策的指導，無法直接對私人企業提供的公共產品的定價進行管制。一旦私人部門在市場上形成了壟斷優勢，那么作為追求利潤最大化的私人企業憑借這種優勢來提高公共產品消費的準入價格就幾乎是必然的，這樣，消費者的利益就會受到損害。

其次，具有“理性經濟人”特征的私人企業在生產經營過程中，基于其個體利益往往會出現“短視”的行為———更多地注重眼前的利益而忽視長期利益，尤其是后代人的利益。比如，在提供公共產品的同時對環境造成污染等行為。這些負外部性問題會使社會福利遭受損失。而相對于國有企業來說，政府治理私人部門負外部性的成本會更高。

勿庸諱言，具有公益性質的國有企業，在公共產品的供給上與私人部門一樣可能存在負外部性，但是較之私人企業，政府治理國有企業負外部性的成本相對要低。在公共產品定價方面，政府可以直接以國有資產出資人的身份來管制公共產品價格，即使管制價格可能會造成部分社會福利的損失，但是這種損失往往比私人部門壟斷定價所造成的福利損失要小。另外，政府可以直接通過行政手段披露公益性國有企業的相關信息，使公眾盡可能地了解與其利益相關的消息，減少由于信息不對稱造成的福利損失。政府也能比較容易地收集消費者的訴求，并及時反饋給提供公共產品的公益性國有企業。對于私人企業，政府很難做到這幾點。

所以，即使公共產品可以通過市場手段來提供，公益性國有企業在這方面的重要性依然不能被忽視。

需要指出的是，公益性國有企業也必須遵循市場規律。有人認為，既然這類國有企業“具有公益性質”，那么只要體現其公益性就可以了，不需要考慮盈利性。筆者認為，這種觀點其實是對公益性國有企業的一種誤讀?！稕Q定》明確指出要推動國有企業完善現代企業制度。國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化的新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。對于具有公益性質的國有企業來說，突出體現它的社會效益固然是它存在的基礎，但是任何企業都是市場經濟中的微觀主體，都必須遵守市場經濟的基本規律。即使我們能夠接受公益性國有企業承受一定的政策性虧損，但并不意味著它們就可以不講成本核算和控制。公益性國有企業除了體現其社會效益，履行提供公共產品的職能外，還應該盡可能地完成其經濟目標，要以現代企業制度來規范和要求自己，做到科學經營決策，盡可能提高企業運作的效率，在更多承擔社會效益的前提下實現國有資產的保值增值。即便是正常的政策性虧損，也應努力做到虧損最小化。同時，政府應處理好與公益性國有企業的關系?！稕Q定》指出: “實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷?！?/p>

這一精神同樣適用于公益性國有企業，防止這些企業利用壟斷地位損害社會和公眾的利益，使公益性國有企業在履行其社會效益職能的前提下，真正作為市場經濟的微觀主體———企業來參與到市場經濟的運行當中。

雖然對于公益性國有企業來說，其社會目標是第一位的，利潤目標是第二位的，但這并不意味著具有公益性質的國有企業就一定要產生虧損。對于部分公益性國有企業，其產品鏈上有一些是可以劃為競爭性的，通過進行多元化經營，可以用其競爭性業務產生的利潤來反補公益性帶來的損失。例如，軍工企業在完成國防產品生產的前提下，還可以生產部分民用產品，這樣就可以為軍工生產提供資金支持和能力保障，減少部分虧損甚至盈利。這方面已有成功的例子: 中國兵器裝備集團下屬的長安汽車，掌握了獨立的整套汽車生產的核心技術體系，使我國在軍隊機動車方面擺脫了對外資的依賴性。不僅如此，長安汽車經過多年的發展壯大，已經位列中國制造企業 100 強; “長安”商標榮獲“中國馳名商標”稱號，品牌價值高達百億元，年銷售收入突破 300 億元。這充分說明，強調公益性國有企業的社會效益，未必一定是以犧牲經濟效益為代價的。公益性國有企業采取多元經營模式、混合發展，這也許是公益性國有企業改革的一個可行思路。

