第 2 章 財政社會保障支出結構的理論基礎
學術界關于財政社會保障支出的內涵的定義各有不同，同樣，對財政社會保障支出結構的劃分也不一致。財政社會保障支出結構涉及到項目、城鄉、地區等多種分類方式，各類結構的合理優化都對完善財政社會保障支出具有重要意義。本章就財政社會保障支出及結構的涵義和其理論基礎進行了簡要闡述。
2.1 財政社會保障支出結構的涵義。
2.1.1 財政社會保障支出結構的內涵。
財政社會保障支出是指將財政資金安排在各項社會保障項目的部分，也就是在社會保障制度的各項收入來源中，來自財政的部分。
在我國，繳費性的社會保障支出和財政對社會保障的補助支出是社會保障支出資金的兩大來源，繳費性的社會保障支出是指社會保險基金部分，如基本養老醫療保險、工傷生育保險等由單位及個人按工資的一定比例或是居民個人按一定金額繳納的部分。財政社會保障支出主要由社會保險、社會救濟、優撫安置、社會福利等四大部分組成。上述的兩大部分資金來源是我國社會保障資金的主要來源渠道，支撐起了整個社會保障體系的健康、持續運轉。
站在財政的角度來看，財政將部分資金用于社會保障建設和完善，實現社會保障廣覆蓋、多層次的建設目標，從而為有所需求的居民提供基本的生活保障、提高其生活質量水平而投入的國家預算內的支出，是政府利用財政收入對社會成員收入分配的二次調整。站在社會保障的角度來看，財政用于社會保障的支出構成了社會保障的資金來源，是社會保障收入中歸為政府承擔的部分。國家財政有理由支持社會保障這一惠民工程的建設發展。此外，我國人口老齡化趨勢嚴重，養老保險基金已是入不敷出，為支撐基本養老保險的可持續發展，在逐步改革完善的同時需要政府財政給予一定補助。同時我國地域廣闊，居民生活水平差異大，對于弱勢群體等特殊群體的救助和補助也需要政府財政的支持。
財政社保支出結構包括項目結構和地區、城鄉結構三部分，前者是指各個社會保障項目支出占財政社?？傊С龅谋戎?，反映的是總資金在各子項目間的分配情況，一定程度上表明了社會保障中的政府的著力點所在。后者是指社保資金在不同地區及城鄉間的分配，反映了區域間的社保水平差距。
財政社保支出結構是財政社保支出質與量的統一，支出結構的本質特征由質來表現，而各支出項目間的比例關系則是通過量來反映。財政社保支出結構在反映政府活動重點的同時也受到政府政策的影響。同時，財政社保支出結構具有短期穩定性和長期變動性的特點，其在短時間內，由于政策目標的穩定而趨向穩定，各項目間的比例關系、增速變化等變化不大，但長期來看，隨社會經濟的發展、政策目標的轉變，支出結構也是會發生變動的。
2.1.2 財政社會保障支出結構的外延。
首先，社會保障本身包含很多內容，發展階段不同，其包含的內容也就不同，由于我國社會保障還處于不斷發展的階段，因此對財政社會保障支出的口徑還不統一。
在不同的文獻資料中，學者對所研究的財政社會保障支出的口徑也是見仁見智。閔波、陸新文（2013）認為將財政社保支出應是對撫恤和社會福利救濟費、行政事業單位離退休支出、社會保障補助三項支出的加總。徐曉莉、白極星、宋高燕（2012）認為可分兩個階段劃分我國的財政社會保障支出的統計口徑：2006 年之前，撫恤和社會福利救濟費、行政事業單位離退休支出、社會保障補助支出經費三項是其主要內容，2006年之后，又將財政對社會保障基金的補助、就業補助、城市居民最低生活保障、自然災害生活救助加入其中。徐倩、李放（2012）對財政社會保障支出口徑的界定與前者基本相同，只是 2006 年之后其口徑為社會保障與就業支出這一項。胡小菊（2011）在研究湖北省財政社會保障支出水平時，認為財政社保支出不僅包括一般意義的社會保障及就業支出，政府對醫療衛生方面的支出也應該囊括其中。孫璐（2013）認為存在廣義和狹義的財政社會保障支出，狹義定義為社會保障和就業支出，廣義的則是指將教育及醫療衛生支出也包括進去。張穎強（2013）將財政對社會保險基金的補助、行政事業單位離退休費、補充全國社會保障基金、撫恤和社會福利、城市低保、社會救濟、自然災害生活補助、農村低保、退役安置、殘疾人事業以及醫療保障等 13 個科目類別。
