當前，作為中國養老保障體系有機組成部分的事業單位養老制度改革正在部分省市試點。但是在試點過程中卻出現了各種不同的聲音，其中比較突出的有兩種聲音: 其一是來自社會公眾。他們認為，事業單位養老制度改革早該進行了，因為之前事業單位退休人員享有比企業職工優厚得多的退休養老金待遇，這對于企業職工來說是不公平的，因而應該實現事業單位養老保險與企業職工養老保險完全并軌。其二是來自公益類事業單位人員本身。他們認為，事業單位養老保險制度的改革將會嚴重損害其既得利益，因為機關以及機關內設事業單位也就是行政類事業單位并沒有同步進行改革，現行的試點改革將會進一步拉大他們之間的差距。兩種聲音共同反映的問題是: 事業單位養老保險制度的“碎片化”改革極其不公平。由此，我們就需要分析產生這種“不公平”改革的理論基礎和制度根源，提出消除各個方面在公平問題上的疑慮，促進包括事業單位在內的整個養老保障制度公平可持續的發展。筆者認為，在推進事業單位養老保險制度改革時，必須將事業單位養老保險納入統一的社會養老保險體系中，以公平為核心價值理念，以相對公平為價值準則，統籌兼顧公務員、國有企業職工、非公企業職工乃至城鄉居民等所有群體的養老金收入，同步推進其他各類單位和群體的養老保險制度改革，努力構建一個能夠容納社會各群體的更加公平可持續的養老保險制度體系，使各個群體之間的養老金收入差距控制在更加合理的范圍內，促進整個養老保險制度更加公平可持續地建設，為世界社會保障事業貢獻中國模式。
一、事業單位養老保險制度改革公平價值的消隱
我國事業單位養老保險制度改革之所以需要加快推進，就在于社會公眾對于機關、事業單位人員的養老金待遇遠遠優于企業職工的不公正對待意見較大，因而強烈呼吁政府對此進行改革，實現養老金領域內的橫向公平。而現行的“將事業單位養老保險標準降低并與企業拉平，以解決企業職工養老保險金比事業單位低的問題”①的改革方案，是基于政府站在縮小事業單位與企業的職工養老金待遇差距立場上，希望從事業單位養老保險制度改革入手，逐步實現各類人群養老保險制度的統一，以消除社會公眾的不滿。但是這樣的改革卻使得尚未退休的事業單位人員成為直接的利益受損群體，“已經擁有了對未來享受較高退休待遇預期的員工難以接受退休金大幅縮水的改革”②，因而他們中的大多數人對此項改革不滿。加上事業單位或者屬于體制內機構，或者與地方政府有著千絲萬縷的聯系，這導致地方政府在執行中央的改革方案時并不堅決，使得此項改革停步不前。于是，在事業單位養老保險制度試點改革中就形成了中央政府與各地方政府及其下屬事業單位之間的博弈。
我國的事業單位養老保險制度改革較早地始于 20 世紀 90 年代。1992 年，國家人事部下發《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》\\( 以下簡稱《通知》\\) ，第一次提出要按照“國家、集體、個人共同合理負擔”原則，“逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法”，建立“具有中國特色的機關、事業單位社會養老保險制度”③，各地據此出臺相應辦法進行改革。例如，江蘇省南京市于 1994 年發布了《機關事業單位實行養老保險制度改革意見》及實施細則，確定機關事業單位的“國家干部、聘用制干部、固定工人、勞動合同制工人和計劃內臨時工”參加養老保險制度改革④，1996 年又將差額撥款事業單位人員納入參保范圍，要求這類單位養老保險基金按照差額比例分別由“市、區財政和單位自有資金解決，單位自籌部分在稅前列支”⑤。但是，部分單位卻出現了養老保險基金不能按期足額繳納的問題。為此，在 1998 年，南京市政府發布了《關于進一步加強機關事業單位養老保險基金征繳工作的通知》，加強養老保險金征繳工作的力度。由此可以看出，事業單位養老保險制度改革伊始就存在著中央與地方政府之間的博弈，人事部的這個《通知》僅僅提供了改革原則，并沒有給出具體的改革措施和步驟，這在很大程度上為地方政府利用各種手段規避這項政策的落實提供了空間，改革所欲維護的社會公平價值受到了削弱。
