目前，解決農民工社會保障問題有 3 種思路：一是讓農民工就近參加農村社會保障體系，二是專門針對農民工的身份特征來建立新的社會保障體系，三是把農民工納入現有的城鎮社會保障體系當中[1].相對于第一和第二種思路而言，將農民工社會保障納入城鎮社會保障體系當中，是解決農民工社會保障問題的最佳方案。原因如下：
第一，農村人口向城市有序轉移，這是經濟、社會發展到一定階段的必然結果，也是城市化過程中所表現出來的重要特征，在城市化進程中農民工最終會向市民身份轉變，成為常住城市的居民，而不是到城市務工以后再返回農村。因此，我國的城鎮社會保障體系應當勇敢地擔負起已經向市民身份轉變的農村人口社會保障的責任，積極應對農民工進入城市以后給城鎮社會保障所帶來的挑戰，而不應該把農民工社會保障問題棄之不顧，更不是將廣大農民工又重新推回基層農村。
第二，城市在社會經濟發展、財政收入、基礎設施建設、相關政策和法律法規等各個方面的優勢都要比農村地區強，相對于農村地區而言，更有能力去承擔農民工的社會保障負擔。
第三，如果采用第二種思路，專門針對農民工的身份特征來建立新的社會保障體系，這會給農民工帶來新的歧視，這樣就有悖于公平正義的社會主義核心價值觀；此外，建立專門針對農民工的新社會保障體系需要重新成立相關部門，重新安排從業人員，設立新的有關政策，成本太高。農民工有其自身的特點，需要具體問題具體分析，將農民工社會保障納入城鎮社會保障體系必須與有針對性的相關改革相結合，這樣才能讓城鎮社會保障體系最大程度滿足農民工的社保需求。而要把農民工納入城鎮社會保障體系，就必須進行改革，使城鎮社會保障體系能夠反映農民工的特點，并保障他們的合法權益。筆者認為可以從以下幾個方面來破解農民工社會保障難題。
1 打破城鄉二元結構
要將農民工社會保障納入城鎮社會保障體系中，就必須對現有城鎮社會保障體系進行改革，城鎮社會保障體系的改革首先要突破兩個障礙：制度性障礙和觀念障礙[2].只有突破了制度性障礙和觀念障礙，農民工的社會保障問題才能得到根本解決，否則，一切改革或者調整都只能停留在表面，達不到實際效果。
制度性障礙即城鄉二元經濟結構。首先，城鄉之間存在著戶籍壁壘，自改革開放以來，出臺了暫住證制度以放寬農村人口向城市流動，暫住證制度雖然削弱了城鄉戶籍壁壘，但終究只是一個過渡性政策，并沒有打破城鄉二元結構格局。其次，城鄉二元結構導致城市和農村地區在資源分配、教育和基礎設施建設等領域國家財政投入存在巨大差異，不少費用需要基層政府甚至是農民自己承擔，極大地加重了農村地區和農民的負擔。最后，二元結構更會導致農村地區土地矛盾突出，農村基礎設施落后，還限制了農村勞動力向城鎮轉移，不僅影響農民收入，由于農民生產規模有限，二元結構又影響了農村土地經營規模。由于城鄉壁壘的存在，導致區域發展不平衡，貧富差距也會越來越大，嚴重阻礙了我國經濟社會發展和城市化、現代化進程，也導致了農民工社會保障問題[3]
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由于城鄉二元結構的存在，不僅加大了城市和農村地區之間人口素質的差距，還導致收入的巨大差距，雖然當前農村人口可以無限制進入城市，但由于城鄉二元結構的長期存在，導致生活方式、消費觀念、價值觀等各個方面在城市和農村之間形成很大差異，農民工雖然可以進城務工，但是卻難以順利地融入城市生活，加上城鄉二元結構戶籍制度的阻礙，使農民工無法完成向城市市民身份的轉變，農民工也因此被排斥在城鎮社會保障制度體系之外，面臨著養老、就醫、住房等各種嚴峻的問題。因此，要破解農民工社會保障難題，改革城市社會保障體系，首先要突破城鄉二元結構的制度障礙。2014 年 7 月，黨中央和國務院已經開始了戶籍制度改革，取消了農村戶口和城市戶口的區別，統稱為居民戶口，這將大大加快社會保障制度的改革步伐。