本文研究的財政社會保障支出，是指社會保障占用公共財政支出的金額，并與中國財政年鑒中財政社會保障支出的統計口徑相一致。在 2006 年及以前主要是行政事業單位離退休費、社會福利與救濟支出、社會保障補助支出這三個部分，2007 年之后，國家調整了財政收支分類，財政社保支出成為包括人力資源和社會保障管理事務、民政管理事務、財政對社會保險基金補助、補充全國社會保障基金、行政事業單位離退休費、企業改革補助、就業補助、撫恤、退役安置、社會福利、殘疾人事業、城市最低生活保障、其他城市生活救助、自然災害生活救助、紅十字事業、農村最低生活保障、其他農村生活補助、補充道路交通事故社會救助基金、其他社會保障和就業支出共 19 大項若干個子項目的社會保障與就業支出。
由此，根據與人民生活關聯程度的大小和數據的可獲得性情況，本文財政社會保障支出結構著重研究社會保險、行政事業單位離退休費、撫恤和社會各項救濟等三個大項 7 個子項目的情況。
2.2 財政社會保障支出結構的理論依據。
2.2.1 瓦格納法則。
德國著名經濟學家瓦格納于19世紀80年代通過實證分析諸多國家的財政支出情況，發現了各國普遍存在的一種規律：隨著國家職能的擴大、經濟的發展，國家財政支出不斷增加。同時，政府支出占 GNP 的比重也會隨著人均收入水平的提高而不斷提高，這一規律也被稱為政府活動擴張法則?？梢詮恼魏徒洕鷥煞矫嬉蛩胤治鰧е抡С鲈黾拥脑?，一般說來，隨著經濟的發展，人們活動的范圍的擴大，各種經濟社會活動的復雜性提高，對法律和契約的需求也愈加強烈，這時就需要把政府財政偏向于治安和法律設施的投放。由于市場經濟本身的弊端，市場失靈及外部性的存在使得單純依靠市場調節難以滿足社會文明進步的需要，這時就需要政府加強干預，對有限的資源進行再分配，從而實現資源配置的高效率，滿足不同人群的發展。對存有正外部性的產品，如教育、醫療等，由于投入-產出不成正比，私人投資會萎縮。依瓦格納法則而言，人們對于需求收入彈性大的產品的需求，諸如社會保障等會隨著其人均收入的增加而增加，這也就往往要求政府提供更多的此類產品。
隨著經濟的發展，社會保障逐漸被需求并開始發展完善。在經濟的不斷發展中，人們擁有的要素稟賦不同且差距拉大，貧富差距逐漸顯現，因此救濟類的社會保障發展起來，由于貧富差距并沒有得到有效控制，因此此類支出正在并且需要加大。而伴隨著生活水平的上升、生活質量的提高，福利類社會保障支出逐步增加。社會保障包含眾多項目，不同發展階段對不同項目的重視程度不同，各項目分得的財政資金也不同，根據瓦格納法則，用于民生建設方面的支出會隨財政支出規模的壯大而不斷增加，相應地，由于政府自身建設已較完善，此部分比重應當下降。
2.2.2 馬斯格雷夫理論。
馬斯格雷夫提出了"經濟發展階段增長理論",即政府工作的重心會在不同的經濟發展階段產生變化，當然不同的階段，財政支出的作用也不盡相同，從而導致財政支出對不同領域的支持程度不同。具體來講，公共積累支出在經濟發展的初期是居于重要位置的，經濟的快速騰飛需要交通、通訊、大型水利設施等基礎設施的支撐，但基礎設施具有建設周期長、收益小等特點，往往導致私人投資望而卻步，因此，在此階段政府應該成為此類項目投資的主體。隨著不斷積累，經濟發展到中期階段，各項基礎設施建設已初具規模，而此時私人部門由于前期的積累，資本實力也較為雄厚，財政支出中用于公共投資的部分下降，僅僅是作為私人投資的補充存在，而此時隨著經濟的發展，人們對教育、醫療等公共服務需求上升，公共消費支出比重不斷上漲。
在經濟成熟階段，各項設施完備，人們對生活品質的要求更高，對公共服務的需求也就相應增多，此時財政支出又會出現較高的增長，更加傾向于能夠提高人們生活質量的社會福利支出。
經濟發展到一定的階段，必然會帶來社會保障的產生，且其支出的重點也會隨著發展階段的不同而有所變化?，F階段發展中，基礎設施建設取得顯著成績，政府逐步將重點轉向民生建設領域，社會保障是其一項重要內容。我國社會保障的發展還很不完善，城鄉地區差異大、各保障項目發展不平衡等問題突出，難以適應人們日益增長的需求和經濟社會的發展要求，因此，加快財政社會保障支出結構的調整，以提高財政資金的使用效率，是建立符合經濟發展階段、促進經濟發展的社會保障制度體系的必然要求。
