一、引言

十八屆三中全會 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了國有企業未來改革的目標及任務，在完善國有資本經營預算制度上，提出要提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到 30%，并更多用于保障和改善民生。為落實這一政策目標，財政部在 《關于 2014 年中央國有資本經營預算的說明》中提出，從 2014 年起，中央企業國有資本收益收取比例在現有基礎上再提高 5 個百分點。預計 2014 年公共財政收取的中央企業稅后利潤可達 1414. 9 億元，比 2013 年執行數增長 36. 1%①。隨著國有資本收益的收繳范圍的擴大及比例的不斷提高，納入國有資本經營預算的收入也將不斷增長。

如此龐大的國有資本經營預算收入的支出流向問題，自然受到各界的高度關注。目前，關于國資預算支出流向，學術界基本形成兩類觀點: 一類主張國有資本的經營性，認為其預算收入應主要用于國有企業的再發展。陳少強 \\( 2010\\)②主張國有資本經營預算應重點支持國有經濟布局和結構調整，可適當用于履行社會責任。一類則主張國有資本經營預算支出應向民生傾斜，在其支出中，應著眼于構建和諧社會，體現民生政策導向 \\( 文宗瑜，2008\\)③，向社會保障、醫療、教育等民生領域傾斜\\( 汪立鑫、付青山，2009\\)①。但從兩類觀點來看，二者并不完全對立，雙方并沒有否認資本性支出與民生支出的必要性，只是側重點不同。事實上，無論是現有的政策文件，還是相關的研究觀點，對于國有資本經營預算支出應當投向民生領域這一問題上，已經基本達成一致。但對于應該在多大程度上用于民生支出，還存在分歧。因此，筆者認為，關于國有資本經營預算的支出流向，問題的關鍵并不是方向問題，而是結構問題，亦即本文所要研究的國有資本經營預算中民生支出的優度問題。本文擬從適度普惠型社會福利的視角來檢驗我國國有資本經營預算中民生支出的適應性問題，以期為該問題的深入探討拓展一個新的研究視角。

二、國有資本經營預算收入與民生支出的現狀

在探討國有資本經營預算民生支出的優度之前，有必要先對近年來我國國有資本經營預算的執行情況進行簡要的分析。

\\( 一\\) 國有企業利潤大幅增長

隨著國有企業改革的深化，國有企業的盈利能力不斷增強，自 2003 年國資委成立至 2013 年底，國有企業資產總額從 7 萬億元增至 91 萬億元，實現營業總收入 464749. 2 億元，利潤總額達 24050. 5億元②。從圖 1 可以看出，自 2003 年以來，我國國有企業利潤增長較快，雖然 2008 年、2009 年受經濟危機影響，利潤總額有所下降，但仍然保持在萬億以上。2010 年，國民經濟回升，全國國有企業主要效益指標創歷史新高。2010 年后，雖然增長速度放緩，但國有企業仍保持較強的盈利能力，2013 年國企利潤總額創出 24050. 5 億元的新紀錄。

\\( 二\\) 國有資本經營預算收益及比重較低

從國有資本經營預算執行的情況來看，雖然利潤征繳的范圍和比例持續擴大與上調，但總體水平仍然較低。從 2007 年國有資本經營預算試行開始，納入中央國有資本經營預算的企業范圍不斷擴大，截至 2013 年底，已納入中央國有資本經營預算編制范圍的中央企業資產總額達 422667. 86 億元，占全部中央國有企業資產總額的 87. 5%。而財政部有關統計數據顯示 \\( 見表 1\\) ，國有資本經營預算的收入比例仍處于低水平，2013 年中央國有企業實現利潤 16224. 2 億元，但上繳公共財政的收益僅為1058. 27，占比 6. 5% 。從央企繳納的資本收益及占比變化趨勢圖 \\( 見圖 2\\) 來看，不管國有資本收益的絕對數還是相對占比都呈現不規則的變化，2010 年國有企業主要效益指標創歷史新高，但中央企業繳納的國有資本收益及比重反而不斷走低。