社會存在決定社會意識，中國社會、經濟的二元性決定了社會意識的二元性，主要體現在：農民獨立意識、競爭意識的缺乏，對土地嚴重依賴，平靜、緩和、與世無爭[4].雖然建立了新的社會制度，但由于對市場的長期排斥，價值規律的作用遭到否定，農民被緊緊地束縛在土地上。強烈的家庭責任感是與自然經濟相適應的，但很難適應市場經濟。在打破制度性障礙的同時，我們也必須改變城鄉二元意識，積極轉變觀念，大力培育農民的現代思想意識，以消除二元結構，幫助農民完成從傳統到現代的轉化，提高個人認識水平。通過現代思想教育，使農民了解和掌握社會規范，并內化為個體意識，為了消除二元結構的思想，教育應著重在以下幾個方面開展：（1） 必須重視農村地區基礎教育，加大對農村地區基礎教育的投入，培養求知的意識，提高人口素質。學校教育是全面提高人口素質的重要途徑。教育能夠對人的意識和觀念產生積極影響，通常情況下，教育程度越高，越能夠接受新事物，包括新的思路，新的行為模式，無知一直與保守、惰性密切相關；（2） 正確分析當前形勢，正視農民工的優勢和劣勢，培養農民工的開放、競爭、紀律和求知意識，消除自卑、自暴自棄的意識，鼓勵農民工參與市場競爭；（3） 市場意識。農民的市場意識很大程度上取決于對市場經濟的了解和參與能力上，特別是面對一個開放大市場與分散經營封閉性的沖突，如果沒有市場意識，那么在市場競爭中將會處于不利地位。引導農民樹立市場意識，使他們了解市場經濟對農民的要求，積極參與市場競爭。
2 分類別解決農民工社會保障問題
農民工有其自身的特點，解決他們的社會保障問題必須結合這些特點來進行。在此之前，首先必須對農民工進行分類，具體問題具體分析。農民工流動性大的特點決定了這個群體的情況比較復雜，按照我國當前的國情和政策形勢來看，現行的社會保障制度還不能全方位地保障農民工的合法權益[5].因此，在解決這一問題之前，應當對農民工進行分類，這里可以借鑒鄭功成的分類方法，按照農民工的特點把農民工分為 3 種類型：第一種是進入城市務工比較早，在城市里已經生活和工作多年，有穩定職業和住所的農民工，他們已經適應了城市生活方式，屬于完成了市民化轉變的農民工。
第二種為還是農民的農民工，這一類農民工指大部分時間仍然在農村從事農業生產，只有在農閑時才會來到城市務工，兼顧了農業生產和進城務工。第三種是具有流動性質的農民工，他們以進城務工作為生存途徑，基本不從事農業生產，也沒有融入城市完成市民化。這類農民工所占的比例最大，數量最多。這三種類型的農民工每一種都有其自身的特點。因此，這些特點決定了在制定農民工社會保障制度時不能"一刀切",應當有針對性，需要具體問題具體分析，根據不同種類的農民工分別設置具有層次差異的社會保障制度，做到分類科學、層次有序、差別合理，分類別解決農民工社會保障問題。第一類農民工由于在城市常年打拼，已經在城市安居樂業，完成了由農民工向市民身份的轉變，他們和城市居民之間幾乎沒有太明顯的差異了。因此，可以將這一類農民工直接納入城鎮社會保障體系，讓他們享受基本的城鎮居民社會保障待遇。第二類農民工由于大部分時間從事農業生產，長期居住農村，停留在城市務工的時間很短，可以將其納入到農村社會保障體系當中，但是在城市務工期間應當辦理工傷保險，以保障他們的人身安全。第三類農民工所占比例最大，情況也最復雜，在下文的論述中會專門探討針對這一類農民工的社會保障制度改革。對農民工進行分類分層工作是解決社會保障問題的前提，那么分類分層又需要開展哪些工作呢？其中最重要的工作就是建立和健全民工登記制度，在開展好城鎮常住居民調查登記工作的同時，也要對進城的農民工進行詳細登記[6].對農民工的數量、在城市居住的時間等各種信息進行分類了解，能夠為解決農民工社會保障問題提供第一手資料，做好農民工社會保障制度改革的前期準備工作。
3 優先解決工傷保險問題
工傷保險是指勞動者工作過程中遭受意外傷害或患職業病導致其暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬可從國家和社會獲得物質幫助的一種社會保險制度。工傷保險全部費用都由用人單位承擔。雖然工傷保險完全是企業對農民工的責任，不需要農民工自己承擔保險費用，但對農民工而言卻是最重要、最緊迫的社會保險。農民工在工作過程中，因工作受到傷害就會涉及工傷保險，可以說工傷保險是因工受傷的農民工未來生活的主要保障。因此，必須優先解決工傷保險問題，讓所有農民工都能夠得到相應的保障。
近年來，社會各界都在聚焦農民工的工資拖欠問題，但對農民工的工傷保險問題卻沒有給予足夠重視，農民工的工作性質決定了其屬于容易受到傷害的人群，一旦因工受傷導致其喪失勞動能力，工傷保險可以為農民工及其家庭提供最大的生活保障，如果因事故死亡，工傷保險也能在一定程度上解決其家屬的后顧之憂。因此，農民工的工傷保險問題和工資拖欠問題同樣重要，必須給予足夠重視。
