長期以來，農民工群體幾乎游離于社會保障體系之外，在就業、工資、教育、醫療、保險等各方面與城市居民有著較大的差別。在制度層面上，遼寧省的農民工已納入城鎮社會保障范圍，但在落實過程中，存在覆蓋面過窄、保障層次缺失、操作不靈活等問題。

一、戶籍改革“養在深宮人未識”

客觀上造成農民工社會保障權缺失計劃經濟體制下，形成了城鄉分割的戶籍制度以及與之配套的其他二元制度。城鄉二元結構限制了公民對于居住地和工作地的自由選擇權，形成了兩個在政治、經濟和社會權利上有重大差別“城里人”和“鄉下人”的社會等級，成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立，以戶籍制度為基礎的一系列城鄉二元制度開始松動。例如，2006 年沈陽就在戶籍制度改革方面邁出了一步，包括新生兒落戶隨父隨母自愿選擇；夫妻相互投靠，只要有一方在沈陽市有合法固定住所，另一方可隨時落戶；投靠子女、投靠父母的落戶條件大幅度放寬等。從 2010年 1 月起，沈陽市及遼寧省內部分城市的戶籍管理制度邁出了具有里程碑意義的重要一步，沈陽市率先取消農業、非農業戶口劃分，實行戶口管理制度；撫順、本溪、營口、阜新、遼陽、鐵嶺等 8 個城市之間統一戶口管理標準，放寬了戶口遷移限制。

但迄今為止，沈陽、大連這些城市落戶設限主要由當地政府決定，主要考量四個方面：購房能力、投資能力、人才引進、投親，而大部分農民工是不符合這些落戶規定的。實施的戶籍改革中，統一居民戶口分城鎮居民和農村居民，城鎮居民在入學、就業、收入水平和享受的社會保障水平等方面遠遠優于農村居民。戶籍改革提上議事日程以來，至今仍然是“養在深宮人未識”.例如，大連市家庭困難的農民工子女約一萬人，只有五分之一受到希望工程的救助。大連籍的高職和中專學生可以每年得到政府 1000-1500 元的生活補助，但農民工子女是沒有權利享受的這些社會保障。沒有城鎮戶口就不能平等地享受到城鎮居民的最基本的社會保障，大部分農民工在家庭保障體制下，大部分時間從事著現代產業的工作，而傳統的低層次家庭保障越來越不適應現代農村社會的發展，與現代意義的社會保障發展趨勢也是背道而馳。戶籍改革實施不暢是造成農民工目前處于這種不公正、不平等狀態的根源，農民工成為被體制遺忘的局外人。

二、農民工文化程度普遍較低，影響維權和參保

（一）文化素質偏低決定了在社會保障方面的弱勢地位

國家統計局發布的《2013 年遼寧外出農民工調查報告》顯示，遼寧省農民工小學及以下文化程度的占 9.9%;初中文化程度的占 69.7%;高中文化程度的占 11.2%.大多沒有接受過高等教育，其受教育年限平均最多也只在 10 年左右，整體素質不高。

農民工在農村過著自給自足的生活，參與競爭意識弱，對教育相對淡漠。一旦進入城市，一般是依靠熟人關系找工作，在老鄉圈中居住和社交。文化程度低成為農民工進城打工最主要的障礙，使得他們在進入勞動力市場時處于一個很不利的地位，勞動條件一般較差，勞動報酬也相對較少。農民工在我國的普法教育方面比較欠缺，城市生活文明意識缺乏，維權意識淡薄。在工作的過程中，覺得身在異鄉無依無靠，遇到工傷、醫療、失業的問題時，農民工是不敢拿走法律武器去維權的。

（二）農民工缺乏社保意識，參保率較低

調研中發現在沈陽工作的大部分農民工不了解與其利益相關的社保法律法規。如沈陽市 2009年就出臺文件規定，農民工個人不承擔醫療保險繳費義務，這一規定知道的人并不多。農民工首要和關鍵地考慮的問題是工資，一味的埋頭苦干多賺錢是唯一目標。實際生活中，工作和收入不穩定，使他們有社會保障的需要，但不敢想象自己可以爭取城鎮人住房公積金、工傷保險、失業保險等待遇，為了尋求更好的就業機會，不僅在城鄉之間流動，還在不同城市地區及不同的行業間流動，使他們對參與社會保障心存疑慮。

三、社會保障立法的滯后，導致社會保障權威性不夠

（一）政府在農民工社會保障制度上的供給嚴重不足

雖然 2011 年 7 月實施的《社會保險法》首次對農民工的社會保險問題以立法的形式加以明確規定，但在社會救濟和社會福利方面的立法幾乎空白。社會保障在立法上存在很多問題，立法體系不健全，立法覆蓋范圍窄；人大立法少，行政法規多，立法層次不高。目前有關社會保障立法大多是授權地方立法來規定的，勞動和社會保障部頒發的部分通知和決定涉及到農民工，但法律效力等級低，權威性不夠?，F行社會保障各種行政法規主要適用于城鎮公有制的機關、團體和企業，并不適用于非公有制企業。如我國《社會保險費征繳暫行條例》中，在養老、失業保險費的征繳范圍并沒有農民工，遼寧省各政府基本上沒有出臺農民工非正規就業相關具體的、有針對性的保護政策和文件。

