農村社會保障建設是我國整個社會保障體系建設的重要組成部分，這項工作關系到社會主義新農村的建設，關系到全面建成小康社會的奮斗目標能否實現。積極推進農村社會保障體制改革，是推動城鄉發展一體化的表現，更是建設社會主義和諧社會、實現中國夢的內在要求。

一、我國農村社會保障存在的問題

在建設社會主義新農村的背景下，我國農村社會保障體系的建設取得了一些進展。但是，與城市較為完善的社會保障體系相比，我國農村社會保障事業的發展仍是初級的、低水平的。存在的問題主要有以下幾個方面。

1、保障覆蓋面窄

與城市保障覆蓋的范圍相比，我國農村社會保障體系很不健全，農村大多數人還無法享受到社會保障。據有關調查顯示，占總人口 20%的城鎮居民享受著 89%的國家社會保障資源；而占總人口 80%的農村居民，僅僅享受 11%的社會保障投入。此外，我國城鎮已普遍建立起了社會保險、社會福利、社會救助和優撫安置等基本涵蓋所有項目的社保制度，而農村社會保障僅包括低保、五保供養、特困戶基本生活救助、優撫安置等項目，合作醫療和養老在有些農村尚未建立，住房保障、失業保險、生育保險、工傷保險及不少社會福利項目基本沒有。

2、保障管理混亂

我國農村社會保障的現狀是城鄉分割、條塊分割、多頭管理、各自為政，出現“多龍治水”的局面。從管理機構上看，醫療保障歸衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，農村養老和優撫救濟歸民政部門管理，部分地區在國有企業工作的農村職工的社會保障統籌歸勞動部門管理，一些地方的鄉村或鄉鎮企業也推出來社會保障和規定。由于各部門和單位的地位和利益關系不同，必然引起矛盾，造成管理體制的混亂。另外，保障基金管理缺乏約束。由于，我國的社會保障管理缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之從事農村社會保障的工作人員素質較低，所以就出現了有些地區把保障基金挪作他用或私分，有的把保障基金借給企業使用或用來搞投資、炒股票等的現象。

3、保障資金不足

資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題。目前，我國政府財政用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例只有 10%左右，這遠遠低于世界其他國家水平。并且，我國 10%的財政投入絕大部分給了城鎮居民，農村居民所享受到的份額極小。而且，我國農村社會養老保險和合作醫療采取由農民個人和集體繳費的方式。由于農民的收入水平低，自身的個人繳費能力有限，不少農民干脆放棄投保，這大大削弱了農村社會保障的保障功能。

4、保障立法滯后

社會保障制度需要有力的法律法規來支撐。但是，到目前為止，我國還沒有出臺專門針對農村社會保障工作的基本法律。我國農村社會保障立法狀況的突出特點是法律制度缺乏，立法層次低，立法的主體混亂，立法層級無序。

而且，農村社會保障制度主要以有關部門和地方政府的政策為指導，缺乏法律依據。

5、保障發展不平衡

一方面，由于受政府重視程度和發展水平的影響，所以不同地區不同行業的農村社會保障的發展存在很大差距。經濟條件較好的地區和行業享受的農村社會保障的水平明顯要高于經濟基礎薄弱的地區和行業，其保障的項目明顯較多，保障的標準明顯較高。另一方面，保障項目發展也不夠平衡。如農村醫療保障、農村社會救助等改革，雖然起步較晚，但通過相關部門的積極推進，近幾年內都取得了突破性的進展；農民工傷殘孤兒等特殊群體的保障問題尚無切實可行的保障措施；農村社會養老保險雖然開始最早，但進展較為緩慢，效果也最不夠理想。

二、農村社會保障滯后的原因分析

1、城鄉二元結構的存在

“城鄉二元經濟結構”以及由此而產生的“城鄉二元社會保障結構”是目前我國農村社會保障仍處于落后狀態的主要原因。我國長期以來形成的以戶籍為表征的城鄉二元經濟結構是二元化社會保障制度形成和得以維系的深層次原因，也是農村社會保障事業發展緩慢的重要經濟制度根源?，F在我國的城鄉差別在逐漸地縮小，但是，在短期內，城鄉差別政策---戶籍制度、土地使用制度、教育制度是很難改變的，這將直接影響農村社會保障政策的制定和社會保障資源在城鄉之間的合理配置。

2、政府責任缺位

長期以來，由于政府在農村社會保障中的角色定位不準確，所以導致政府對農村社會保障工作缺乏有效地主導和組織作用，以及政府在農村社會保障工作中的財政投入低于城鎮。因此，農村社會保障的執行仍延續了“城市公共事業國家辦，農村公共事業農民辦”的城鄉二元結構公共產品供給結構。2003 年，城鎮勞動者人均享受政府的社會保障支出為 1765 元，而農村勞動者僅為 14 元，城鄉比例高達 126∶1.