在總結各地試點經驗基礎上，2001 年，原勞動和社會保障部發布了《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》，規定公務員和全額撥款事業單位維持退休養老制度，差額撥款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上另行制定，已進行改革試點的繼續完善和規范①。在這種背景下，江蘇省和南京市相繼于2001 年和 2006 年分別印發了《關于機關事業單位人員養老保險制度改革工作的意見》和《機關事業單位人員養老保險實施辦法》，僅僅把自收自支、差額撥款的事業單位全體人員、國家機關中的合同制工人、財政全額撥款事業單位中的聘用合同制干部、合同制工人等納入參保范圍，單位與個人繳費比例分別調整為22%和5%。這意味著，全額撥款事業單位員工又回到了計劃經濟時代下的退休養老狀態。這可以看作是中央政府對于推進事業單位養老保險制度改革所做出的一種妥協: 一方面，改革被嚴格地限制在已經試點范圍內，還沒有開展這項工作地區和單位可以暫緩改革; 另一方面，已經實施改革的單位繳費比例比較高，個人繳費比例偏低，這類人員仍然享受著較高的退休養老金待遇。由此使得中央政府所追求的公平價值在一定程度上被犧牲了。
在經過一系列波折后，在2008 年，國務院出臺《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，明確提出要建立起社會統籌與個人賬戶相結合的事業單位基本養老保險制度，按照老人、中人及新人等三種情況界定事業單位人員的基本養老金待遇，把公益服務類事業單位及其工作人員全部納入參保范圍，養老保險費由單位和個人共同負擔，單位按照不超過單位工資總額的20%繳納，個人按照本人繳費工資的8%繳納。② 基于此，南京市于2012 年初印發了《事業單位人員養老保險實施辦法》，把參保范圍擴大到“自收自支、差額撥款及全額撥款的事業單位及職工”，單位和個人繳費比例在 2006 年的基礎上分別調高1%，即用人單位按照單位繳費基數的 23%繳納保險費，個人按照本人繳費基數的 6%繳納。③ 中央政府在試點改革中將機關分離出去，改革范圍僅局限于事業單位，以便減少事業單位養老保險制度改革的阻力。但是，社會各界的反響依然很大，試點改革的公平性廣遭質疑。
從事業單位養老保險制度改革歷程可以看出，“我國事業單位養老保險制度改革議及多年，但進展緩慢”④，由于地方政府既是改革的對象，又是改革的操盤手，為了維護既得利益，地方政府可能會通過各種變通方法歪曲執行中央政府的改革政策，使得以公平為價值取向的改革政策落空，導致地方政府的改革實踐并沒有促進事業單位人員與其他社會群體之間在養老金待遇上的均等化，不能在養老領域實現社會公平，也即社會公平的價值理念在這場改革中并沒有得到充分的體現，相反，在很大程度上卻消隱了。
二、事業單位養老保險制度改革公平價值缺失的現實面相
事業單位養老保險制度改革本應“凸顯公平，將‘權利公平、機會公平、規則公平’理念貫徹于養老保險制度設計過程中”①。但是，20 世紀 90 年代以來，國家推行了多輪事業單位養老保險制度改革，不僅沒有消除人們對于養老保險上公平的質疑，反而引發了人們對這一問題更多的質疑。
公平是人的一種感覺。美國心理學家約翰·亞當斯認為，人們的公平感并不是孤立產生的，而是來自于人與人之間的比較②。亞當斯的社會公平理論為解釋改革中人們之所以產生不公平提供了理論工具。這就是說，在事業單位養老保險制度改革中，之所以一些群體產生不公平感，就在于這些群體通過與其他群體的比較，感覺到自己享有的養老保險待遇比特定群體還要差。這表明，不公平是相對的，比較的對象不同將直接影響到不公平感是否產生。概括而言，事業單位養老保險制度改革過程中的不公平體現在三個層面。
