本篇論文目錄導航：
【題目】武威市農村低保制度健全探析
【第一章】涼州區農村低保體制構建分析導論
【第二章】農村低保制度的相關理論
【第三章】農村最低保障制度的主要內容
【第四章】武威市農村低保政策的現狀
【第五章】武威市農村低保制度存在的問題
【第六章】完善農村低保體系的對策和建議
【結語/參考文獻】農村地區低保制度優化研究結語與參考文獻
第四章 武威市農村低保制度的現狀
4.1 武威市涼州區概況
甘肅省武威市涼州區地處甘肅省西北部，武威市中部，平均海拔 1632 米。
截止至 2014 年，涼州區工轄 19 個鎮 18 個鄉、2 個生態建設指揮部，7 個城區街道辦事處，全區總面積 5081 平方千米，有 449 個行政村，聚居著漢、回、藏、滿等 25 個民族，總人口 101.82 萬人，其中農業人口 80.26 萬，占全區總人口數的 78.82%,是一個典型的農業縣區，在武威市具有代表性。
“三農”工作一直是該區政府的重中之中。但涼州區財政收入是屬于典型的“保吃飯、保運轉”財政。這些年農村重點工作是落實“設施農牧業+特色林果業”主體發展模式，雖說這幾年農村有所發展，農民的收入有所增加，但是基于農村人口基數大，幫助農村困難人口脫貧和保障他們的生活依然是民生工作的重點，因此農村低保制度依然是政府解決民生問題的重要措施。2007 年涼州區人民政府下發了《涼州區農村居民最低生活保障實施細則》涼政辦發〔2007〕68號文件，標志著涼州區正式建立了農村最低生活保障制度，經過 8 年的發展，截止 2015 年 5 月，涼州區共有 25170 戶 57485 人享受農村低保救助，救助范圍和資金投入力度都是農村五保救助和臨時救助無法比擬的，是涼州區農村社會救助制度的核心和基石。
4.2 調查方法
4.2.1 資料收集法
通過走訪涼州區民政局，獲取從 2007 年至 2014 年涼州區民政局的農村低保救助數據資料，主要包括低保人數，救助類別，資金來源，分類施保情況等詳細的數據，然后進行歸納總結和統計學分析。
4.2.2 實地調研法
實地調研法主要是實地走訪調研涼州區部分鄉鎮和行政村，對當地的農村低保制度實施情況進行摸底調查，通過對鄉鎮、村干部和不同類型農村低保救助對象的走訪，通過訪談、發放調查問卷等方式對涼州區低保制度的主要內容和現狀及存在的問題進行調查研究。在這次調查中，主要在涼州區黃羊鎮、高壩鎮，松樹鄉、洪祥鎮四個鄉鎮的部分村發放了 100 份關于農村低?，F狀的調查問卷，其中回收問卷 92 份。
4.3 涼州區農村低保制度現狀分析
4.3.1 保障對象
4.3.1.1 保障對象以弱勢群體為主
目前，涼州區農村低保保障對象主要面向農村生活困難的弱勢群體，主要根據低保對象的家庭經濟狀況，戶主的健康程度和年齡及勞動能力等情況對保障對象分四類進行救助。
一類保障對象：家庭中有成員患重大疾病，導致經濟特別貧困的家庭；家庭成員中沒有勞動力或主要勞動力成員因重度殘疾導致生活極度困難的家庭；家庭成員發生以外事故或者其他變故，導致家庭收入特別困難的單親家庭。
二類保障對象：生活困難的單親家庭、二女戶、獨生子女戶；因家庭成員生病或者上大學等原因造成家庭負擔過大，不能保證基本生活水平的家庭；家庭成員中有殘疾人、病人等原因造成家庭收入困難的家庭。
三類保障對象：家庭成員中因病殘等因素造成家庭經濟困難，在短時間內無法緩解貧困狀態，且在當地屬于明顯貧困的家庭。
四類保障對象：家庭中雖然有勞動力，但該家庭出現了一些階段性、臨時性的生活困難，致使在短時間內無法維持基本生活水平的困難家庭。
同時，家庭財產狀況不符合保障條件的農村居民不得納入保障范圍，主要是以下 13 類不得納入低保保障范圍：
1.家庭擁有小轎車及其它經營性車輛的；家庭成員有工商登記、坐店經營者；同一家庭擁有兩套以上商品住房的。2.家庭成員好吃懶做，有勞動能力在校學生除外，但是卻不愿意自食其力而導致家庭經濟困難的。3.依法具有贍養人，且贍養人有能力履行贍養義務，但未履行贍養義務，為了享受低保而分戶居住的老年人。4.家庭隱形收入無法被核實，但其家庭成員生活水平明顯高于低保標準的家庭。5.因違法犯罪正在服刑人員；有吸毒行為者或參與“法輪功”等非法組織的人員。6.不在當地居住超過一年的特殊原因除外。7.不如實報告家庭收入和財產狀況的。8.無戶籍登記或非家庭成員掛戶登記的對象。9.村干部及其直系親屬父母、配偶、子女。10.直系親屬父母、配偶、子女中有公職人員的。11.農村五保對象及已享受生活補助的孤兒。12.申請人及家庭成員拒絕或者不配合工作人員調查核實有關情況的。13.經區民政局認定的其他不符合低保條件的。
下圖是涼州區農村低保保障對象中 2010 年至 2014 年各群體的統計圖（圖4-1），從圖可以看出弱勢群體占比基本保持穩定。