\\( 三\\) 國有資本預算的民生支出比例偏低

2007 年 《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》 中只對國有資本營業預算支出進行了方向性的規定，包括資本性支出、費用性支出和其他支出， “必要時，可用于社會保障支出”。從中央國有資本經營預算編制情況來看 \\( 見圖 3\\) ，資本性支出占比都在 80% 左右。這表明我國國有資本收益主要用于國有企業的再投資，呈現出現行國資預算 “體內循環”的特征。在民生支出項目上，從財政部預算司編制的預算表中，剔除用于國有企業自身社會保障支出等項目外，真正惠及全民的民生支出有兩項: 一項是國有資本經營預算補充社?；鹬С?\\( 反映為國有股減持收入等充實社會保障基金\\) ，另外一項是調入公共財政的支出 \\( 用于補充社保等民生支出\\) 。從 2010—2013 年執行的情況來看，中央國有資本經營預算支出中惠及民生的內容較少，比例偏低 \\( 見表2\\) ，近三年 \\( 2011—2013\\)國資預算中用于民生支出的比重均不足 10%。需要說明的是，由于預算與決算的支出口徑統計不一致，故本文的結構圖的數據用預算數據，而民生支出項目數據用決算數據，兩者之間會有一些差距，但并不影響基本判斷。

三、適度普惠型社會福利的內涵界定與考量標準

從上文對國有資本經營預算民生支出的現狀分析來看，2007 年國有資本經營預算制度試行以來，我國國有企業利潤總額不斷提高，但繳納公共財政的國有資本收益總量及用于民生支出的比重都比較低。針對這一問題，很多學者從國有資本全民所有等角度出發，提出國有資本經營預算支出應該向民生領域傾斜的觀點或建議，但在傾斜程度的考量上并沒有給出具體的標準。本文擬從適度普惠型社會福利視角來考量我國國有資本經營預算民生支出與經濟發展的優度。

\\( 一\\) 適度普惠型社會福利的內涵與特征

對于社會福利的定義，不同的學者給出了不同的定義。著名社會保障學者鄭功成認為，社會福利是一個整體的概念，是一個社會全體成員的個人福利的總和或個人福利的集合①。社會福利可以有廣義和狹義之分，狹義的社會福利是國家政府部門改善特定人群社會生活的一種制度措施，廣義的社會福利擴展到了全體公民，是為保障全體社會成員過上更好的物質和精神生活而進行的一種制度安排。

而適度普惠型的社會福利其服務對象是介于狹義的社會福利與廣義社會福利之間一種福利制度。適度普惠型社會福利是 2007 年底由民政部門提出來的，“認為我國未來福利事業要由 ‘補缺型’向 ‘適度普惠型’轉變?！北疚脑诰C合各學者社會福利定義及國家相關部門關于福利政策導向的基礎上，將適度普惠型社會福利的內涵界定為: 與特定的社會發展階段相聯系，從傳統的補缺型社會福利向全民普惠型社會福利轉變的一種中間的社會福利狀態。

根據上述界定，筆者認為，我國適度社會福利應該具備以下幾個特征: 一是階段性。適度普惠型的社會福利是一個歷史范疇，是我國從 21 世紀初進入小康社會到 21 世紀中葉達到中等發達國家這一階段相適應的福利化進程。二是適應性。適度普惠型的社會福利應該是與經濟發展水平、國民觀念、社會民主發展及物質技術條件相適應的。三是漸進性。我國適度普惠型社會福利應該是一個隨著經濟發展程度穩步提高，漸進發展的福利化過程。

\\( 二\\) 適度普惠型社會福利的考量標準

上文已經闡明，適度普惠型社會福利應該是與我國現階段經濟發展水平相適應的一個福利化進程，其應該是一個什么樣的水平以及我們用什么樣的尺度來考量是我們要解決的問題。

1、社會福利與經濟發展水平的適應關系

關于社會福利水平的評估，我國學者大多是以社會保障的支出水平來測度。因此，關于社會福利與經濟發展適應性的分析也主要借鑒社會保障水平理論。國際上關于社會保障水平的測度方法主要是用社會保障支出總額占國內生產總值的比重來衡量，即

