本篇論文目錄導航：
【題目】中國現有兒童福利制度構建探析
【引言】我國兒童福利體系優化研究引言
【第一章】兒童和兒童福利
【第二章】我國兒童福利現狀梳理
【第三章】當前我國兒童福利方面面臨的現實問題
【第四章】我國兒童福利領域問題存在的原因
【第五章】我國兒童福利建設路徑選擇
【結論/參考文獻】中國兒童福利體制發展研究結論與參考文獻
四、我國兒童福利領域問題存在的原因
（一）兒童利益尚未真正實現最大化，國家主體責任意識不夠
“兒童利益最大化”是兒童福利工作總的指導原則，但是在實際處理兒童問題工作中，這一理念并沒有落地生根。長期以來，我們習慣將兒童作為權利的客體，對其施以保護，但是兒童權利的主體地位一直未得到廣泛的重視和認可。受千百年來傳統文化影響，我國兒童的撫育和監護更多倚重于家庭的作用。在家庭中，兒童不是一個獨立的個體，而是拘囿在“家長權”影響下的附屬體，家長習慣將兒童作為家庭的私有財產，關于其權利的保護則長期處于被忽視的狀態中，兒童的利益是與家庭的利益捆綁在一起的，兒童的利益并未真正實現最大化?？v觀我國法律條文，沒有關于在家庭中兒童所發揮的作用和應享有權利的規定，雖然《未成年人保護法》和《婚姻法》中規定了父母對未成年子女有撫育、保護、教育等義務，但是兒童作為權利主體在家庭中應享有的權利沒有提及，這極容易形成不利于兒童權利保護的家庭環境。
另一方面，兒童利益還沒有上升到國家的層面。雖然《未成年人保護法》明確規定了兒童（未成年人）享有的基本權利，但國家、社會在共同承擔兒童權利保護責任方面存在不同程度的缺位。在國家層面，關愛兒童的倡導較多，而主體責任體現不強，真正惠及廣大兒童的福利政策較少。特別是對于那些處在風險邊緣和困境之中的兒童，沒有及時履行好國家監護和福利保障職責[23].當家庭監護權發生缺位時，國家和社會所發揮的作用并沒有完全顯現。由于缺乏明確的責任主體，很多兒童福利領域案件發生后，找不到相應的機構來解決的尷尬不是一次，兒童權益遭到侵害時，沒有哪個機構能夠主動站出來幫助兒童逃避傷害，提供救助和庇護。很多問題呼吁了一遍又一遍，但是慘痛的案件還是一件又一件的發生著?！皟和孀畲蠡比绻煌Ａ粼谝痪淇谔?，兒童利益沒有真正成為國家的利益，那么我國兒童福利就很難真正建立。
（二）法律體系建設不完善
1. 系統的兒童福利政策體系尚未形成
通過之前對我國兒童制度的梳理，我們可以發現我國兒童福利政策法規雖多，但是獨立、統一、系統的兒童福利政策體系尚未形成。兒童福利政策分散、凌亂交叉，甚至在不少領域還是空白的，制度建設漏洞較多，比較突出體現在：一是滯后性。我國兒童福利政策出臺具有明顯的滯后性，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”,出現一個問題出臺一部政策，慘劇已經釀成，媒體已經關注，政府才會介入，比如校車安全，兒童食品安全，流浪乞討兒童救助等一系列政策都是兒童侵害事件催生的產物。一些非常嚴重的兒童事件發生了，我們卻找不到相應的法律法規來保護兒童的權利，兒童權益很難得到有效的保護。二是執行效率低。目前，我國還沒有一部綜合性的法律來統一規范兒童福利發展，一些針對兒童保護的法律，多是一般性條款，原則性話語太多，可操作性不強。