第一，事業單位內部的不公平。事業單位是一個具有中國特色的機構，中國事業單位包含的對象非常廣泛，既有純公益性事業單位，又有一定營利性事業單位，還有執行行政職能事業單位; 既有相對獨立的事業單位，也有設置于政府內部的事業單位; 既有全額依靠財政撥款事業單位，也有自負盈虧事業單位，還有兩者混合的事業單位; 等等?？傊?，中國事業單位的構成非常復雜，采用一刀切方式推進養老保險制度改革會帶來不公平問題。主要體現在: 1． 公益性事業單位與機關內設事業單位之間的不公平。正在試點的事業單位養老保險制度改革并不包含所有類型的事業單位，此次的《試點方案》只針對第二類事業單位中的一部分，即“資源可部分市場配置并面向社會提供基本公益服務”的公益類事業單位及其員工，主要涉及“醫療衛生部門和各類學?！?，這類部門一般不直接掌握承擔行政職能，不直接掌握公共權力，它們阻撓改革的動員能力比較弱，而設置于政府內部的事業單位卻并不在此次改革范圍內，他們的動員能力恰恰比較強，在面臨未來的養老金待遇受損時可以對政府的改革決策施加各種影響。因此，將這部分機構排除在改革之外自然可以減少改革阻力，卻導致同類機構遭遇到不同的境遇，減少了公益類事業單位人員的養老金收入，這必然使得公益類事業單位人員產生不公平感。這樣的分類改革容易造成被改革者的相對剝奪感，改革的公平性受到普遍質疑。2． 自負盈虧事業單位與全額財政撥款事業單位之間的不公平。公益類事業單位內部有一些單位完全自負盈虧，有一些則是依靠財政撥款。自負盈虧事業單位人員的工資、福利由單位自己承擔，因此，養老保險制度改革對于效益比較好的事業單位影響相對較小，而對于經濟效益不太好的事業單位影響就比較大。另外，對于單純依靠財政撥款的事業單位而言，員工的養老金受到改革措施的影響就更直接: 一旦員工繳納比例提高，而單位繳納比例減少，員工退休后的養老金收入將會比原來的退休金低，不公平性就顯現出來了。3． 編制內人員與編制外人員之間的不公平。無論是自負盈虧的事業單位，還是依靠財政撥款的事業單位，其內部人員基本可以分為編制內和編制外兩部分，養老保險制度改革盡管想要解決改革之前編內人員和編外人員的養老金待遇差距過大問題，實際上，《試點方案》將兩類人員實行不同的養老金繳費基數以及不同的繳費比率，在同一單位內部、做同樣的工作的編內與編外人員，其養老金待遇差距過大問題仍然沒有得到很好地解決，使得以縮小養老金收入差距、增進養老金待遇公平為目標的改革并沒有真正實現。4． 新老員工之間的不公平?！笆聵I單位養老保險存在嚴重的代際不平衡”③，事業單位養老保險制度改革前，員工的養老金全部由財政承擔; 而根據《試點方案》，改革后他們的養老金由國家、單位和個人共同承擔，員工個人在養老中的責任增加，相對于已經領取退休養老金的老員工而言，尚未退休的員工領取的養老金將會少很多。
另外，由于已經退休的員工當初并沒有繳納養老保險金，他們的養老金只能從整個養老保險基金中提取。于是，現有員工繳交的部分養老金被老員工分享了，新員工退休后享受不到原有的退休金待遇，新老員工之間存在著養老金收益的不公平。
第二，與公務員退休養老待遇相比不公平。事業單位養老保險制度改革試點方案實施之前，機關事業單位實行同一種退休養老制度，退休金計發辦法大致相同，他們的養老金待遇差距不大。
2008 年公布的《試點方案》，政府單獨對事業單位養老保險制度進行試點改革，公務員保留原有的退休制度不變。這種將同屬于公職人員的公務員與公益類事業單位人員的養老保險制度分割設計，“只改革公益類事業單位人員，而沒有改革行政類事業單位人員及機關公務員，使得在覆蓋對象上有失公平”①，這種碎片化的試點方案設計存在著甩包袱、保護公務員利益的嫌疑，容易引發包含事業單位在內的所有公職人員之間的矛盾。