其中，CSS 表示社會保障水平發展系數，表示社會保障水平對經濟增長的反應程度。ＲSSL 為人均社會保障水平增長率，ＲGDP 為人均國內生產總值增長率。如果 CSS ＜ 0，說明社會保障水平與經濟發展呈反向變動。如果 0 ＜ CSS ＜ 1，說明其與經濟發展呈正向變動，但增長幅度小于經濟發展。如果 CSS = 1，說明社會保障水平與經濟發展同水平增長。如果 CSS ＞ 1，說明社會保障水平增長速度快于經濟發展。

2、不同階段社會保障水平估值

由于經濟發展不同階段，國家對社會保障的發展策略是不一樣的，因此，不能單憑社會發展系數來判斷其與經濟發展程度的適應性。國內外的相關研究表明，社會保障與經濟發展之間呈現低水平適應———高水平調整———高水平適應的向右上傾的倒 U 型曲線。穆懷中 \\( 1997\\) 從西方國家社會保障發展軌跡中通過實證分析將社會保障水平分為四個階段，并給出了與其相適應的經濟發展水平與社會保障水平 \\( 參見表 3\\) 。從表中我們看到，人均 GDP 在 4000—10000 美元是社會保障發展最快的時期。2013 年我國國內生產總值達568845 億元，同比增長7. 7%，人均 GDP 約為6767 美元。這意味著我國具備建立適度普惠型社會福利的經濟實力，已經進入了社會保障快速增長的上升期。

四、國有資本經營預算民生支出的優度檢驗

如上文所述，我國已經進入適度普惠型社會福利制度的建設時期，而且進入了社會保障快速增長的上升期。因此，其社會保障發展系數 CSS 應該略 ＞1，適度超越經濟的發展速度以彌補前期低水平適應的不足。另外，社會保障水平 \\( 即社會保障支出總額占 GDP 的比重\\) 應該達到 17. 24%—26. 58% 。筆者認為，要建立與現階段我國經濟發展水平相適應的適度普惠型社會福利制度，除了進一步加大公共財政的民生投入力度外，還應該拓展新的資金來源渠道，逐步提高國有資本經營預算民生支出的比重?；谶@一觀點，首先有必要對現行國資預算民生支出與社會保障水平提高之間的關系進行優度檢驗。

\\( 一\\) 國有資本經營預算民生支出優度的考量標準

其一，從現有國有資本經營預算民生支出的內容來看，其主要也是投入社會保障，因此，我們對全國社會保障水平的測度，應該是公共財政與國有資本經營預算中社會保障支出的加總，即社會保障照歷史發展經驗，這一時期社會保障支出水平應該占 GDP 的 17. 24%—26. 58%，我國是否達到這一水平，其中國有資本財政的民生支出的貢獻度多大是首要的考量標準。

其二，我國已經進入社會保障發展快速增長的時期，其社會發展系數 CSS 應該略 ＞1，即社會保障增長率應該略快于經濟增長。全國社會保障的收入來源由公共財政社會保障支出與國有資本財政的民生支出構成，因此，這兩個部分支出的增長都應該略快于經濟增長才能確保這一時期社會保障需求的快速增長。綜上，對國有資本經營預算民生支出的優度考量可以從以下兩個方面進行: 一是國有資本經營預算民生支出在 17. 24%—26. 58%優度值中的貢獻度 \\( 占比\\) ，二是國有資本經營預算民生支出增長對經濟發展的反應程度。

\\( 二\\) 國有資本經營預算民生支出的優度檢驗

由于中央國有資本經營預算在 2010 年才正式開始編制，關于國有資本經營預算的民生支出才有比較準確的統計數據，所以本文在對其進行的優度檢驗只能從國有資本經營預算實行前后對比來考察。選取的數據為中央國有資本經營預算正式編制后 4 年 \\( 2010—2013\\) 及其對稱的前 4 年\\( 2006—2009\\) 。

首先，從國有資本經營預算民生支出在 17. 24%—26. 58% 優度值中的貢獻度 \\( 占比\\) 來看。從表 4 中可以看到，中央國有資本經營預算試行前后，我國社會保障支出總額占 GDP 的比重都沒有超過 3%，遠遠低于國際經驗實證所得 17. 24% 的下限。2006 年達 5%，但應該是由于統計口徑不一致造成的。而從國有資本經營預算中民生支出的貢獻度來看，其并沒有對提高我國社會保障水平起到應有的作用。除 2010 年外，我國國有資本經營預算中的民生支出對社會保障支出總額的占比不到 1%，這樣的水平遠不能體現國有資本經營預算支出的民生導向，廣大國民并沒有分享到國企改革和發展的成果。