行政法規或部門規章作為兒童福利政策體系的主體，執行約束力較弱，很多規定不能得到有效執行。特別是處罰條款，執法部門、執法手段不明確，規范管理的力度和效果并不明顯，兒童問題處理和解決只能流于形式。三是“碎片化”.現有的兒童福利制度規范分散不連貫，孤兒的保障政策只是針對孤兒群體，流浪乞討兒童的救助政策只是針對流浪兒童，需要保障哪一群體出臺相應的保障政策，沒有統一的法律或者制度將兒童福利應該惠及的兒童群體全面納入法律保護范圍內。
2. 司法力量介入不夠，缺乏對兒童侵權案件的處理機制
由于兒童法律制度的不健全，我國沒有形成司法介入體制，缺少司法對兒童保護的干預和救助，兒童侵權案件發生后，沒有有效的主體介入和受理，特別是兒童虐待案件發生后不能及時納入司法管轄范圍?！段闯赡耆吮Ｗo法》規定了監護人不履行監護職責或者侵害未成年人權益，經教育不改的，有關人員和單位可以向人民法院申請撤銷監護人資格。虐待案件發生后，未成年人不具有能力向法院提請申訴，而“有關單位”的表述使司法介入的責任主體并不明確。一般兒童受虐待后，主要是公安機關介入調查，但是公安部門對這類案件也只能對實施虐待的父母進行批評教育或者行政處罰，只有在虐待造成嚴重傷害或者死亡的案件，才能作為刑事案件立案。公安機關只是負責刑事案件的處理，卻沒有法定職責解決受虐兒童安置問題。由于缺乏兒童侵權案件的司法處理機制，兒童侵權案件并不能得到根本有效的預防和解決。
（三）缺乏規范有效的兒童福利行政管理體系
1. 缺乏統一有力的兒童福利管理機構
目前，我國沒有專一、獨立的兒童福利行政機構，兒童福利管理工作的部門既有民政、公安、教育、衛生等政府組成部門，也有共青團、婦聯這類群團組織，這些部門分管各自領域的兒童工作，使我國兒童福利工作呈現一種多頭管理的現狀。多部門致力于兒童福利工作的發展，一定程度上發揮了部門職能優勢，但是多個部門參與兒童福利政策制定和實施，很容易出現政出多門，各自為政的問題。
由于缺乏統一協調規劃，部門制定政策也只是局限于部門利益，并不從長遠著眼，政策出臺后，部門間不配合，執行不連貫，影響了政策的執行效力。目前，我國兒童福利管理的現狀就是“兒童的事誰都能管，但誰都管不到位”.分散的管理體系加大了協調的難度，也增加了管理的成本。
民政部門是與兒童福利關系最為緊密的行政管理機構。國家層面，民政部只有兩個處室和一個事業單位負責兒童福利有關工作，這部分我們在現狀梳理中已經有所涉及，這兩個部門一個負責孤兒群體，一個負責流浪未成年人，都只是未成年人的中的一部分。作為兒童福利管理機構層級過低，覆蓋保障對象范圍過窄。
依靠兩個處級單位和一個事業單位很難協調龐雜的兒童福利工作，這與我國兒童福利工作發展趨勢是不相適應的。隨著兒童福利內容不斷豐富，兒童保障群體的不斷擴大，我們越來越需要有一個統一完善的管理機構來應對兒童福利領域中的新問題。比如未成年人在家庭中遭受虐待，監護人迫使未成年人乞討等行為，到底誰來管，誰能管？如果這些問題沒有明確的機構來解決，給予持續的關注，那么兒童權利保障也只是一紙空談，再完善的制度也難以貫徹和實現。機構的完善和制度的發展是相輔相成的。
2. 財政投入不足
