一、引言

自從 2012 年 3 月 22 日《新華每日電訊》以《“失獨”之痛需社會撫慰》為標題對失獨問題進行報道以來，失獨問題開始引起社會的關注。然而，失獨問題真正進入政府與社會公眾的視野始于 2012年 6 月 5 日全國 100 多位失獨父母聯名上書原國家計生委要求國家補償事件①。這次事件讓政府和社會各界開始意識到失獨問題已成為一個不容忽視的社會問題，也使得失獨群體的生存現狀與困境受到關注與重視。

失獨群體是獨具中國特色的特殊弱勢群體，它與獨生子女政策相伴而生，是獨生子女政策的遵守者、執行者與利益受損者，在恪守獨生子女政策后失去了唯一的子女，心無所系、老無所養、病無所醫、困無所助。幾千年來，“不孝有三，無后為大”“養兒防老”的傳統觀念和家族文化影響著中國一代又一代人。在每個家庭中，子女成為父母生命的延續、情感的寄托、精神的紐帶和生活的全部希望。我國第六次人口普查數據顯示，子女供養仍然是我國大多數老年人最主要的生活來源②，尤其在當前我國經濟還不夠發達、人民生活還不夠富裕以及社會保障制度尚不健全的情況下，子女依然是絕大多數老年人安度晚年的主要依靠。對于獨生子女家庭，一旦獨生子女不幸去世，父母不僅承受著難以言說的身體和心理創痛，而且喪失了生命的傳承、精神的依托、生活的依靠和最可靠的老年保障③。毫無疑問，獨生子女父母為遏制我國人口膨脹和經濟社會發展作出了巨大貢獻，同時失獨父母也因獨生子女去世作出了重大犧牲。因此，對于失獨群體而言，他們在喪失了子女這一最基本、最重要且最可靠的生活保障之后，有可能面臨養老和醫療等社會保障的巨大壓力，政府理應為他們提供相應的社會保障。

近年來，中央和地方各級政府開始就失獨群體社會保障問題出臺了一些關愛措施與幫扶政策?？梢哉f，政府在解決失獨群體的社會保障問題中取得了一些成就。然而，在多種因素的制約下，當前政府在解決失獨群體社會保障問題中還存在責任缺失問題，從而造成失獨群體缺乏基本的社會保障、各地進行的失獨群體社會保障試驗混亂以及失獨群體社會保障權益受損的現實狀況。④這就要求我國政府承擔起相應的責任，努力改善失獨群體的生活狀況，使其免遭養老、醫療等社會保障困境。這對于改善民生與促進社會和諧發展具有重要的理論意義與實踐價值。

二、失獨群體社會保障中政府責任的缺失

整體而論，失獨群體的社會保障問題是多種因素相互作用的結果，而政府責任缺失無疑是其中非常重要的因素。近年來，我國失獨家庭人口數量日漸龐大，新聞媒體對此關注度不斷增加，社會公眾關注程度也逐步提升。為此，中央和各級政府出臺了一些針對失獨群體的關愛措施與幫扶政策。仔細研讀這些關愛措施與幫扶政策，可以發現，在解決失獨群體的社會保障實踐中，政府存在比較嚴重的責任缺失問題。

1.失獨群體社會保障法律法規不健全

縱觀西方發達國家社會保障制度的產生、發展、改革與成熟歷程，立法先行是一個重要的經驗⑤。目前，我國尚未出臺有關失獨群體社會保障方面的法律，我國《人口與計劃生育法》中沒有相關的章節與條款，2012 年修訂的我國《老年人權益保障法》對數量日趨龐大的失獨父母只字未提，國務院也沒有出臺失獨群體社會保障方面的法規。這些都從一定程度上體現出失獨群體社會保障法律法規的嚴重缺位。這種缺位，一方面導致了各級政府在應對失獨群體社會保障問題時處于“無法可依、無章可循”的被動地位，政府只能根據一些相關的部門規章來制定失獨群體社會保障政策，嚴重削弱了這一政策的合法性、權威性與可行性； 另一方面也使得失獨群體在社會保障權益受到侵害時難以依據明確的法律規范來維護自身合法權益。

2.失獨群體社會保障制度缺乏頂層設計

一項制度的完善，不僅需要地方層面“摸著石頭過河”,更需要中央層面“頂層設計”.二者相輔相成，缺一不可。失獨群體的社會保障制度亦是如此。從當前各地的實踐來看，由于國家對失獨群體社會保障問題尚無相應的制度安排，中央政府對失獨群體的社會保障制度缺乏統一的政策指導，各地都在“摸著石頭過河”,即根據本地的實際情況探索失獨群體社會保障方案。這些地方政府堅持以人為本的執政理念和為人民服務的做法是值得肯定與贊許的，但是，由于缺乏頂層設計，各地這種“摸著石頭過河”的做法使得不同地方失獨群體社會保障方案存在較多差異，給失獨群體社會保障制度的長效運行帶來一些負面影響，造成失獨群體社會保障制度的“碎片化”與“斷裂化”.這不僅損害失獨群體的合法權益，也不利于失獨群體社會保障制度的成熟、定型與可持續發展。