圖 4-2 是以 2014 年 12 月份中各類保障群體的比例圖，從圖中（圖 4-2）的統計數據可以看出，保障對象中老人和婦女的比例已達 50%,殘疾人和兒童分別為 17%,其他人員占 16%.從整體分析，弱勢群體在救助對象中占比已達 84%,符合低保政策的要求。
4.3.1.1 保障人數經歷了從少到多，再到動態平衡的發展過程
涼州區低保保障對象從 2007 年開始建立以來隨著經濟的發展保障對象規模也經歷了從少到多逐步擴大的變化。下表是涼州區低保 2007 年至 2014 年農村低保對象各指標和總救助對象統計表（表 4-1），表中數據均是各年份 12 月份救助人數數據，資料來源于涼州區民政局低保股。
從表 4-1 的統計數據可以得出涼州區農村低保救助人數經歷了一個從少到多，再到動態平衡的發展過程，在這個發展過程中 07 年至 08 年是起步階段，救助人數只有九千多人，且只有一、二類兩個救助檔次。2009 年開始經歷了質的飛躍人數從原來的九千多人一下子發展到了四萬多人，且 2007 年到 2009 年這三年之中涼州區農村低保制度處于發展階段，只有一、二類兩個救助檔次，此后2010 年開始增加了三、四類兩個救助檔次，救助名額也發展到了五萬七千多人，此后的救助人數保持了一個動態平衡，再無大的變化。
綜合表 4-1 的統計數據，可以對其中各類別救助人數在總救助人數中的大致占比：其中一類約占 12%,二類約占 38%,三類約占 26%,四類約占 24%.可見二類低保救助指標是最多的，一類最少，三、四類基本持平。
4.3.2 保障標準逐年提高
保障標準是低保制度的重要內容之一，涼州區農村低保制度的救助標準也經歷了一個逐步提高的發展過程，下表是 2007 年至 2014 年各類別月人均救助金額統計表（表 4-2）。
從表 4-2 的統計數據可以清晰的分析出救助標準是經歷了一個從低到高的發展過程。其中 2007 年到 2009 年這三年之中救助標準相對較低，07 年 一、二類月人均救助金額分別是 25 元/月和 20 元/月，年人均救助金額分別為 300 元/年和 240 元/年；08 年和 09 年月人均救助金額分別是 55 元/月和 50 元/月，年人均救助金額分別為 660 元和 600 元?？梢娫?2009 年以前一、二類救助金額差距每年只有 60 元。從 2010 年開始救助標準處于明顯提升階段，2014 年一、二救助標準已達到年人均 2460 元和 1920 元。其中一、二類救助標準的提高比較明顯，基本上是每年按 15%的標準在增長，差距也逐步拉大。三類救助標準的增長則相對緩慢，四類救助標準在 2012 年之后就再無增長。這主要是因為一、二類保障標準是由省政府指導確定的，三、四類保障標準由區政府確定。
從各類救助標準的提升力度上可以看出保障標準的發展趨勢是一、二類救助標準將會逐年提高，且提高速度會隨省、市、區三地經濟發展逐年加快；三類救助標準也會逐年提高，但增幅較??；四類救助標準有可能會在以后的發展中逐步被取消。
4.3.3 資金來源和管理
4.3.3.1 低保資金來源主要依靠省財政撥款
低保資金是低保工作的重中之重，沒有穩定的低保救助資金來源則低保工作無從談起。涼州區農村低保資金的來源主要是有三部分組成，分別是省財政列支、市財政列支、區財政列支。這三部分資金組成了低保資金的穩定來源，其中省級財下撥資金是涼州區農村低保資金的主要來源。下圖是 2010 年至 2014 年五年的農村低保資金各級財政撥款圖。
從圖 4-3 可以清楚的得出省財政是涼州區農村低保資金的主要提供者，占比基本上穩定在 92%左右，且呈現出逐年遞增的趨勢。
4.3.3.2 低保資金的管理更加規范
目前，涼州區農村最低生活保障金采取專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ玫墓芾砟Ｊ?。低保資金實行按月發放，資金由民政局每月根據保障人數和標準向財政局提供資金數額，財政局通過財政社保專戶將低保資金撥入惠農專戶，在每個月10 日前，由各鄉鎮人民政府通過“一折統”形式通過當地信用社進行發放。區審計局和監察局等職能部門負責對全區農村低保資金的使用和發放情況進行監督檢查。下圖是 2007 年至 2014 年涼州區農村低保資金支出統計圖（圖 4-4）。
從圖 4-4 可以看出，涼州區農村低保資金的支出總體是逐年增加的趨勢，其拐點發生在 2009 年，這是因為 2009 年涼州區農村低保對象比 08 年有了急劇增加，從原來 9 千多人一下子增加到了 4 萬多人。從總體的走勢看，也印證了涼州區農村低保標準每年都會有所提高，可以預測，在總體保障人數不變的情況下，以后農村低保標準也會逐年提高。