“兒童福利”在財政收支科目中編碼為“2081001”.2010 年孤兒基本生活保障制度確立后中央財政每年安排專項資金按照東中西月人均 200 元、300 元、400 元標準補助地方孤兒基本生活保障。在此之前，該科目中中央支出幾乎是零。
2013 年，兒童福利支出總量已經達到 64.6 億元。但相對于我國 GDP 總量，國家用于兒童福利的財政投入仍然較低。2013 年兒童福利支出占公共財政總支出比重僅為 0.046%,占 GDP 的比重為 0.011%.與瑞典、丹麥、英國兒童家庭福利支出占 GDP 的比重 3%左右相比，差距非常明顯[23].地方財政在“兒童福利”支出上更是捉襟見肘，以河北省為例，除去中央和省級配套資金，河北一半以上縣（市）孤兒基本生活保障配套資金不能到位。孤兒基本生活保障作為兒童福利最基礎的保障內容尚不能全面的落實，兒童福利其他財政投入保障更無從談起。
3. 兒童福利信息化建設不完善
2011 年 3 月全國兒童福利信息系統正式上線，對全國孤兒數據實施動態監控，并匯總全國孤兒生活費發放基本情況。兒童福利信息系統啟用，是我國兒童福利領域的進步。作為第一個兒童福利網絡信息平臺，我國兒童數據信息實現了網絡化管理，兒童信息采集更加科學和便捷[24].但是兒童福利信息系統更像是一個數據庫，是兒童福利管理者便于工作的一個有效手段，不是公開的，信息應用能力并沒有充分發揮。兒童福利信息建設絕不單純只是數據的管理，其內容應該是豐富的、綜合的，而且應該實現資源共享利用。在現實中，我們更需要的是有一個兒童福利信息資源共享平臺，借助平臺一是能為兒童提供積極有益的服務和幫助，二是將兒童發生的問題及時收集反饋，這是一個互動交流的媒介，但是目前我國還沒有這樣一個平臺來實現公眾、政府之間的交流和互動，兒童福利信息化建設還不完善。
（四）兒童福利保障體系建設不健全
1. 醫療保障制度不完善
目前，我國還沒有建立起針對未成年人的醫療保障制度，新生兒患病幾率大，醫療成本高，直接導致棄嬰案件頻發。目前福利機構接收的棄嬰 95%以上患有急重癥疾病或殘疾。兒童患病或殘疾，會給家庭帶來巨大的經濟負擔。在我國，因病致貧的家庭不在少數，當兒童的撫育成為家庭沉重的負擔時，父母不得不選擇丟棄，放棄對兒童的撫養和監護，國家兒童福利機構承擔起兒童的養育責任。兒童醫療成本高主要體現在治療費用高，一名白血病患兒完全治愈需要三年到五年的時間，治療費用投入約需 15 萬-40 萬人民幣。腎功能衰竭作為兒童易患重病之一，其治療費用也高的驚人，僅透析治療費用一項就高達 6 萬至 10 萬元，如果換腎，將又是一筆巨額開支[25],一個孩子患病就可能拖垮整個家庭。其次康復護理成本高?；加兄囟葰埣驳膬和?，比如腦癱兒童、自閉癥兒童其日?？祻妥o理的成本也是一筆不小的開支。家庭負擔不了只能把責任轉交給國家，而現實中我國兒童福利機構建設基礎相對較弱，家庭撫養成本與國家撫養成本相較，兒童安置在家庭更有利于兒童身心發展，同時撫養成本較少。與其在病殘兒童遭受遺棄后，政府幫助他們找家，投入巨大行政資本去兜底，不如事先防范，通過給家庭發放福利津貼，加強對病殘兒童家庭福利服務的支持，來提高家庭抗風險的能力，讓這些孩子能夠留在原生家庭中[26].