根據筆者 2014 年在遵義市所做的調查顯示，參加工傷保險的農民工僅有 10.7%,在調查過程中發現受過工傷的農民工當中，也只有極個別人的單位為其繳納了工傷保險。2010 年，遵義市委、市政府為了保障農民工依法享受工傷保險待遇，聲明將建立農民工工傷保險制度，并將這一制度提高到構建"和諧遵義"最受關注的民生問題之一，決心要在兩年時間內讓在遵義市務工的所有農民工享受工傷保險的待遇，同時還出臺了相應的監管和舉報仲裁配套措施。制度中規定：沒有按照相關規定給農民工參?；蛑Ц豆ｋU待遇的用人單位，農民工可以向轄區內的勞動保障監察機構舉報，如果因工傷保險與用人單位發生糾紛，農民工可以向轄區內的勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。制度還明確了工傷保險的繳費標準："建筑施工企業以工程項目合同價額（含追加合同價額）的 20%確定繳費基數，根據企業不同類別繳納工傷保險費。繳費費率分別為：拆除工程 1.4%,土木工程、建筑、市政道路橋梁工程 1.2%,線路管道安裝工程、設備安裝工程、裝飾裝修工程 1.0%,綜合性建筑工程 1.3%.由此可見，遵義市解決農民工工傷保險問題的決心是很大的。然而，這項政策出臺離本次農民工調查已經過去了 4 年，農民工的工傷保險參保狀況仍未得到明顯改善。主要原因如下。
（1） 工傷保險雖然是法律強制規定的參保險種，但是與工傷保險相配套的法律法規仍然不健全，尤其是強制實行的力度和懲罰力度都不夠。
（2）工傷認定程序和待遇領取程序復雜?！豆ｋU條例》中規定：從發生工傷到領取工傷保險待遇至少要經過 3 個階段：①申請工傷認定；②對勞動能力進行鑒定；③通過審核后領取工傷保險待遇。在比較順利的情況下通常需要 1~3 年的時間來完成這 3 個程序，賠付周期過長，程序比較復雜，再加上有的用人單位從中作梗，很多農民工得不到賠付或自己放棄申請賠付。
（3）對于企業而言，為施工人員投保工傷保險會提高成本，并且如果未繳納工傷保險被公之于眾，這對企業的聲譽和形象有所損害。在追求利潤、聲譽和僥幸心理的作用下，逃避企業應當承擔的責任，不遵守國家法律法規，不為工人購買工傷保險，如果發生事故，就采取私了的方法，賠點錢息事寧人。在對受過工傷的農民工進行深入訪談過程中，了解到只有 10.4%的人是通過正規的工傷認定和賠付解決的，其他都是私了。
（4）農民工自我保護意識淡薄。絕大多數農民工由于受教育程度比較低，不會拿起法律武器來維護自身合法權益，只知道我干活，你給錢，不知道工傷保險的重要性，所以沒有督促用人單位參保的意識。面對這種情況，政府部門應當嚴格執行相關法律法規，態度應強硬，必要時采取諸如不予年審營業執照、吊銷營業執照等強制措施，并追究相關管理部門的責任?？傮w而言，政府相關部門沒有嚴格按照相關法律法規采取措施，致使企業違法成本降低，這是目前導致農民工工傷保險參保率低的重要原因之一。
4 養老保險的改革
養老保險是社會保障制度的重要組成部分，也是社會保險最重要的險種，更是老有所養、老有所依的基礎。養老保險制度，是指國家和社會按照相關法律規定，為解決勞動者在達到解除勞動義務的年齡或喪失勞動能力退出勞動崗位后，維持其基本生活的一種社會保險制度[7].《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》從 2010年 1 月 1 日起施行，該辦法對養老保險最重要的貢獻在于，即使參保人員跨省流動在城鎮就業時，基本養老保險關系也能夠順暢轉移接續，促進人力資源合理配置和有序流動，該辦法適用于包括農民工在內的所有參加基本養老保險的人員，對農民工而言，該辦法同時解決了養老保險繳納費用全國不統一、繳費年限續接和養老保險異地轉移 3 個問題，正好解決了農民工由于流動性強而產生的養老保險困境。同時，"金保工程"將統一全國的養老保險繳納和支付的網絡系統。參保人員的社會保障號碼為個人身份證號碼，終身不變，配合密碼便可在全國各地社保經辦機構隨時查詢、繳納、領取養老保險，這些政策的實施，對解決農民工社會保障問題無疑會起到很大作用。
5 農民工的醫療保險改革
醫療保險是補償因疾病而產生醫療費用的一種保險。包括職工因疾病、受傷、生育時，由社會或企業提供必要的醫療服務或物質幫助的社會保險。目前，中國醫療保險脫離了農民工的實際需求[8].
