本篇論文目錄導航：

【題目】新農保制度運行中的公平正義探究
【第一章】新型農村社會養老保險的公平正義探析緒論
【第二章】公平正義視閾下新農保制度的理論分析與測量維度
【第三章】新農保制度運行中的公平正義實證分析
【第四章】農村居民對新農保制度運行的公平正義性評價
【第五章】新農保制度運行中公平正義的影響因素分析
【結論/參考文獻】新農保制度實施中的公平性研究結論與參考文獻

5 新農保制度運行中公平正義的影響因素分析

新農保制度運行中的公平正義問題，實際就是"國家視角"和"地方系統"的碰撞，制度設計和制度執行共同影響著制度的公平正義性。

5.1 制度設計因素：惠農政策

5.1.1 籌資機制：各級政府財政收支結構影響新農保財政補助公平

這里的籌資機制不考慮個人繳費和集體補助，因為政府補貼占主要部分，所以只考慮政府補貼。2013 年中央財政一年補貼社會保障和就業的數額為 640.82億元，而這一年中央財政收入為 60198.48 億元（如表 5-1 所示），社會保障和就業支出占財政收入的比重為 1.06%,所占比重遠低于地方的 20.07%,而且中央財政收入的比重是 46.59%,而財政支出占全國財政支出的比重僅為 14.60%,地方支出高達 85.40%,所以在財政收入相近的情況下，地方就承擔了更多的財政支出，財政負擔更重。中央對社會保障和就業的財政支出比例是 1.06%,這是中央完全可以承受的財政補助數額，地方壓力較重，從公平正義的角度來看，這一財政補助結構有待調整完善。

表 5-2 可知，安徽省財政收入占地方財政收入的比重是 3.01%,財政支出的比重是 3.63%,大體接近。但是對于社會保障和就業支出占財政收入的比重：地方政府是 20.07%,安徽省是 25.72%,這一比重安徽省是高于地方政府的。再加上表5-5地方政府在社會保障和就業支出方面投入的資金大大超過中央政府的財政補助資金，同時考慮到安徽省政府的財政收入等因素，那么安徽省政府在新農保制度方面的資金壓力就更大了，這是不公正的。

5.1.2 補償機制：新農保財政補助影響結果公平正義

補償機制，主要涉及養老保險待遇發放，調整了收入再分配，是一項推進老有所養，社會和諧的民生工程。制度文本層面"對政府補貼基礎養老金評價、對政府財政補貼標準的評價、對個人繳費標準的評價以及對制度規定養老金待遇評價"等籌資機制決定了新農保制度的結果公平正義，并最終決定了整個制度運行的公平性。桐城市的養老保險待遇是按照《桐城市城鄉居民社會養老保險試點實施辦法》（桐政發[2011]20 號），首先，將領取養老金分成兩種情況，一種為達到60 周歲，累計繳費年限達到，并未享受其他養老待遇，第二種為子女具有農村戶籍并參保繳費，滿 60 周歲老人直接領取養老金；其次，基礎養老金和個人賬戶養老金構成城鄉居民養老金待遇，每人的基礎養老金為 55 元/每月（2014 年 7月起調整為 70 元/月），支付終身，累計繳費超過 15 年，由市財政加發 1%基礎養老金（小于 10%），個人賬戶養老金月計發標準=個人賬戶全部積累額/139,并建立與經濟社會發展水平相適應的待遇調整機制。目前這種普惠性的新農保制度，一定程度上滿足了農村居民的基本養老需求，但是與當前經濟發展水平不完全相適應，雖說建立了待遇調整機制，但是目前仍然只是一紙空文，考慮經濟發展水平和地方財政壓力，待遇調整是個挑戰，仍需進一步完善，加大立法，發展經濟。

當問及"對政府補貼基礎養老金評價、對政府財政補貼標準的評價",多數村民認為制度規定的基礎養老金標準與政府財政補貼標準是"偏低"或者"過低"的，農民作為理性個體，其對新農保制度運行公正性的評價是遵循理性原則的，政府財政補貼越多，一方面，農民個人賬戶隨著時間的推進，賬戶積累就越多，將來退休金就更多；另一方面，可以拿到的退休金收入越豐厚，那么村民就會更好改善自己的生活狀況，新農保制度對農民生活改觀就會產生很大的正面影響。