（二）遼寧省社會保障缺乏監察執法力度

2009 年 5 月實施的《遼寧省農民工權益保護規定》明確規定，用工單位應為建立勞動關系的農民工按時足額繳納工傷保險費、基本醫療保險費。鼓勵條件好的地區，用人單位為農民工繳存住房公積金。但據調查顯示，在政府強制性政策的作用下，雖然遼寧省近年來農民工的參保率有所上升，但仍然比較低，社會保障范圍依然小，尤其工傷、醫療保險不健全。比如，遼寧省大多數城鎮缺失農民工生育保險的規定。目前遼寧省用工不規范的小企業隨處可見，很多企業對農民工的社會保險繳費少交或干脆不交，無償加班也是常有的事，許多在小企業工作的農民工，享受不到醫療保險、養老保險等福利待遇。缺乏對農民工參保的監督和約束機制，缺乏對農民工參保切實可行的措施，造成了大量農民工社會保險出現真空。同時，社會保障規劃中基本沒有納入從事合伙經營、蔬菜水果肉食批發等無雇用單位的農民工和自謀職業的農民工。

四、社會歧視農民工的觀念比較嚴重

（一）城市管理者和社會對農民工的明顯排斥

農民工進城從事非農產業，為城市創造了財富，為城市發展注入了活力，也為農村剩余勞動力就業闖出了一條新路。從理論和法律上講，農民工已被定性為產業工人的重要組成部分，理應享有與城鎮工人平等的國民權利?！稗r民工”一詞是中國社會轉型期特有的產物，在很多人的觀念中它是等同于盲流、打工仔、外來人等詞語。大批農民工涌入城市，在一定程度上帶來了城市就業、住房、公共設施、交通、社會管理等方面的負擔，部分城市人受各種根深蒂固思維的影響，很難一時糾正腦子里歧視窮人，歧視鄉下人的觀念。很多城市管理者也在農民工社會保障制度建設中沒有盡到應有的責任，甚至對農民工采取一些限制和排斥措施。早在2004 年遼寧省就實現農民工子女借讀費全免，但國家義務教育階段的教育經費是由流動兒童戶籍所在地承擔。大連市學齡農民工子女近 10 萬名，已免除了農民工子女義務教育階段的借讀費和學雜費。但大部分農民工子女都集中在教學質量較差的的學校，例如大連市南沙小學和臺山小學的農民工子女學生都占到全校學生的 70%以上。

（二）用人單位對農民工的就業歧視嚴重

農民工在社會職業結構中實際處于最低層，城市給他們敞開的大門，多數是最苦、最累、最臟甚至最危險的工作。許多用人單位招聘時明確規定只招本城市戶籍工人，大多小企業根本不與農民工簽訂勞力合同，有的單位只簽訂保護 企業主利益的勞動合同。在遼寧省 200 名農民工的問卷調查中，近四成農民工未與單位簽訂勞動合同或協議，有一半的農民工拿不到加班補貼，沒有一名農民要享受過住房補貼和住房公積金。目前確實存在著企業繳費負擔過高的問題，各項社會保險的總費率高達工資總額的 40%,足額繳納了農民工社會保險金勢必會嚴重地影響到企業的利益。因此，企業缺少了繳納社?；鸬姆e極性，農民工社會保障就陷入困境。

五、社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障

2013 年 7 月 1 日起，遼寧省第八次上調最低工資標準。以沈陽市為例，沈陽市城區的最低工資標準由原來的 1100 元/月調為 1300 元/月，新民市、遼中縣、法庫縣、康平縣最低工資標準由 900 元/月調整為 1050 元/月。農民工群體受此影響，工資水漲船高。沈陽市公益性崗位人員約 2 萬多人，公益性崗位包括社區保潔、社會治安協勤、社區服務、居家養老等，其中大部分從業人員為農民工。如果按 2005 年遼寧省規定，用工單位必須依法為簽訂勞動合同的農民工，辦理基本養老保險，保險費用由單位繳納一部分，個人繳納一部分。單位繳納比例一般不超過工資總額的 20%,個人繳納本人工資的 8%.用人單位大多拒絕或逃避參保養老保險，流動性很大的農民工最迫切的是改變生活現狀，也不愿意享受現在提供的這項社會保障。另外，目前城鎮養老保險、醫療保險等社會保險被分割在 2000 多個統籌單位內運行，各省市社會保障具體政策出入較大，難以互相溝通，社會保障在全國不能對接和連通。如養老保險制度規定，享受養老金待遇必須參保年限滿 15 年，而且轉移養老保險只能轉移個人賬戶，不涉及社會統籌資金的轉移。對流動性大的農民工來說，把這部分錢直接存銀行來得方便，還有利息。不同城市之間的繳納費率也不盡相同，現行轉移政策以及管理手段不適應農民頻繁流動的需要，使養老保險賬戶轉移不順暢，對接較困難，直接損害了農民工應享受到的社會保障權益。

參考文獻：

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