3、研究滯后，目標不明

在多年來的發展歷程中，我國較多地考慮經濟發展，而且較多地強調經濟總量的增長，相對忽視經濟增長的質量和社會公平問題。政府官員和學術界認為，農村養老、醫療保險雖然重要，但還未到十分迫切的程度，傳統的土地、家庭保障仍應發揮基礎性作用，國家也沒有能力建立完整的農村社會保障體系。這一認識上的誤區直接影響了農村社會保障問題的研究進程，影響了改革的力度和深度，阻礙了農村社會保障事業的發展。

4、農民參保意識缺乏

在我國，農民文化素質總體水平較低，加上農村信息閉塞，很多農民并不了解現階段社會保障的內容及其性質，社會保障意識淡薄。而且，在我國農村，傳統的家庭養老觀念非常普及，農民普遍持有“養兒防老”、“養兒防病”的觀點，認為人的生、老、病、死應該由家庭來承擔，家庭保障才是他們的保障。農民的這一觀念不利于農村社會保障事業的發展。

三、完善我國農村社會保障的對策

1、從實際出發，逐步擴大農村社會保障覆蓋面

在我國，完善農村社會保障體系時，應堅持“全面覆蓋、體制統一、待遇有別”的原則。也就是說，由于不同地區的經濟發展水平不同，所以應根據各地經濟發展水平，形成各地區框架一致、待遇有別的社會保障制度。

擴大農村社會保障的覆蓋面，提高農村社會保障水平，主要從以下幾方面入手：第一，全面推進并落實農村社會救助制度。該制度以低保制度為主體，以臨時救助、特殊群體救助和優惠政策為補充，同時統籌考慮醫療、教育及住房救助，以此來保證農民的基本生活。第二，進一步完善新型農村合作醫療。在經濟比較發達、城市化水平較高的地區，應該逐步實現城鄉之間醫療保障制度的接軌。第三，完善農村養老保險制度。當前，一方面，要著力抓好試點地區的新農保推行工作，盡量擴大覆蓋面，擴大社會影響；另一方面，要鼓勵和引導建立多元化多層次的農村養老模式，包括采取家庭養老、社區養老、土地養老、以房養老、互助養老以及個人儲存時間、儲蓄資金養老、積累式農民年金制度等方法。要不斷加大農村社會養老的投入，逐步縮小城鄉在養老保障方面的差距，最終促進城鄉銜接一體。第四，積極推進農村特殊群體的社會保障制度建設。要加強對農村計劃生育對象、失地農民和鄉鎮企業職工以及進城農民工的保障。

2、完善農村社會保障資金籌集

為了解決農村社會保障資金不足的問題，必須盡可能地采取多渠道資金籌集的機制。具體辦法可以有：第一，國家應提高社會保障資金在財政支出中的比例。而且，國家要把財政支出中增加投入的部分重點投入農村，使城鄉社會保障適度平均。第二，國家應加大對農業的扶持力度，加大對農村的科技、人力和資金的投入，提高農民的科技文化素質，使農村經濟發展、人民生活富裕。這是農村社會保障資金能夠得到有效籌集的根本方法。第三，我們應充分利用社會力量，動員全社會都來關心支持和積極參與農村社會保障事業，鼓勵先富起來的地區幫助貧窮落后地區。

3、完善農村社會保障管理體制

為了使農村社會保障高效率地運轉，政府要消除農村社會保障“多龍治水”、條塊分割的狀態，設置社會保障委員會，負責制定農村社會保障制度、規劃、收支標準和實施辦法，指導地方組織實施具體保障項目，監督農村社會保障基金的征繳、管理和發放。其次，各級政府還要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點，并盡量保證管理秩序的規范化。

4、完善農村社會保障法律體系

農村社會保障的建立和發展需要一個完善的法律體系來支持。為了改變我國農村社會保障立法滯后的情況，全國人大應盡早頒布《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等方面做出明確規定，并規范農村社會保障執行者的職責與參保者的權利和義務。同時，在全國社會保障法出臺以前，各省市可根據當地農村實際情況，先行制定相應的地方性法規或規章，保障當地農村社會保障事業的順利進行。

5、改變農民原有的社保觀念

要建立健全農村社會保障機制，就要改變農民原有的社會保障觀念。在中國農村，農民普遍有“養兒防老”“養兒防病”的觀念，他們認為家庭保障才是他們的保障，他們的社會保障意識淡薄。所以，應加大農村社會保障的宣傳力度，糾正農民的觀念，使其積極參與農村社會保障，不斷擴大社會保障的社會基礎，增強社會保障的生機和活力。

建立健全農村社會保障體系，是統籌城鄉社會保障體系建設、推動城鄉發展一體化的要求。我國農村社會保障體系的建設和完善必須從我國的國情出發，結合各地區農村社會保障的具體實施情況，循序漸進、逐步發展，從而促進農村經濟發展，為創建和諧、發展的社會主義新農村而服務。

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