農村居民認為新農保制度規定的養老保險金待遇由"適中""偏低"向"過低"或者"不清楚"變化時，其對新農保制度運行公平正義的認可度就越低。養老金待遇越好，村民就會更加認可新農保制度，認為它是公平正義的。目前養老金待遇與農村居民的現實需求仍然有不小的鴻溝，有良好的政策效果，但是結果公平性有待改善。一位村民告訴筆者："現在經濟社會發展了，國家有錢，我們腰包也鼓了，但是政府財政補助不多，養老金較少，每個月五六十塊錢，你剛才說今年漲到 70 塊了，但是現在物價貴啊，100 塊錢拆開一用就沒有了，過去錢很禁用。我們自己繳費也不多，每年 100 塊錢，政府補助和個人繳費都可以適當提高嘛。",（9-HFS）當問及"您擔心自己養老問題嗎？"、"您認為養老應該依靠誰"時，他說："養老倒是不太擔心，現在主要還是靠我們自己吧，我們還不老，還能養活自己，將來肯定得依靠孩子啊，國家養老金給的有點少，將來農村養老估計也會提高待遇吧。"農村老人對于安度晚年的渴望，影響著其對養老金待遇提高的要求。

5.1.3 監管機制：新農?；鸸芾砗捅O督影響過程公平正義

新農?；鸸芾肀O督機制影響新農保制度運行過程公平正義，進而影響制度運行結果公平正義?！锻┏鞘谐青l居民社會養老保險試點實施細則》明確指出，基金的管理和監督，總共有五條，分別是基金管理執行統一財務會計制度，實行收支兩條線和財政專戶管理，不得擠占和挪用；城鄉居民養老保險實行市級統籌，設立保險基金收入戶和支出戶；建立基金預決算，管理和內控制度；市農保局接受同級和上級人保部門監督和審計部門的審計；對于多領、冒領的行為堅決追究責任。

首先，新農?；鸸芾頇C制比較完善，相比較于《意見》而言，更加具體可行，較好的保障了新農保保險基金的管理。其次，保險基金的管理與監督仍然存在較大漏洞，由于實行市級管理，導致保險基金挪用或者占用難以根本杜絕。所以基金管理部門應該明確職責，首先要確?；鸬陌踩?，基金管理的各項規章制度要健全，規范要嚴格，審計部門對此也應負起審計監督智能，對重點資金進行監督。再次，預決算管理和統計審計監督，無法使基金升值保值。主要的投資品種就是銀行存款和國債，無論銀行存款還是國債更多看重市場利率等預期因素，收益不穩定，如何探索新農?；鸨Ｖ翟鲋敌虑谰统蔀樘颖懿坏舻默F實問題。

最后，多領、冒領的行為現實中仍然存在，缺乏管理，懲罰不力，給保險基金管理造成了一定困難。朱力（2010）認為社會成員遵守維護社會規范所支出的成本是由其作為規范的受益者和建設者的角色所造成的，需要制度執行者來很好遵守制度規范，維護制度規范的穩定與安全，從理性人的理論視角，可以歸納出一些具有規律性的失范行為準則。提出失范的十個命題"圖方便、插隊、失范感染、失范累加、失范的暈輪效應、失范的隱匿空間、稻草人規范、適度壓力、規范變動、規范替代等十個命題"（朱 力，2010）。失范的原因主要有三點：利己行為邏輯，實施過程中的變異，規范自身的局限。要想保障新農?；鸬陌踩?，保值增值以及沒有多領或者冒領，就需要制定良好的規范，并堅決去執行，加大失范成本，做好立法監督與懲罰。

5.2 制度執行因素：村委會的運作

5.2.1 村委會的宣傳影響機會公平

2009 年到 2011 年，從國務院的新農保試點指導意見到安徽省政府新農保試點實施意見，都在不斷強調做好新農保宣傳工作的重要性，認為這項制度是落實科學發展觀，構建和諧社會，實現老有所養的重大惠農性民生工程。堅持正確輿論導向，增強農村居民的自我保障意識，提高其對新型農村社會養老保險的認識，積極引導符合條件的廣大適齡農民參保。

安徽省桐城市政府也通過新農保試點實施細則的通知，來督促各鎮、街道和雙新經濟開發區加強政策宣傳，要求村（居）協辦員具體負責村（居）城鄉居民養老保險的政策宣傳與解釋?！锻┏鞘?2012 年城鄉居民社會養老保險試點工作考核獎勵辦法》（桐居保發[2012]6 號）指出，2012 年要及時召開鎮（街道）、村（居）二級城鄉居保工作推進會；在交通要道、人口集中的地方懸掛、書寫城鄉居保宣傳標語；通過村（居）政務公開欄宣傳城鄉居保政策；要進一步再宣傳再發動，使城鄉居保試點工作深入推進。