3.中央財政在失獨群體社會保障制度中存在責任缺位

西方發達國家的經驗表明，社會保障制度的有效運行與健康發展離不開政府財政的大力支持⑥。換言之，政府財政支持是一項社會保障制度賴以存在與發展的重要物質基礎。失獨群體社會保障制度的有效運行與可持續發展同樣需要政府財政的支持。這里，中央財政對失獨群體社會保障制度的支持尤為重要，對失獨群體社會保障制度提供財政支持也是中央政府履責的重要體現。然而，從北京和泉州等地的實踐來看，社會保障資金主要來源于各地財政部門、衛計委和社會捐贈等（ 見表 1） ,比如北京市的“暖心計劃”資金主要來源于北京市財政廳和計生委，泉州市開展的計生特殊家庭關愛行動的資金主要來源于地方政府撥款和社會捐贈?？梢?，中央財政在失獨群體社會保障制度中嚴重缺位。這不僅造成了失獨群體社會保障資金來源不足，給一些地方政府帶來較大的財政壓力，也導致了一些地方失獨群體的社會保障待遇偏低，無法有效解決失獨群體的后顧之憂，從而引發失獨群體對政府的怨恨與不滿，不利于社會安定與和諧。

4.失獨群體社會保障制度的責任主體之間關系緊張

在失獨群體社會保障制度中，政府、社會公眾和失獨者構成了這一制度的三個責任主體。毫無疑問，政府在其中起主導作用。政府、社會公眾和失獨者之間關系的和諧與否對失獨群體社會保障制度的健康運行與長遠發展具有重要影響。然而，當前政府、社會公眾和失獨者之間的關系并不和諧，甚至是趨于緊張（ 見圖 1） .在政府與失獨者之間，一些失獨者堅持認為，政府強制執行獨生子女政策是造成自己在獨生子女去世后“心無所系、老無所養、病無所醫、困無所助”的罪魁禍首，政府作為“始作俑者”必須對此負責。故而，2012 年 6 月至 2014 年 4 月，來自全國各地的失獨父母代表曾四次到國家有關部門上訪⑦，強烈要求政府對其進行經濟賠償和精神慰藉。對此，各級政府要么沒有回應，要么互相推諉，要么避重就輕，從而造成政府與失獨者之間關系比較緊張。在社會公眾與失獨者之間，社會上一些人對失獨父母中老年喪子這一事件心存恐懼，認為失獨父母是“霉運”的攜帶者，排斥甚至是歧視失獨父母的現象時有發生。這對于處于失子之痛中心理極度敏感與脆弱的失獨父母來說無疑是雪上加霜，強烈的被排斥感和被歧視感使他們大多選擇與外界疏遠，與社會公眾關系并不和諧。

三、失獨群體社會保障中政府責任的完善

貢獻者獎，違規者罰，受害者助，犧牲者救，這是文明社會的基本準則。⑧一個文明社會的政府理應對其重大決策所產生的后果負責。無論從法律上還是道義上，我國政府都有責任、有義務幫助失獨群體解決養老和醫療等后顧之憂。對于當前政府在失獨群體社會保障制度中存在比較嚴重的責任缺失問題，政府應當采取措施履行自身責任，促進失獨群體社會保障制度的有效運行與健康發展。

1.加強失獨群體社會保障法制建設

現代社會是法治社會，優良的法律是解決諸多問題的關鍵。失獨群體的社會保障問題亦是如此。只有經過法律法規的規范與調整，失獨群體的社會保障制度才能予以完善。事實上，我國失獨群體社會保障制度缺乏頂層設計、中央財政在失獨群體社會保障制度中責任缺位以及失獨群體社會保障制度責任主體之間關系緊張等問題，或多或少都與法律法規不健全有關。因此，為了促進失獨群體社會保障制度的健康發展，維護失獨群體的合法權益，必須加強失獨群體社會保障法制建設。具體來說，可以從以下兩個方面著手： 第一，由中央政府根據實際情況制定《失獨群體社會保障條例》，或者對我國《老年人權益保障法》和《人口與計劃生育法》進行修訂，增加與失獨群體社會保障相關的章節與條款，讓各級政府在應對失獨群體社會保障問題時有法可依、有章可循。第二，為失獨群體建立無償法律援助制度，最大限度地幫助失獨群體維護自身合法權益。