4.3.4 申請審批程序規范完善
低保對象的確定是低保工作的核心環節。目前涼州區農村低保對象申請審批程序主要依據《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》甘肅省政府令 第 98 號中三榜公示的規定進行，申請審批程序規范完善。下圖是涼州區農村低保申請審批流程圖（圖 4-5）。
4.3.5 動態管理基本到位
動態管理是低保工作保證公平正義的基礎性工作。涼州區農村低保的動態管理是依據《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》中的相關規定進行管理。鄉鎮人民政府要根據低保家庭成員和其家庭經濟狀況的變化情況進行定期復核，并根據復核情況及時報請區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。同時規定低保對象要把自己的家庭財政狀況和收入變化定期向當地鄉鎮人民政府報告。鄉鎮人民政府對低保對象采取定期核查的工作方法，其中：一類低保對象每年核查一次；二類低保對象每半年核查一次；三、四類低保對象每季度核查一次。
4.3.6 工作制度建立健全
為進一步規范涼州區低保工作的有序開展，解決在農村低保工作中出現的一些不合理現象，2013 年涼州區人民政府發出了《涼州區農村低保清理和規范工作實施方案的通知》涼政辦發〔2013〕235 號，在這個文件中明確了農村低保工作的基本原則：一是堅持“四個優先”原則，即家庭主要成員重度殘疾和因各種災禍造成的單親困難家庭優先納入；家庭成員殘疾或長期患病導致生活困難的家庭優先納入；計生“兩戶”和供養大學生造成生活困難的家庭優先納入；家庭收入明顯低于低保標準的優先納入。二是堅持“四個履行義務”原則。即申請低保人有如實申報戶籍狀況、家庭收入、家庭財產及提供證明材料的義務；低保對象有積極配合鄉鎮、村及民政等有關部門入戶調查的義務；有勞動能力的低保對象有積極參加力所能及的公益性勞動的義務；低保對象戶籍狀況、家庭收入和家庭財產發生變化后有及時向村或鄉鎮報告的義務。三是堅持“一個必須、三個禁止”原則。即農村低保申請和資金發放必須以家庭為單位，禁止拆戶保、禁止拼戶保、禁止平均分享低保資金。四是堅持客觀公正原則。即要突出保障民生，落實政府責任，加強部門協作，強化監督問責，做到應保盡保、公平公正、動態管理、統籌兼顧；要健全制度，完善程序，做到審批過程公開透明，審批結果公平公正；要加強日常管理服務，努力做到保障對象“應保盡?！?、“應退盡退”,保障標準有升有降。
這三個工作原則的出臺，其目的就是明確各級政府部門在落實農村低保政策中的主體責任，解決低保工作人員對政策理解不透徹，變相執行等突出問題；在保證特困群眾及時被納入到農村低保救助范圍的同時，也明確了低保對象必須履行的義務。
4.4 涼州區農村低保制度實施現狀的整體評價
涼州區農村最低生活保障制度從 2007 年正式啟動以來，經過 8 年多的發展，可以說整體是一個不斷進步和發展的趨勢。救助類別從原來兩個救助檔次發展到現在的四個救助檔次；救助標準從 2007 年一、二類年人均救助金額 300 元和 240元增長到 2014 年底一、二類年人均救助金額分別為 2460 元和 1920 元；救助人數從剛開始的 9100 多人發展到現在的 5.7 萬多人；支出低保資金從 07 年的 126萬元到 2014 年的 8098 萬元。從這些數據的對比不難看出涼州區低保制度的實施情況總體上是向好的，無論從救助規模的擴大還是救助標準的提高都取得了一定的成績。
在涼州區農村低保制度的實施過程中，各項制度也更趨于健全和完善，市、區政府也高度重視農村低保工作，每年都組織督查調研組對農村低保工作進行調研督查。低保救助對象的資料檔案也建立的比較完善和規范，在村、鄉鎮、區三級政府組織都建立了救助對象的檔案資料。救助對象都有涼州區民政局核發的農村居民最低生活保障證，保障資金也通過“一折通”形式在當地信用社按月及時進行發放。各鄉鎮農村低保工作人員的辦公條件也有了改善，都基本上配備了辦公室和辦公必須的計算機、打印機等辦公設備，同時建立了低保對象檔案專柜。
但是，涼州區農村低保工作在取的成績的同時也還或多或少存在一些問題，這些問題主要集中體現在低保制度的具體執行中，集中表現在：低保政策宣傳不到位，部分低保對象確定不準確，富人爭吃低保，人情保、關系保時常出現等。
當然也有制度設計層面的問題。這些問題的出現都具有一定的原因，既有低保工作人員履職不力的原因，也有制度落實不規范的原因，也有各種與低保工作無關因素的干擾。因此，只有準確的找出低保制度執行中和制度設計層面的問題，并分析出現這些問題的原因，才能更好的解決問題。