從表 5-3 可知，通過制度宣傳評價與政策了解程度的交互分析發現，統計數據顯著值 P=0.000,說明村民對當地有關部門新農保宣傳工作的評價與村民對新農保的了解程度呈顯著性很相關（X2=174.348,P=0.000<0.01 顯著水平）。表示新農保制度宣傳力度很大的村民對制度表示熟悉的比重高達 78.7%,表示新農保制度宣傳很少的農村居民對制度表示熟悉的比重只有 0.5%.可見村民對新農保制度的了解程度取決于當地相關部門的宣傳力度，宣傳越充分，制度了解越清晰。

同時，結合表 4-13 知道，顯著值 P=0.000<0.01,說明村民對新農保制度的了解情況與村民對新農保制度運行表示公正之間存在顯著性正相關。村民對新農保制度了解越清晰，其對制度的公平正義性認知就越高，"新農保政策還是不錯的，希望不給孩子添負擔，兒子正在上學，女兒已經工作了，單位還不錯，今年剛結婚生孩子，我自個主要還是打工，我現在每年繳費 1000 塊錢，這個多繳多得嘛，將來養老還能指望的上它。"（10-GY）5.2.2 村集體補助影響結果公平正義村集體補助一方面影響結果公平正義，即新農保制度的實質公平，社會權利資源的相對均等分配；另一方面影響規則公平正義，是指所有社會成員受到業已經過確定的規則的約束，在規則面前人人平等。據《桐城市城鄉居民社會養老保險試點實施辦法》，農村居民養老保險基金由三部分構成，分別是個人繳費、集體補助和政府補貼，其中個人繳費為基礎，根據村（居）集體條件，有條件的應當提供補助，補助標準由村（居）民委員會召開村（居）民會議或村（居）民代表會議民主確定。這一集體補助安排不僅是對新農保制度的完善，也是對村民養老權利的保障，從結果和規則上予以公平性對待。

由表5-4可知，多達94.1%的民眾認為H村是沒有條件對繳費實施集體補助的，只有5.9%的村民表示有條件實施集體補助。而現實中的情況是，當村民被問及"您所在村集體集體補助標準是多少",都是回答"沒有",少數人表示"不太清楚".因此，H村未來應該加快發展速度，提供集體補助，并鼓勵社會公益組織和其他經濟組織或個人投入農民繳費補助，實現新農保制度中的規則公平正義。一位正在地里干活的村民說："集體補助，這哪有啊，我們也希望將來能有。

我們村集體沒錢，修個路都沒錢，推三阻四的，還能有補貼？再說了，現在村里也沒啥經濟收入，一般弄個事情還得村里集資，或者從鎮上弄錢。"（11-SDH）5.2.3 繳費困難群體的認定影響程序公平正義。

繳費困難群體是否提交村委會評議與其審核過程公平正義與否的交互分析（表 5-5）發現，村委會評議與審核過程的公正程度存在顯著性正相關（X2=73.958,P=0.000<0.01）。繳費困難群體提交村委會評議，村民對繳費困難群體的審核公正性評價就越高。

由表 5-6 可知，統計數據顯著值 P=0.000<0.01,說明繳費困難群體審核過程公平正義情況與新農保制度的公平正義情況之間是顯著性相關，并且是高度相關。對繳費困難群體審核表示公平正義的村民有 55.6%的比重認為新農保制度是公平正義的，同時有 11.1%的村民表示制度缺乏公平正義；對繳費困難群體審核表示非公平正義的村民有 34.3%的比重認為新農保制度是公平正義的，同時有28.6%的人表示制度缺乏公平正義。