四、瑞典劃分兩類國有企業的實踐及其啟示

把國有企業分為公益性和競爭性，國外已有成功的實踐，尤其是瑞典的經驗值得我們注意。我國商務部2007 年對瑞典國有企業的一個調研報告中②，介紹了瑞典將國有企業劃分為在市場條件下運營的國有企業和具有公益項目的企業，同時對這兩種企業規定不同的經營目標。例如，1997 年成立的 IＲECO 公司，目的是提升瑞典在工業研發方面的水平，因此對其沒有盈利目標規定。而對國家電力公司這樣的企業，不但有明確的經營目標，而且有明確的紅利分配政策。在運營管理方面，瑞典議會賦予瑞典政府國有企業管理者的角色。為達到國有資產長期保值增值，由政府制定和實施所有權政策，監督管理國有資產經營，并在可能情況下顧全社會公益。瑞典政府對國有企業，尤其是具有公益性質的國有企業，一般遵循以下幾種管理原則。

1． 所有權政策統一的原則。瑞典對國有企業的管理遵循所有權政策統一的原則，雖然國有企業的管理分散在工商部、外交部、財政部等多個部門，但是國有資產的所有權政策是統一的。根據憲法，議會決定管理和處置國有資產的基本原則，瑞典政府據此處置國家資產。但政府在實質性變更公司的經營方向、稀釋所有權、增資以及購買和出售股份時，都必須獲得議會批準。根據憲法，首相授權工商大臣處理有關國有企業所有權的問題，執行統一的國有資產所有權政策和董事提名。

2． 公開透明原則。瑞典對國有企業的管理遵循公開透明原則，對公司的董事任命、高管任命、審計監督、財務報表等都作出具體規定。瑞典公民均可參加國有企業股東大會，并有權提出質詢，也充分體現了全民所有。即使沒有上市的國有企業，其信息公開的程度也不得低于上市公司。國有企業必須按照法律條例提交年度報告、季度報告和經營報告，包含完整環境分析、財務目標、社會責任目標、機會均等政策、董事會工作總結、紅利政策、董事及高管薪金等內容，并在網上公布。

3． 分類管理原則。瑞典對國有企業實行分類管理，將國有企業劃分為在市場條件下運營的競爭性企業和公益性企業，并對這兩類企業采用不同的評價和管理方法。規定在市場運營條件下的國有企業符合以下兩個條件: 一是在充分競爭的市場中運營; 二是國家作為所有者根據企業風險狀況制定有關盈利和財務收支的要求。同時規定公益性的國有企業須符合以下兩個條件: 一是國家作為所有者對企業活動進行直接指導和管理; 二是這些企業在具有特殊規定的市場中運營。政府對在市場條件下運營的企業，按照市場的要求設定具體的經營目標，并按這些目標進行評價。對于公益性企業，由于其目標是為社會創造有益的價值，因此對它的評價相對復雜一些，要通過一些定性的參數來進行評價和監測。這些參數主要是從社會經濟和行業政策目標以及效率推演而來。由于區分兩類不同企業且按不同要求提交年度報告，因而對兩類公司的運營和目標完成情況更清楚，評價也更加科學。

瑞典對國有企業分類管理的改革實踐，對我國深化國有企業改革提供了可資借鑒的思路。其一，可以借鑒瑞典對國有企業行業的布局，根據我國國情和發展階段對國有經濟結構進行戰略性調整，保留那些基礎好、競爭性強的企業，同時減少壟斷性企業，并加強對壟斷企業的監管。其二，可以借鑒瑞典對國有企業進行分類管理的辦法，將國有企業劃分為市場條件下運營的競爭性企業和公益性企業，實行不同的管理模式。對在市場條件下運營的競爭性國有企業，把競爭能力放在第一位，考核其經營績效，而不承擔其它社會目標。