第三，與企業職工基本養老保險待遇相比不公平。在2008 年的《試點方案》實施前，相同條件人員在事業單位退休不到企業職工退休金的兩倍②。由于這場改革沒有觸動改革者———機關公務員及行政類事業單位人員自身的利益，他們在制定《試點方案》時簡單地采取城鎮企業職工基本養老保險政策原理，實行與城鎮企業職工大致相同的政策內容、制度安排、繳費比例、待遇計發等辦法，而較少地關注如何將事業單位及企業職工養老金待遇差距控制在較為合理的范圍內。以南京市為例，企業職工基本養老保險規定，自2011 年 1 月 1 日起，單位和個人繳費比例統一調整為 20% 和 8% ③，2012 年該市把事業單位和個人繳費比例規定為23%及6%，兩類人員累計繳費比例只相差1%，基本上沒有區別，他們的養老保險待遇計發辦法也別無二致。如果按照這個政策，事業單位養老金替代率將從現行的85%左右下降到50%左右，勢必大幅降低事業單位人員的養老金待遇。如果沒有職業年金補充，事業單位人員的相對剝奪感及不公平感就凸顯出來。這種缺乏公平性的改革必然遭到事業單位人員的“強烈反對”和“共同抵制”④。
三、事業單位養老保險制度改革取向: 公平為核心的價值訴求
養老保險作為社會保障制度的有機組成部分，它通過調整人們的收入分配，縮小各階層之間的收入差距，保障人們老年后基本的生活水平。是公平而不是效率構成了包括事業單位在內的養老保險制度的核心價值訴求，也是整個社會建設領域所追求的核心價值。這種公平不僅是同一階層內部之間的相對公平，而且也包括不同階層之間的相對公平。也就是說，它不僅包括縱向公平而且更要追求橫向公平，公平尤其是橫向公平訴求構成了養老保險制度改革的導火索。
改革開放前建立起來的養老制度具有明顯的碎片化特征，不同的階層采取不同的養老制度，享受不同的養老待遇。而改革開放后，這種碎片化特征不但沒有消失，反而隨著一些新的養老保障制度的出現而有所加劇: 機關事業單位職工實行國家包辦的退休養老，他們的養老金替代率比企業職工高出幾倍; 企業職工養老保險逐步推向社會，建立起企業職工基本養老保險制度，參保率約為 80%左右，一些贏利好的國有企業為職工繳納的養老保險金要比效益差的企業繳納得多，企業職工內部的養老金收入差距很大，部分企業還沒有為員工購買養老保險; 在 2009 年和 2011 年，政府相繼舉辦新型農村社會養老保險以及城鎮居民社會養老保險，并適時整合為城鄉居民基本養老保險，但由于這類人員繳納的養老保險金普遍很低，他們將來領取的養老金十分有限，仍然要依靠家庭來解決; 還有一些自由職業者、個體經營戶并未參加社會養老保險?？傮w上看，我國養老保險制度碎片化非常嚴重，不同的養老保險制度、不同的職業群體享有的養老保險待遇差距很大，有的高達 50 多倍①，群眾對此意見較大，迫切要求養老保險制度的改革回歸到公平價值本身，增進養老保險制度的公平。
正是因為如此，現行的養老保險制度引起了包括社會公眾、專家學者以及一些有識之士的普遍關注，呼吁政府在推進事業單位養老保險制度改革的時候要特別注重公平，以便更好地保障個體生存、調和市場效率、維護社會穩定以及增進國家認同。為此，應該在事業單位養老保險制度改革的取向上遵循下述四個方向的衡量標準。
第一，事業單位養老保險制度的改革要能夠促進各個個體公平地生存?；跍仫柣A上的生存是最基本的人權，它構成了人權的基礎，如果難以解決溫飽問題，就談不上所謂的生存權，由此也就喪失了人權的其他方面。因此，以溫飽為基礎的生存權是每個個體所必須的，更是《濟貧法》以來人類所共享的公平價值觀念及其價值訴求。任何一個個體，如果連生存權都得不到保障那將是對人權的極大不公平。從這個角度看，不管如何改革事業單位養老保險制度，都必須解決這類人員的溫飽問題，使之在與其他社會群體相比較中獲得基本的生存權益保護。同時，要增進事業單位人員與其他群體養老金收入的公平，防止通過改革人為地擴大各個階層之間的養老金收入差距，或者簡單地削平已經獲得的養老金收入，以便使各個階層之間在養老金收入方面形成更加相對公平的感覺。因此，事業單位養老保險制度改革應該促進人人享有公平的生存權。
