農民工，即農民工人，主要是指具有農業戶籍，但從事著非農業的工作，生活工作在城市的社會勞動群體。改革開放后大批農民從土地中解放出來形成了第一代農民工，中國作為新興市場在加入世貿組織后提供了大量制造業就業崗位，農民工數量持續穩定增長，2010年1月31日，國務院發布的2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中，首次使用了“新生代農民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。
新型城鎮化建設進程中，遼寧省城鎮化覆蓋率逐年提升。遼寧省統計局統計數據顯示，2013年，全省城鎮化覆蓋率由2012年的65.7%上升為66.5%,城鎮化覆蓋率居全國第二位，大大超過全國平均水平。并預計2015年城鎮化覆蓋率達到70%左右，2020年達到75%.城市化覆蓋率提高的同時，造就了大量的新市民。遼寧省第六次人口普查數據顯示，全省人口中，居住在城鎮的人口為27167928人，占62.10%;居住在鄉村的人口為16578395人，占37.90%.同第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加3898886人，鄉村人口減少2536975人，城鎮人口比重上升7個百分點。大量的農村人口向城鎮轉移，農民工比重也逐年增長，完善農民工社會保障問題，實現城鄉社會保障對接，已成為推動城鎮化發展的關鍵所在。
1完善農民工社會保障問題的必要性
1.1農民工老齡化問題凸顯，“裸老”問題備受關注
隨著時間的推移，第一代農民工已步入老齡階段，農民工的平均年齡也處于上升態勢。據國家統計局統計顯示，2013年全國41歲以上農民工已占到農民工比重的40.7%,30歲以下的農民工比重僅為36%.農民工的老齡化趨勢必然引發社會養老問題。國家統計局發布的另一組數據顯示，全國農民工養老保險參保率只占農民工總數的16%,其中退保率卻高達40%.農民工“裸老”問題嚴重。而遼寧作為東北老工業基地的龍頭，是國家重點建設地區，也是第一代農民工集中涌入的地區之一，農民工老齡化問題更加突出。完善農民工社會保障體系，提高農民工的參保積極性，更是當務之急。
1.2遼寧社保資金缺口嚴重，社會保障制度改革任重道遠
我國最初的養老保險基金運作模式為現收現付制，但是隨著老齡化社會問題的日益凸顯，自1993年開始了部分現收現付和部分積累相結合的基金運作模式。
2007年1月遼寧更是首批試點坐實基本養老保險個人賬戶的試點省份。但是社?；鸬娜笨谑沟眠|寧只得挪用個人基金賬戶以解燃眉之急。為了保障社保金的發放，遼寧將“擴面”作為社保資金的主要來源，即將逾百萬農民工納入社會保障體系，基金收入連續四年增長。但隨著繳費水平的逐年提高，作為低收入群體的農民工往往存在參保有心無力的情況。欠保、斷?，F象頻發。擴面資源“枯竭”.社?；鸨Ｖ翟鲋的芰Υ蠓陆?，基金缺口進一步增大。周而復始，形成惡性循環，使政府財政壓力逐年增大。遼寧省人力資源和社會保障廳統計公報顯示：
2014年，各級財政補貼基本養老金為234.5億元?？梢娺|寧社?；鹑笨谥?，財政負擔之重。嚴重的社保資金缺口、亟待解決的老齡化問題以及新型城鎮化進程中出現的新市民問題是社會保障制度改革的重中之重。
2農民工社會保障問題的歷史根源
新型城鎮化背景下，農民工社會保障面臨的主要問題，追根溯源，在于長期以來形成的制度結構及思想觀念問題。從整體上看，遼寧省農民工的社會保障主要存在以下障礙：
2.1農民工自身參保積極性不高
（1）自身素質偏低，參保意識缺失
長期以來，受“養兒防老”觀念的影響，大多數農民工偏好家庭養老的養老模式。又因為農民工受教育水平偏低，其自身對社會保障相關問題的認知程度不夠。由此帶來的參保意識薄弱、維權意識不強，是農民工“裸老”問題的根源。
（2）保險費率偏高，加重農民工負擔。
第一代農民工漸漸邁入老齡化的同時，新生代農民工正步入社會，并日益成為城鎮化建設的主力軍。為與當前國家建設相適應，遼寧省將農民工納入城鎮社會保障體系，并針對新生代農民工市民化問題進行了一系列改革。但由于收入差距，以城鎮職工平均工資為計算標準的社會保險繳費基數大大超過了農民工的承受能力。
2015年，遼寧省規定，先行參加社會保險的農籍職工繳納社會保險繳費基數的最低標準為2109元，而目前遼寧省農民工月平均工資尚不足2000元，用于日常生活消費的支出為980元，若再扣除社會保障部份的支出，農民工的工資所剩無幾。較重的繳費負擔，不但會影響農民工自身參保積極性，甚至對社?；鸬氖杖敕€定造成影響。