2.2.3 羅爾斯分配正義理論。
公平正義原則是由著名倫理哲學家羅爾斯提出的，其包括平等的基本自由原則，即在享受法律賦予的基本權利和義務上，每個公民擁有平等的權力；公平的機會平等原則和差別原則，即所有人都有同樣的權利獲得有利的社會地位。由于每個人的才能、家庭、社會地位等因素不同，就會造成每個人享有的機會不同，形式上的平等無法彌補這種不足，因此，對于處于不利地位的人來說，如果可以通過社會利益的分配來改善自己的經濟狀況，那么他們就能獲得平等的機會來追求自身的發展，社會利益往這些弱勢人群中傾斜，便于其最大化經濟利益的實現。市場經濟下，由于市場失靈等，貧富差距漸漸拉大，使得人們無法實現機會上的平等，這時就需要政府這只"看得見的手"通過合理的再分配手段來平衡各社會成員間的利益分配，從而在社會成員間實現真正意義上的平等。
根據羅爾斯分配正義理論的內容，社會保障的興起和發展正是政府為平衡不同群體間的利益而采取的一種有效的再分配手段。由于種種原因，社會保障內部也出現了不平等分配，如城鄉間、地區間社會保障支出差異大，不同保障項目間占用財政資金的比例不合理等。農村、落后地區的人們和弱勢群體受經濟發展和自身的局限，在起點上就落后于他人，在發展過程中更難以憑一己之力享受到平等的教育等發展權利，因此，擴大對弱勢群體的覆蓋范圍、逐步提高保障水平，在社會保障資金分配方面有禮有節地想農村落后地區傾斜，尊重每個人的發展權利，最大限度地實現公平。
2.3 財政社會保障支出結構的效應分析。
2.3.1 社會公平效應。
我國已步入改革的深水區，各種社會矛盾顯現。在發展的早期階段，為實現更快速的發展，在政策的鼓勵下，部分地區、部分人群先富起來，而由此帶來的結果就是現階段的貧富差距過大，沿海地區發展水平優于內陸地區、城市的發展快于農村，由此導致了這些區域的人群的生活水平產生較大差距，弱勢群體的生活難以靠自身能力維持，如失去勞動能力的老年人的養老保障、遭受災害的群體的基本生活保障等，政府都應負擔起其應有的責任。社會保障就是國家通過立法的形式，對弱勢群體的生活予以保障的同時，增加全社會的福利水平。從福利經濟學的角度來看，羅爾斯指出，社會福利最大化是以最后一名貧困者所受到的福利來衡量的，因此為實現福利最大化，提高社會公平度，必須努力提高貧困者的收入、保障其生活。為此，優化財政社會保障支出結構，在不同項目間合理分配、調度資金的使用，補齊社會保障中存在的短板，將財政具有的二次分配的功能淋漓盡致的發揮出來，縮小貧富差距，使居民能夠享有同樣的改革發展成果。
2.3.2 經濟效率效應。
財政資金的使用講求效率，其主要包括兩個方面的內容：一是充分發揮財政分配功能，將財政資金用于最迫切需要的地方；二是放大財政支出的乘數效應，增加財政支出對經濟增長的帶動作用。財政社會保障支出擁有不同的項目，而不同的項目又有不同的主體、因而對不同項目的資金投入會起到不同的效果，因此在財政資金有限的情況下，各個項目間構成了一種競爭關系，必然導致有的項目分配的資金多，有的項目分配的資金少，有的地區社保支出多，有的地區社會支出少，但是由于尋租等因素，資金的分配和需求往往并不一一對應。因此，現階段提倡要優化財政社保支出的結構，根據資金緊缺度來安排資金，從而提高其利用效率。另一方面，財政社會保障支出對宏觀經濟有著或大或小的影響，在乘數效應的作用下，財政社會保障支出對經濟產出的影響遠大于其支出額。一般情況下，支出的乘數效應會隨著支出項目的邊際消費傾向的增大而越加明顯，而項目針對對象主體越富裕，該主體的邊際消費傾向越小，因此，要提高財政社保支出的乘數效應，增強其對經濟的帶動作用，需適時調整財政社保支出的結構，主要是加大對貧困地區及貧困人群的支出比例。
2.4 本章小結。
本部分簡單論述了財政社保支出及財政社保支出結構的內涵和外延，同時闡述了優化財政社會保障支出結構的理論依據及其公平和經濟效率分析，從而在這些基礎性理論之上，進一步展開全文，探討山東省財政社會保障支出結構的現狀和問題。