第二，事業單位養老保險制度的改革要做到兼顧效率的適度公平。效率是市場追求的核心價值，公平則是社會建設的價值準則。包括事業單位在內的養老保險制度改革究竟以歐洲福利國家所倡導的普遍主義公平為基礎，還是以美國所遵循的新自由主義的公平為基礎，人們一直處于搖擺之中。新中國成立之后相當長的一段時間內，機關、事業單位養老保險制度過于追求普遍主義的高福利，過于強調事業單位員工退休養老金待遇相對于退休前工資收入的公平，忽視了與企業職工及其他無聘用單位員工養老金待遇之間的公平，引起了企業職工等階層的不滿。此次試點的改革方案則帶有明顯的甩包袱嫌疑，過于強調效率主義，將事業單位員工的退休養老金徹底走向市場化，全然不顧在事業單位崗位上已經工作十多年甚至幾十年的員工所形成的養老金心理預期，這自然引起他們的普遍反對。因此，改革事業單位養老保險制度，就是要在高福利公平與效率主義公平之間尋求均衡點，克服過于追求效率主義的不足，做到兼顧效率的公平取向，這樣的公平不是抽象含混的公平，而是符合中國國情的適度公平。
第三，事業單位養老保險制度改革要能夠維護社會穩定。社會穩定關系到每個公民的切身利益，它是社會保障事業得到發展的可靠保證。改革事業單位養老保障制度，就是要在頂層設計上優化制度設置，形成更加公平的繳費關系，以便適當降低事業單位部分群體過高的養老保險待遇，同時適當提高部分事業單位人員較低的養老金待遇，保證各類事業單位人員形成更加公平的養老金待遇關系。在此基礎上，探索事業單位人員與非事業單位人員更加公平的養老金繳費關系及繳費比例，促進各類人員的養老金待遇更加公平，減少群眾對養老保險制度不公平狀況的不滿，最大限度地避免社會各階層因為養老金待遇的不公平而引發的社會矛盾與社會沖突，促進社會和諧。
第四，事業單位養老保險制度改革要能夠增進國家認同。長期以來，人們往往把事業單位作為準政府部門看待，因此構建公平的事業單位養老保險制度不僅成為政府的一項基本職責，而且也成為普通大眾衡量政府執政為民理念的一把尺度，政府履行這一職能的好壞直接影響到民眾對政府甚至對整個國家的態度。在養老保制度碎片化比較嚴重、公平性缺失情況下，通過推進事業單位養老保險制度的改革，重新彰顯并大力弘揚公平的價值訴求，逐步使公平的價值理念融入整個養老保險制度體系，實現養老保險制度的公平可持續建設，必然會贏得社會各界的認可與支持，有助于社會整合與社會凝聚，從而增加普通大眾對民族國家的認同。
四、以公平為核心價值完善我國事業單位養老保險制度改革
養老保險制度的首要功能就是“為社會公平提供制度基礎”，因此作為養老保障體系重要組成部分的事業單位養老保險制度對于公平的追求自然就成了應有之義。這樣的公平“不是歐洲福利國家上世紀 60—70 年代所實行的高保障水平但普遍陷入支付危機的公平，也不是新自由主義所標榜的以效率為核心的公平”①，而是一種確保養老保險制度能夠發揮其應有功能的適度公平。所有主體在這項制度面前人人平等，不會因為人的出生、受教育程度、種族、民族等方面的不同而受到特別優待，不會因為制度對象的單位性質、職業性質、身份性質而受到不同的對待。這是事業單位養老保險制度改革的基本原則，實現這個原則需要著重處理好兩個方面的公平。
一是事業單位內部養老金收入的公平。公平地改革事業單位養老保險制度，最基本的一條就是保證事業單位內部人員之間養老金待遇的相對公平，如果改革后事業單位內部出現了嚴重的不公平，就失去了改革的價值，必將遭到事業單位人員的普遍反對。首先，不同類型事業單位之間的公平。既然是面向事業單位進行的養老保險制度改革，那么，就應該將所有類型的事業單位納入養老保險改革范圍之中，任何一類事業單位都不應排除在養老保險制度改革范圍之外。也就是說，應該把機關內設的即行政類事業單位納入到事業單位養老保險制度試點改革中來，做到所有事業單位養老保險制度一盤棋統籌頂層設計，避免選擇性改革所帶來的一些事業單位通過各種途徑規避養老保險制度的改革。