一方面，應該創設公平、公正、公開的制度環境，通過具有制約性的法律法規，使社會的各項管理實踐能夠有序規范地進行，當前我國新農保制度的實踐存在操作隨意，執行不力等問題，主要是由于該制度的實施主要靠地方政府，這就導致新農保制度在實踐過程中缺乏相應的制度保障。從征地農民的養老，農村社會養老保險到新型農村社會養老保險試點以及統一的城鄉居民養老保險，大都是比較宏觀的指導意見，比如《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》》（國發〔2004〕28 號），《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發〔2006〕29 號），《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32 號），《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號）等。另一方面，新農保政策當中對于繳費困難對象的確認存在缺陷，這主要是由于技術工具上的測量因素所造成的，家庭收入核算工作困難已經制約了新農保制度的有效運行；同時，村集體簡化繳費困難群體的資格認定，出于理性人角度，減輕財政負擔和減少工作任務。從最開始的申請，由于某些基層工作人員對政策認知程度的不同，在具體操作過程中出現的問題將會導致申請的不公正性大大加強；在民主評議過程中，村干部對政策的把握程度以及農村宗族勢力的影響，不按政策施?，F象便時有發生；某些政策甚至排除了可以被納入繳費困難群體的一部分民眾，從一開始就剝奪了應被照顧對象的權益?；鶎诱谏鐣骊P系上出現的判斷偏差，主要是由自身執行能力的缺陷所造成的，在制定具體措施之時應該與其指導思想一致，一切從農民的實際出發，否則會出現強制性措施推進制度安排，進而損害了一部分群體的利益，鄉鎮和村委會的執行能力可能會損害政策效力，造成事實不公.

5.2.4 地方性知識影響制度運行的公平正義

在傳統農村社會里，農村社會更多的是依據家法、族規、鄉約、習俗等鄉土性規則所整合，它的制定、執行和實施者都是農村社會共同體內部成員（徐勇，2009:259）。"皇權不下縣",在中國傳統鄉村社會中，國家法律制度所起的作用是有限的，民眾缺乏對此的認同和信任。改革開放以來，村民自治治理模式走進鄉村政治生活，在農村社會國家權力得到壓縮，政策下鄉就應運而生，政策下鄉是鄉土社會由高度分散到政策整合的過程，推動權力集中和滲透，鄉土社會文化整合和農村社會接受權力意志；構建農民行動，促進社會組織化和規范化；強化農村居民對黨和國家的高度政治認同，形成政治核心意識（徐勇，2009:241-245）。

但由于新型農村社會養老保險制度的制定和實施中，缺乏本土支持，是因為不能完全與地方理念與規則融合，加上農村居民的權利缺失，固然導致制度實施根基不牢靠。沒有對新農保制度充分認知，也沒有產生制度信任，農村居民在需要幫助時，仍然習慣于尋求親戚、朋友及鄰居救濟，缺乏權利意識。另一方面，統籌城鄉發展，以新型農村社會養老保險制度為基礎的農村社會保障在維護農村貧困人口，幫助實現社會養老，調節收入差距，實現國民待遇，促進社會和諧，在維護農村社會穩定方面發揮著愈來愈大的作用。但新農保制度的資源相對匾乏，程序相對繁雜，以及宣傳工作不到位，從而導致了制度結果不公，反過來制度固化了新農保制度的起點和過程的公平正義，對農民社會救濟的需求造成了外在的制度障礙，鄉土社會由于其復雜的結構、多樣的權威，農民在遇到基本生活危機時多傾向于根據自身情況選擇與自身條件相匹配的私人途徑解決問題，比如相鄰親朋的幫助（張麗，2010:37-38）。

因而，鄉土社會塑造了村民獨特的道德評判、人格心態和行為標準等內容，這個豐富的體系構成了農村特有的文化結構，如同土政策（徐勇，2009:246）"地方和基層直接作用于民眾的地方性規則",基層干部尤其是村干部作為國家權力的代表和熟人社會中的一員，既包含國家關系，又包含熟人關系，這一方面有助于國家權力在鄉村社會的行使，村干部行使權力時可以獲得更大的空間；另一方面，正因為村干部處于"熟人社會"中，他的行為更具有"鄉土味道"而不是國家權力系統的表現?；谑烊松鐣P系以及利益導向行為邏輯，村干部為了維護自己在農村中的地位，會做出一些違背法律的行為，而這些行為在村民看來則是正確的。這種現象的存在，使國家權力在鄉土社會的運作得到弱化，影響我國社會主義公正社會的建立。徐勇（2009:251）認為，"政策下鄉"之后，政策整合有效性問題愈發重要，而中央政策有相當權威，而最大的不確定性來自地方和鄉土規則，地方性政策的制定可以吸納農村居民參與，提高農村居民的政策參與度，使農民利益能通過有效渠道得到及時有效的表達，提高農村居民的政策滿意度，維護新農保參保權利，建立和強化公共意識，使鄉村治理向民主化治理轉變，實現新農保制度運行的程序公平正義，既沒有違背中央精神，也有效保護了農民自己的利益，實現了制度結果的公平。