由于農民工流動頻繁，賬戶轉接不便利，農民工在整個醫療保險計劃中處于"不建立個人賬戶，只有統籌基金"的尷尬局面，農民工在醫療保險計劃中僅限于住院和特殊門診。由于醫保項目的計劃和實施沒有設身處地考慮農民工的特點，即項目與需求脫節；導致農民工醫療保險狀況和政策目標之間還存在很大差距，農民工必須自己承擔部分或全部保費，資金積累也難以轉移到個人賬戶而成為資金劃撥的來源，因而農民工的這些個人賬戶相當于私人儲蓄，風險分擔的意義不復存在。由于目前農民工工資水平普遍較低，不論是全部還是部分地承擔投保費用，都難以調動農民工的投保積極性。此外，農民工頻繁流動，雇主只保當前的重大疾病，這意味著任何農民工的頻繁流動可能會導致醫療保險的終止，重新被排斥在醫療保險之外。因此，城市醫療服務供給無法滿足農民工的現實需求。自從實行醫療保險制度以來，我國的醫療衛生資源主要是為滿足城鎮居民醫療需求而存在的，在農民工跨區域流動性強、收入低、醫療費用高的現狀下，這種模式表現出明顯的缺陷。隨著社會經濟發展、城市化進程加速，在醫療衛生資源分配和服務的提供上，必須作出改變才能順應時代發展。針對以上情況，應該完善農民工醫療保險制度。
第一，有針對性地建立農民工醫療保險制度。農民工是一個復雜的群體，應當根據他們的就業特點和醫療特點制定切合實際的健康醫療保險制度[9].這里仍然要根據上面對于農民工的 3 個分類來分層制定醫療保險政策。對第一類，即在城市務工多年、有穩定職業和住所、完成市民化的農民工，可直接納入到城鎮職工基本醫療保險體系。第二類農閑出門打工的農民工，加強宣傳力度，鼓勵其積極參加農村新型合作醫療。第三類流動頻繁、收入低下的農民工所占比例最大，針對這類農民工，可重點保當期住院醫療，有條件的城市可將其納入大額醫療救助。在制度轉換時，可以參考《基本養老保險關系轉移的延續暫行辦法》，以前投保的城鎮醫療保險時間折算為醫療保險繳費年限，達到最低繳費年限的按照城市醫療保險享受相關待遇，也可以對醫療保險設定補交機制，而且可以進行累計。針對農民工流動頻繁的特點，可以建立相應的賬戶暫?；謴拖到y，由于失業，返回家鄉或在短期內未繳保費的農民工進行適當轉移和補交并保留醫療關系。這種靈活的經營模式可以促進目前的醫療保險事業健康發展，暫時不用建立統一的國民健康保險制度，只需要改變個人賬戶的存續狀態，然后慢慢實行全國統一的醫療保險制度。
第二，健全農民工醫療服務體系。要讓農民工得到公平的醫療保險，城市醫療機構必須充分承擔責任。仍然要以社區為基礎提供衛生服務，以中型和大型綜合醫院為中心，兩者相輔相成，使醫療費用降至最低。對于農民工傳染的疾病也要采取應對措施，以預防保健為主，以最低廉的費用提供定期的醫療服務，做到有了疾病及時治療，合理檢查低成本的藥品，合理用藥，合理治療，對藥物、醫療咨詢和服務制定統一的執行標準。
第三，為農民工制定醫療保險退休延續期間的最低繳費年限。社會保險法規定需要連續繳費20~30 年，醫療保險基金才能為退休后的醫療保險提供保障。因此，從法律角度而言，退休農民工的醫療費用與支付要和繳費年限掛鉤，做到權責相統一。鑒于在不同情況下農民工醫療保險制度的不同，醫療保險所要支付的費用也應當在不同的模式下有所差異，進行科學規劃，分層次、分類別實施。當出現農民工將大病醫療保險轉入城鎮職工醫療保險的情況時，其醫療保險金支付期可以被轉換為城鎮醫療保險繳費的時間，當繳費年數達不到所規定的年限時，可以一次性補交所需要的費用，但不記入個人賬戶，退休后可以享受與城鎮職工同等的醫療保險待遇。對于已經參加統賬結合基本養老保險的農民工，在解除勞動合同或者退休后，可以自由選擇醫療保險模式。當農民工回到鄉下養老時，醫療保險機構應當幫助他們將保險金及時轉移到其所在的農村，或者是一次性支付個人賬戶上的余額。對于選擇永久居住在城市的農民工，則可以繼續他們的醫療保險關系，退休后與城鎮職工醫療保險最低繳納期限享受同等待遇。此外，應考慮在 15 年間醫療保險繳費年限的基礎上適當延長期限。
參考文獻：
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