其次，不同經費來源的事業單位之間的公平。這場養老保險制度改革不僅要覆蓋所有類型的事業單位，而且要覆蓋到不同經費來源的事業單位，保證他們之間獲得較為公平的養老金收入。為此，要以地級市為單位、按照省級統籌目標，兼顧到同一省份內部各地區之間的工資及消費水平，對效益好、繳交養老保險費過多的事業單位進行必要的限制，對效益較差的事業單位足額補齊養老保險費用，進而統一設置事業單位養老保險的繳費基數及繳費比率，確保不同經費來源的事業單位之間的養老金收入差距控制在合理范圍內，防止同一省份尤其是同一地區內部不同經費來源的事業單位養老金繳費基數、繳費比率以及由此獲得的養老金收入差距過大，增進不同經費來源的事業單位養老金收入的公平。最后，不同人員之間的公平。一方面，要確定好事業單位員工之間的養老金待遇差距，同一地區、同一級別、相同繳費年限的事業單位員工養老金收入大致相同，采取養老金收入封頂線之外征收所得稅等辦法將不同的事業單位人員養老金收入差距控制在合理范圍內; 另一方面，要實現事業單位新老員工之間的養老金收入公平。按照現行的《試點方案》，已經退休的事業單位員工繼續領取退休養老金，“中人”及“新人”要繳交養老金，他們的養老金替代率遠低于“老人”，這在一定程度上造成了現有員工的不公平感。因此，要妥善解決好事業單位“老人”、“中人”及“新人”的參保資格、繳費額度及待遇計發辦法，合理確定這三類人員的退休養老金待遇，切實做好職業年金，避免“中人”及“新人”的養老金待遇過度降低，實現這三類人員養老金待遇的相對公平。
二是事業單位與非事業單位之間養老金收入的公平。一個國家的養老保險制度是一個系統整體，針對任何一個階層的養老保險制度改革必然遭到其他階層的比較、權衡與博弈，事業單位養老保險制度改革也不例外。因此，事業單位養老保險制度所追求的公平除了體現為事業單位本身的相對公平外，還要實現與非事業單位之間養老金收入的相對公平，否則，即使事業單位內部實現了公平，也許對其他階層而言恰恰是最大的不公平，這必然不利于整個養老保險制度公平可持續的發展。首先，實現與機關和國有企業員工養老金收入上的公平。長期以來，機關和事業單位養老制度雖經數次改革，但這兩類人員的退休養老待遇計發原理大體一致，養老金待遇大致相同，在這種政策慣性作用下，就應該把兩者當作一個整體加以統籌改革，避免引起利益受損方的不滿，減少養老保險制度的碎片化。同時，很多國企職工享受“超國民”養老金待遇，甚至比公務員、事業單位職工的養老金待遇高出許多，這同樣需要加以改革。因此，事業單位養老保險制度要與公務員及企業職工養老保險制度同步推進改革，在相互比較、相互借鑒及相互促進中頂層設計好各自的養老金待遇差距范圍。其次，實現與非國有單位之間養老金待遇上的公平。非國有單位主要包括各類非國有的企業、私營企業和社會組織。這類非國有單位員工的養老金待遇遠低于機關事業單位人員及國有企業職工，非國有單位人員普遍感到不公，希望改變這種狀況的呼聲很大。所以，在推進事業單位養老保險制度改革的時候，要統籌考慮到非國有單位職工養老金待遇普遍偏低這個現實，在不增加企業及參保者個人繳費負擔的前提下，通過降低單位繳費費率以建立企業年金制度等辦法提高企業職工的養老金收入，使之與事業單位員工的養老金差距保持在可接受的范圍內，增進他們與事業單位人員養老金待遇的相對公平性。最后，實現事業單位人員與無單位聘用人員養老金之間的公平。無單位聘用人員主要包括城鄉居民、個體經營戶、自由職業者等群體。長期以來，這些群體沒有被納入養老保險體系，上世紀 90 年代之后，他們逐步被納入到社會養老保險范疇，但是所享有的養老金待遇很低，與機關事業單位人員的養老金待遇差距很大。這就要適度提高城鄉居民基本養老保險待遇，采取政府補貼等方式鼓勵自由職業者及個體經營戶等群體按照企業職工基本養老保險辦法進行繳費，使各類無單位聘用人員的養老金待遇與事業單位員工保持適度的平衡，增進事業單位與無單位聘用人員之間養老金待遇的相對公平。