其次，從國有資本經營預算民生支出增長對經濟發展的反應程度來看。從表 4 我們可以看到，2010—2013 年我國國有資本經營預算中民生支出分別為 158. 54 億元、40. 51 億元、67. 21 億元、84. 29 億元，2011 年較 2010 年急劇下降，但后兩年又有上升，規律性并不明顯，且其基數比較小，因此用其本身對經濟發展的反應程度來衡量并不能反應真實情況。而全國的社會保障總額為公共財政社會保障支出與國有資本財政民生支出的加總，我們可以對比 2010 年加入國有資本財政民生支出后，社會保障發展系數 CSS 是否有所提高，提高的幅度有多大。按照國際經驗，我國現已經進入社會保障快速增長的上升期，因此，社會發展系數 CSS 以大于1 的速度發展是符合社會發展規律的。但相比之下，我國國有資本經營預算中民生支出對整個社會發展系數的提高并沒有發揮多大的作用。從圖 4社會保障支出增長彈性圖可以看到，公共財政社會保障支出增長彈性線與加總后的社會保障支出的增長彈性線幾乎重合。2011 年加入國有資本經營預算民主支出后，社會保障發展系數反而下降了 0. 1個百分點，這是由于 2011 年國有資本經營預算中民生支出急劇下降造成的。

五、結論及進一步的政策建議

我國實行的是社會主義公有制為主體的基本經濟制度，廣大國民是國有資本的終極所有者，應該讓全民共享國企發展的成果，國有資本經營收益支出應該向民生領域傾斜，這已在各界基本達成共識。但是，從前面筆者對國有資本經營預算民生支出的優度檢驗不難看出，在具體執行過程中，現行國有資本經營預算中雖然已有關于民生支出的內容，支出總額也在不斷增大，但相比整個國有資本收益及資本性支出，其比重明顯偏低，并未發揮其應有的作用。按照國際經驗，我國現在社會保障水平應該占 GDP 的 17. 24%—26. 58%，但目前不足 5%，存在較大的差距。而國有資本經營預算民生支出在其中的貢獻非常微弱，不足 1%。而對比公共財政社會保障支出與加總后社會保障支出增長彈性來看，二者幾乎沒有差別。這就表明，我國國有資本經營預算民生支出對社會保障水平發展系數 CSS提高的貢獻度也非常有限。因此，筆者認為，在下一步的政策制定與執行過程中，相關決策及職能部門應當對現行國資預算支出體制進行進一步的調整與完善: 一是要從法律上保證國有資本經營預算中民生支出的明確地位。

《試行意見》中對民生支出的表述過于含糊和籠統，在資本性支出與民生支出產生沖突時，極有可能產生對民生支出的擠占問題。國家應該通過法律明確規定國有資本經營預算中民生支出的支出比例、資金分配和支出流程。同時，還應該明確民生支出的內涵，將其從單一的社會保障向教育、醫療、就業等更寬泛的民生內容擴展。另外，要規定國有資本經營預算中民生支出的適度增長比例。如前文所述，我國現處在社會保障快速增長的上升期，民生支出增長比例應略高于經濟發展速度，以彌補前期低水平適應的不足。二是要健全國有資本經營預算制度中民生支出的監管體系。首先，要完善國資預算的審計制度，審計國有企業是否存在轉移收益，虛增成本的情形以保證國有資本收益的應收盡收。

在此基礎上，審計支出的合理性，以確保民生支出的相應比例。其次，要建立民生支出的績效考核體系。我國已有的民生支出不足，但也存在濫用民生資金的情況。為了合理利用有限資源以及強化監督效果，我們應建立完善的民生支出績效考核機制，其內容應涵蓋支出的規模效應，支出效率以及執行效果等。再次，要建立民生支出效果的反饋機制。明確民生支出的目標、任務以及落實時間等并定期檢查執行情況。同時，通過信息化、網絡化管理以提高全國范圍內對民生支出的監督和管理。