2. 缺乏對家庭的監督和支持
家庭是兒童成長的港灣，是兒童保護的第一道壁壘。困境兒童問題很大程度上是因為家庭的監護出現了問題。監護的問題概括起來包括：監護缺失，法律上認定兒童失去了父母的監護，比如離世，失蹤；監護失能，父母喪失了對兒童的監護能力，無能力繼續履行監護職責，比如父母服刑，吸毒，重病重殘；監護缺位，是父母不主動承擔監護責任，將兒童甩給親友，不管不問；監護侵權，監護人對兒童實施虐待或遺棄[27].應該說監護問題成為了兒童福利的核心問題，但是國家對于家庭的監督和支持卻是缺位的，我國沒有建立起系統完善的監督支持體系。
監督和支持是兩大體系。我們先來談家庭監督的問題。雖然《民法通則》、《未成年人保護法》等法律法規明確了監護人的職責，但卻沒有明確對監護人實施監督的主體，監護出現問題時，應該如何干預，也沒有規定。實際生活中，兒童問題多是出在缺少對監護人的監督上，父母對兒童實施暴力；監護缺失，導致留守兒童遭受侵害；監護人不履行監護職責，疏于對兒童的教育，造成未成年人反復流浪，或對未成年人不良行為放任，導致未成年人違法犯罪；監護人對未成年人財產私自處置濫用，有的剝奪未成年人接受教育的權利。目前，未成年人違法犯罪和受侵害事件越來越受到政府和社會的關注，但是如果不把未成年人保護的關口前移，加強對監護人的監督和規范，未成年人違法犯罪行為和未成年人受傷害案件仍難得到有效的遏制。
對家庭早期干預服務越充分，問題就越容易解決，相應的就能減少政府行政支出成本，有效避免一些慘劇的發生。對監護監督后，發現問題怎么處理，是家庭支持體系需要解決的。目前，我國對家庭的支持和幫助措施非常少，分散在不同的政策規定中，覆蓋群體有限，支持的重點主要體現在受教育權和物質補助方面，服務支持注重不夠，無法滿足家庭多樣化的需求。許多家庭在撫養兒童出現問題時，因沒有獲得及時有效的服務和幫助，促使監護出現的問題進一步惡化，導致家庭慘劇發生。最為典型的是留守兒童問題，留守兒童長期處于監護缺位的狀態，但是卻沒有相應的服務機構承擔起對留守兒童的托管服務。除此之外，殘疾兒童公益性質康復服務、家庭教育指導、托幼服務、未成年人不良行為矯正服務？？這些服務都是家庭所需要的，但目前這些服務多是民間組織機構在做，不是政府行為，由于缺少統一的政策指導規范和對行業服務的監管，許多服務管理混亂，存在著不同程度的安全隱患，比如“小餐桌”.
家庭在兒童撫育方面的需求不僅是經濟上的，還需要兒童撫育指導方面的幫助。但是由于缺少統一針對性的家庭服務制度，這些家庭在試圖尋找幫助時，就需要一個部門一個部門的找，這對一個家庭來說也是一個難題。家庭服務應該是一個政府主動行為，在家庭有需求時應該能連貫性的完成一系列的服務銜接，目前，制度建設在這方面是欠缺的。
3. 缺乏及時有效的安置處理措施
目前，兒童的安置措施主要包括福利機構集中養育，臨時安置，家庭寄養，收養。兒童安置是兒童福利工作的最終落腳點，但是我國兒童安置措施存在兩方面的問題：
（1） 安置場所不健全
就兒童安置場所而言，主要有兒童福利機構和流浪未成年人保護中心，分別是針對棄嬰、流浪未成年人以及拐賣被解救兒童。顯然，目前的安置機構難以滿足其他情況需要被安置兒童的的需求，例如遭受虐待兒童，他們有自身特殊的需求，在遭受侵害時需要一個臨時性的庇護救助場所，但在實踐中這樣的機構并沒有建立起來。以至于許多遭受虐待兒童由于找不到一個合適的安置出口，不得不回到施虐家庭中繼續生活。
（2） 完善的安置制度體系尚未建立