2.2建立在中國特色二元結構基礎上的社保制度與農民工自身特點
（1）長期存在的城鄉二元結構
建國之初，為了鞏固國家政權、加強經濟建設，我國也實行二元戶籍制度。在這種特有的二元結構下，一方面農村居民的自由遷徙受到限制，另一方面，由于城鄉間資源配置的不對等，也使城鄉間社會保障的覆蓋面積和福利水平存在不小的差距，最終導致農民工不能享有充足的保障。盡管2009年5月，遼寧省政府出臺《遼寧深化戶籍制度改革若干規定》中表明，全省取消農業與非農業戶口限制，統一登記為居民戶口，但改革并沒有涉及社會福利和資源配置層面，對緩解農民工社會保障固有問題，并沒有起到實質性效果。
（2）農民工自身高流動性的特點，增大城鄉社會保障對接的難度。
與城鎮職工不同，農民工具有高流動性的特點。從整體上看，農民工的流動大體可分為兩類。一類是流動于各省市之間的農民工，此類農民工大多受工作性質、收入水平、生活成本、以及地區經濟發展和變化等因素的影響。目前，遼寧省農民工大多分布在建筑、采掘、加工制造、捕撈、以及餐飲服務等行業。這些行業的工資收入普遍較低，受季節性和經濟狀況的影響大，穩定性較差。另一類則是基于自身年齡、家庭狀況以及傳統觀念等影響的“返鄉”農民工。逐步邁入老齡化的農民工則是這類群體的有力代表。在“新老交替”的時代背景下，城鄉二元結構和具有顯著“區域性”特點的社會保障制度，并不能與農民工高流動性的特點相適應。各省市間、城鄉間社會保障制度對接困難重重，在面對實際保障水平大打折扣的情況下，多數農民工持有一種觀望的態度，認為社保和自己并無關系。
農民工參保積極性不高，繳費不足以及斷?，F象的頻繁出現，大大影響了社會保障的可持續性。
2.3用人企業對農民工社會保障政策認識扭曲
當前遼寧省農民工主要集中于第二、第三產業，農民工大部分工作屬于私營企業，在國有企業工作的農民工僅占這一群體總數的10%左右。受國家政策和企業性質的影響，私營企業以盈利為主要目的，聘請農民工的根本原因是通過降低工資成本而提高企業自身的競爭力，這會使企業本身對農民工存在偏見。近年來農民工“用工荒”現象嚴重，受市場上勞動力的供求關系影響，工資上漲，企業人力成本提高，再加上連年上調的社保繳費標準，私營小企業繳費負擔加重。此時企業為了壓低經營成本往往扭曲國家相關政策，在農民工社會保障實施方面大做文章，而長期以來政府對農民工社會保障監管方面的疏忽，使當前農民工的保障問題陷入窘迫境地。
2.4社?；疬\營層次和運作效率低，增大政府財政壓力
（1）社?；鸸芾矸稚?，基金運作效率低
目前遼寧省社?；饘嵭械氖恰暗胤浇y籌，地方管理”的管理方式。首先分散管理的運營模式，使社?；鸬钠骄幠？s小，投資風險和運營成本增加。省內各地區之間發展存在差距，社?；鸬倪\作能力也有所不同，實行分散管理的管理模式，大大降低了基金整體運作的效率。其次，分散的管理模式易形成地方利益。由于社會保障基金的管理費用是從社?；鸨旧硖崛〉?，而并非財政預算，國家對社?；鸬墓芾碣M用只規定參考數值而并沒有統一的標準，這就會使各地方通過提高管理費用的方式而形成地方利益。另外，社?；鸬胤焦芾淼哪Ｊ?，也易導致管理部門利用職權之便動用社?；?，造成財政虧空。這也在無形中增加了政府的財政壓力。
（2）基金投資渠道單一，影響保值增值能力
我國社會保險基金投資的渠道主要是存入銀行或購買國債。然而，如果存款準備金率和國債利率雙雙下調，社?；鸨Ｖ翟鲋的芰荼卮蟠鬁p弱。存款準備金率下降，國家實行寬松的財政政策，量化寬松的政策下，通貨膨脹率也會節節攀升。在高通脹的影響下，物價水平持續上漲，貨幣貶值，社?；鸬膶嶋H收益則會下降。甚至會出現通貨膨脹率高于社?；鹜顿Y收益率的情況。盡管目前我國允許社?；鹬幸徊糠滞顿Y于證券投資基金和股票市場，但我國目前仍處于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，資本市場發展尚不完善，市場運作和監管機制并不健全。震蕩的資本市場會加大社?；鸬倪\作風險，再加上各地投資能力的不同，社?；鸬谋Ｖ翟鲋倒δ芤矔艿綐O大影響。
3對于完善遼寧省農民工社會保障問題的幾點建議
3.1提高農民工參保積極性，調整繳費基數
（1）加大宣傳力度，提高農民工參保意識