國家在這些企業中的角色類似于一個普通的股東，主要采取控股方式進行間接控制。而對于公益性國有企業，政府可較多地采取直接管理的辦法，不設定具體的盈利目標，采用一些經濟社會、環境、效率等方面的定性指標對其進行考核。其三，可以借鑒瑞典的做法完善國有資產產權管理制度，尤其對具有公益性質的國有企業實行統一的制度。為保證公益性國有企業更好的體現其社會效益，可以考慮對公益性國有企業實行垂直管理。其四，可以借鑒瑞典國有企業治理結構中建立董事會成員專家化的集體決策制度，弱化政府行政行為對企業經營活動的影響。其五，可以借鑒瑞典對國有企業信息披露的規定，有效地保證輿論、股東、公眾對國有企業的監督。完善對國有企業的審計程序和辦法，保證對國有企業的有效監管。采取措施增加國有企業透明度，提高公民所有者的意識，強化公眾和輿論的監督。最后，可以借鑒瑞典經驗，完善國有企業向國家上繳紅利制度。國家作為國有企業股東，有權制定國有企業的分紅政策，決定紅利的用途，利用紅利再投資，進一步完善國有經濟的產業布局，并通過對國有企業紅利的再投資，實現宏觀經濟調控的目的。

五、警惕對公益性國有企業的誤判

區分公益性國有企業與競爭性國有企業，強調公益性國有企業的社會效益，這是深化國有企業改革中的一個很好思路和方向。但是，對于邵寧提到的“公益性國有企業在中央層面包括如石油石化、電網、通信服務等領域的企業”的觀點，我們又不敢茍同，并由此看到劃分公益性國有企業存在誤判的可能。

劃分公益性國有企業，無外乎強調此類國有企業的公益性，即以社會公眾的福祉和利益為出發點，盡力為公眾提供公共產品或者準公共產品。雖然石油、石化、通信等行業在國民經濟發展中通常被認為是戰略性產業，這些產業的競爭力決定著一個國家的競爭力，也是國民經濟是否具有活力的具體表現，在經濟發展中的確起著舉足輕重的作用。但是，無論怎樣突出其重要性，這些戰略性產業與提供公共產品和服務的公益性行業之間依然是涇渭分明。

根據公共產品的定義: 公共產品是具有消費的非排他性和非競爭性等特征的產品。顯然，無論是石油石化產品還是通信網絡的服務，都不具有或者說基本不具有非排他性和非競爭性的特征，因此也都不應該歸為公共產品或者準公共產品。既然石油石化、電信等都是屬于競爭性產品或者服務的提供者，那么把他們算在公益性國有企業之列，值得商榷。

石油、電信等產業，過去由于民營企業在財力或技術上的原因，無法進入該領域與國有企業競爭，所以為了滿足國家經濟發展和人民日常生活的需要，政府政策扶持一些該領域的國有企業并且給予其一定的壟斷地位是可以理解的。但是，隨著民營經濟的蓬勃發展，資本、技術壁壘對于部分民營企業來說已經不復存在，民營經濟完全有能力進入這些領域與國有企業競爭。例如，通信領域，現在隨著技術的進步、通信基礎設施的不斷完善以及民營企業的發展壯大，民營企業進入通信行業參與經營競爭是完全可行的，政府只需要對其進行必要監管和宏觀政策上的指導即可。再比如，石油石化行業，即使民營企業無法在原油勘探、開發等上游產業生產經營，那么至少在冶煉、銷售等下游產業———尤其是銷售環節———民營企業有足夠的能力與實力在市場上與國有企業競爭。但目前的現狀是，民營資本在幾大油企的圍攻之下已經日漸萎縮，逐漸從石油石化的下游產業中退出。而面對這種趨勢，政府依然保持沉默，沒有對完全處于弱勢的民營資本予以政策支持，這本身就表明了一種態度。

再者，我國的石油、電信企業，大部分已經在股票市場上掛牌上市。所謂公益性國有企業，首先必須要強調其所承擔的社會效益，之后才是經濟效益。然而，作為上市公司，在生產經營過程中盈利并為股東分紅、保證投資者的利益是其基本的義務之一，那么這顯然與公益性國有企業的先“社會效益”后“經濟效益”的目標相沖突。如果確認其為公益性國有企業，那么企業股東的權益又如何得到保障? 顯而易見，將這些國有企業劃分為公益性國有企業是不合適的。

參考文獻

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