兒童長期脫離家庭，在福利機構中集中養育，并不利于兒童的成長。所以家庭寄養，最終能夠被家庭所收養，是對兒童最好的安置。如何促進兒童回歸家庭，選擇好家庭，規避兒童二次傷害的風險，就顯得尤為重要。目前，我國缺乏系統專業的安置制度體系，對寄養和收養家庭進行篩選、調查評估、培訓、服務、津貼以及跟蹤等各個環節沒有制度來規范，有些環節是缺項的。2012 年開始，民政部在全國各地陸續開展家庭收養評估試點工作，2014 年新修訂的《家庭寄養管理辦法》提出確定家庭寄養關系的履行程序，在安置制度建設方面，我們已經在進行大膽有益的探索。但是完善的安置體系并未完全的建立起來，家庭評估第三方機構如何確定，后續跟蹤、津貼制度這些問題，政策領域并未明確，也沒有發展起相關的專業力量開展此項工作。如果沒有一套系統、科學、合理化的安置體系，兒童回歸家庭難度仍然較大，另一方面兒童安置也將有可能會成為兒童保護的另一個風險。
（五）兒童福利服務水平偏低
1. 公辦兒童福利機構建設“短板”突出
1供養孤兒9.4萬人，社會散居孤兒45.5萬人[7],機構養育孤兒占孤兒總數的17%,多數孤兒主要通過親屬撫育和家庭寄養的方式安置。 2007 年，國家發展改革委和民政部啟動“藍天計劃”項目，“十一五”期間基本完成全國地級以上城市兒童福利機構改擴建任務，地市級以上地區兒童福利機構實現全覆蓋，但是縣級兒童福利機構建設基礎薄弱，全國 2800 多個縣，只有 64 個縣建有兒童福利機構，比例只有 2%[28],福利機構建設發展并不平衡?？h級兒童福利機構建設滯后，基層政府在棄嬰接收救助上就缺少了“腿”,主動救助力不從心，這直接導致私自收留棄嬰行為的發生。
在服務發展方面，福利機構養育兒童殘疾率在 95%以上，兒童撫育、康復護理工作十分繁重，但是目前多數福利機構人員編制延續上世紀 90 年代編制標準，機構護理人員只有少數是吃財政飯，多數是聘用制，工資待遇偏低，高素質人才很難引入。由于缺少專業護理人員，一名護理人員要照顧 3-5 名兒童，工作強度大，兒童精細化養育很難實現，對兒童有針對性的康復，特教服務就更無從談起，兒童福利機構服務水平很難得到提升，人員短缺已經成為制約兒童福利機構發展的主要原因。
2. 社會資源利用率不高，參與度不夠
國家是兒童的第一監護人，但不是唯一監護人，兒童撫育和培養同樣也是社會的責任。政府是兒童撫育強有力的后盾，但是受我國經濟現狀制約，政府力量畢竟有限，政府有能力為兒童提供良好的生活條件，但是在對兒童服務幫助上，需要社會工作者或者有針對性專業的社會服務機構來參與和實現。但是現實中，往往是政府有需求，但是沒有有效渠道和政策來引入社會組織參與，或者社會組織有參與的積極性，但是政府存有顧慮，不敢大膽的實踐。社會資源利用率不高、參與度不夠，使兒童福利成為了單一政府行為。通過前面的分析，我國政府在兒童福利工作上很難全面兼顧，面面俱到，一些兒童福利制度的執行和實施更應借助專業的服務機構來完成，比如收養家庭、寄養家庭的評估和后期跟蹤服務，殘疾兒童康復服務、托幼服務等，這樣既能提高服務效率，又能減輕政府的負擔。
目前，雖然一些非政府組織已經參與到我國兒童福利事業領域中來，但是我國兒童福利領域社會資源仍相對有限。這些社會資源主要包括社團、民辦非企業和基金會等，特別境外組織占有很大比例。目前，政府對社會組織發展是有一定限制的：政府努力將非政府組織的發展限定在政府能夠控制的范圍，以避免政府不能控制的力量獲得合法化得發展，危機中國發展必需的社會安定局面。適度支持與約束，構成了中國非政府組織發展的基本政策環境[29].不得不承認，在社會組織對兒童開展服務過程中，這些顧慮是有必要的，但是我們采取的措施不應該去限制，而是應該來積極規范和引導。在這方面，國家對社會組織的扶植政策偏少，缺乏規范和引導的政策法規，這既不利于社會組織的發展，也在一定程度上制約了社會組織參與兒童福利事業發展的積極性。
另一方面，政府和社會組織之間尚未建立起規范有效的合作機制，社會參與兒童福利的渠道不夠多元、不夠暢通，一定程度也影響了社會組織在兒童福利領域的參與。目前，國家正在積極推行政府購買公共服務，這為政府和社會組織之間搭建了橋梁，實現了政府和社會組織合作化得第一步，但目前這項政策還并未在兒童福利領域進行實踐，兒童福利管理服務方面，政府與社會組織應該如何合作還需要進一步的探索。