農民工社保存在諸多問題的根本原因，在于其自身文化素質和受教育程度偏低，參保意識薄弱。提高農民工群體素質和參保積極性，解決社會保障中存在的一系列問題，需要農民工自身和社會共同的努力。
對于農民工，應時刻關注國家政策，充分了解與自己相關的法律法規及政府規定，樹立維權意識。了解社會生活動態，改變傳統觀念，提高對社會保險的認知程度和參與程度。對于社會，首先，民眾應破除原有觀念，以平等的眼光對待農民工群體。其次，政府應加大社會宣傳力度，在不斷提高農民工社會保障水平的同時，可以鼓勵那些在社會保險中受益的農民工深入民工群體進行宣傳，用自身的實踐經歷和事實證明社會保障的重要作用，減輕農民工對是否能夠從社保中受益等問題的疑慮，增強農民工群體的信心，提高參保積極性，保證社?；饋碓捶€定。
（2）制定兩個繳費方案，減輕農民工繳費負擔
為保障農民工利益，提高農民工參保積極性，可以參照個人收入所得稅累進稅制的辦法，對農民工繳費實行遞減繳費制。即根據農民工目前的工作性質和收入狀況，將農民工進行分類。對于那些工作穩定，收入水平較為樂觀的農民工，按照城鎮職工繳費標準收取保險費。而對于那些工作不穩定，收入偏低的農民工，建立一套獨立的核算系統。以此類群體的平均工資為標準，計算其應繳社會保險的繳費基數，減輕其繳費負擔，減少因繳費壓力而斷保的現象。
3.2加快推進城鄉二元結構改革
長期存在的城鄉二元結構使農民工身份陷入尷尬境地，嚴重阻礙了社會保障制度的進步。對此，遼寧省應加快推進改革的步伐。首先，要從政策上對農民工的身份予以肯定，將他們統一納入城鎮社會保障體系。
其次，加強農村基礎設施建設，改善農村地區醫療、衛生條件，縮小城鄉差距，使“返鄉”農民工能夠得到和城鎮職工相當的福利待遇和保障水平。實現城鄉社會保障制度和保障條件的有效對接，增強社?；鸬目沙掷m性。
3.3規范監督機制，加強對用人單位的監管
針對當前現狀，遼寧省政府應健全農民工社會保障監督機制，加強對用人單位的監管。規范企業用人制度，加大對企業用人合法性的監管，監督企業與農民工勞動合同的簽訂，并將農民工社會保障相關權益明確寫入合同。確保農民工擁有維護自身合法權益的法律依據。另外可專門設立“農民工社會保障巡查組”,對用人單位為農民工參保情況進行隨時抽查，對于違規企業，根據情節輕重，給予不同級別處罰。切實保障農民工的平等地位和合法權益。同時也有利于擴大社?；鸬囊幠?。
3.4提高社?；疬\營層次，充分發揮基金保值增值的功能
（1）提高社?；疬\營層次，實行相對集中的分權管理模式
當前遼寧省社?；鹩筛鞯胤椒稚⒐芾?，實行的是“統賬結合”的管理方式。個人繳納部分歸入個人賬戶，企業繳納部分則歸入統籌賬戶，二者均由地方社保部門統一管理。這就容易造成社?；疬\營效率低，管理過程中形成資金缺口等問題。為解決基金管理中的諸多問題，遼寧省應提高社?；鸬倪\營層次，建立相對集中的分權管理模式。首先，提高基金運營和管理層次，減少資金規模過小而帶來的運營成本，同時避免因地區發展差異而形成的基金運作效率的差異。其次，實行相對集中的分權管理模式。遼寧省可嘗試將統籌賬戶和個人賬戶管理權分離，社?；鹩烧y一籌集后，將統籌賬戶與個人賬戶分開，政府設立專門的社?；鸸芾聿块T對統籌賬戶進行管理運作。而將個人賬戶的管理權下放到基金管理公司管理。這樣一來，既可解決由于集中管理帶來的缺乏競爭，效益低下的問題，也可避免肆意挪用個人賬戶，以及權利濫用等現象的發生。
（2）拓寬投資渠道，加強金融監管，提高基金保值增值功能
遼寧省社?；鹜顿Y收益較低，投資渠道較為單一，保值增值能力弱。這大大加重了財政壓力。當前，遼寧省應拓寬社?；鹜顿Y渠道，在國家規定的投資比例下，盡量減少對銀行存款和購買國債的投資，增加社?；鹜顿Y于資本市場的比重。適當增加其在金融衍生品中的份額。同時加強對資本市場的金融監管，在確保社?；鸱€健、安全的前提下，提高基金保值增值功能以減輕財政壓力。
財政是社會保障的核心組織者和保障資金的重要提供者，在社會保障中起著十分重要而獨特的作用。
在十八大積極穩妥推進新型城鎮化的同時提出社會保障全民覆蓋，這必將造成各級財政部門社會保障財政支出面臨新的問題。新城鎮化背景下，農民工是社會保障全民覆蓋的重點對象。只有通過完善農民工社會保障體系建設，提高農民工參保率的方式，才能保持社保資金的規模和資金來源穩定，提高基金保值增值功能。從而減輕財政部門社會保障支出的壓力，推動新型城鎮化又好又快發展。
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