隨著西藏跨越式發展的進一步推進，民生成了最大的政治。而民生政治最大的使命之一就是讓西藏自治區的老、弱、病、殘、窮等不為自己的生計發愁。社?；鹱鳛樯鐣Ｕ现贫鹊闹匾M成，在社會保障體系中占有重要作用。長期以來，在西藏自治區黨委、政府的高度重視以及中央財政的大力支持下，各級財政和人社部門的共同努力下，西藏社?；鹬贫葟臒o到有，經過多年發展和完善，至今已發展成為具備較高保障水平、覆蓋面較廣的西藏社會保險體系。然而，在現實運行過程中，社?；疬\行存在諸多問題，影響了社?；鹱鳛樯鐣€定的減壓閥和減震器作用。研究現有基金運行模式存在的主要問題，進一步規范和完善社?；鸸芾砉ぷ?，對于西藏社會穩定事業的發展具有重要現實意義。
一、西藏地區社會保險基金運作流程
（一）西藏地區社會保險基金征繳流程
各地（市）、縣（區）經辦機構、財政部門基金的個人繳費部分和機關事業單位承擔部分征繳流程如圖１：
個人繳費部分和由企業承擔的單位繳費部分，由單位繳至經辦機構收入戶，再由經辦機構上繳至地（市）財政專戶。
機關事業單位承擔的單位繳費部分，均在年初預算安排，不下撥到單位，由地（市）財政按季度直接劃轉到地（市）財政專戶。
負責社?；鹫骼U的縣級財政、社保機構在征繳時間、流程上沒有統一規定。由于縣級財政部門未開設社?；鹭斦?，縣級的參保單位均將個人繳費部分和由企業承擔的單位繳費部分繳至縣級經辦機構收入戶；由財政承擔的單位繳費部分由縣級財政直接撥付到縣級經辦機構收入戶；收入戶基金統一再由縣級經辦機構上繳至地（市）財政專戶。
（二）西藏地區社會保險基金支付流程
自治區經辦機構按照年度支出計劃分不同險種按月向自治區財政申請各項社會保險待遇支出經費，自治區財政下撥基金分兩種情況，如圖２：一是將城鎮居民。
社會養老保險和新型農村社會養老保險兩個險種的基金，從自治區財政專戶下撥到各地（市）財政專戶，再由地（市）財政專戶下撥到各級經辦機構；二是企業職工基本養老、城鎮職工基本醫療、城鎮居民醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險六個險種的基金由自治區財政專戶撥付到自治區經辦機構支出戶，再由自治區經辦機構撥付到各級經辦機構。
二、存在的問題及困難
（一）基金征繳和支付流程的不統一
１．征繳時效的問題
《社會保險費征繳暫行條例》（國務院令第２５９號）明文規定：繳費單位必須按月向社保經辦機構申報應繳納的社會保險費［１］?！渡鐣ｋU基金財務制度》（財社字［１９９９］６０號）明確規定：收入戶月末無余額，即收入按月上繳財政專戶［２］。西藏地區社會保險費未嚴格遵守國家和自治區按月征收、按 月 上 繳 的 規 定 執 行，各 地（市）級和縣（區）級存在有按季度的、或不定期的、或一年上繳一次，收繳、上繳在時間上存在隨意性，不能真實、及時反映基金收繳情況，影響基金收繳的序時進度，不利于待遇的發放，也不利于基金的保值增值。
２．機關事業單位的單位繳費流程問題
機關事業單位參加社會保險的單位繳費部分（除合同制工人參加企業職工基本養老保險外），均由財政在年初預算安排，不下撥到單位，年底由財政一次性劃撥到自治區財政專戶，雖然方便了財政的撥付方式，但因減少了征繳規定的流程，造成了較多問題：一是不利于準確反映基金運行的真實情況、不利于基金會計核算，造成基金收入在財政劃轉前較少，劃轉后猛增的現象；二是不利于編報基金報表，影響基金序時進度；三是造成經辦機構統計工作量的倍增，經辦機構既要從參保單位收集數據，又要從財政收集數據；四是既不符合國家基金相關政策“按時足額繳費”的規定［３］，也不符合自治區相關政策的規定，如《關于各地（市）財政城鎮職工基本醫療保險基金歸集上劃等事項的通知》（藏人社廳［２０１０］６７號）中明確了“自２０１１年１月１日起機關事業單位各項社會保險費的單位繳納部分，由單位按月核定繳納，不再實行原來的由財政年底一次性轉入相關的財政專戶”的規定。因此，各經辦機構意見較大，希望恢復到由單位繳納社會保險費，含單位繳費部分。
３．支付流程問題
目前西藏地區社會保險八大險種全部實現了自治區統籌，各險種待遇支付計劃均由自治區經辦機構統一向自治區財政廳申請，自治區財政廳在撥付基金時，支付流程不統一，分兩種方式進行：一是將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險兩項險種基金，從自治區財政專戶下撥到各地（市）財政專戶，再由地（市）財政專戶下撥到各經辦機構。因直接撥付到地（市）財政，自治區經辦機構不能及時了解地（市）基金支付情況，但地（市）財政能及時將包括地（市）配套的基金及時落實到各經辦機構；二是企業職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險六項險種由自治區財政專戶撥付到自治區經辦機構支出戶，再由自治區經辦機構撥付到各地經辦機構，是按照自治區統籌管理的模式統一進行基金的撥付。
（二）企業基本養老保險問題
１．養老金待遇替代率較低
由于西藏地區地處邊遠，海拔較高，絕大部分企業無競爭優勢，職工繳費年限較短，退休年齡較早，養老金待遇的替代率僅為在職時工資的４０％左右，甚至更低。
現行企業養老保險繳費基數實行的是社平工資２０％，這從某種程度上變相降低了養老保險的待遇。養老金增發項目僅有高原增發部分，遠少于部分兄弟省份的增發項目（獨生子女增發、高級專業職稱增發、獲得國家級和省部級科技進步獎和發明獎的增發、國家勞模增發、高海拔增發等），也是影響養老保險待遇的問題之一。
２．退休審批過于集中
藏政發［２００６］３７號的出臺，將由原各地（市）退休審批工作統一交由自治區人社廳，造成部分退休人員批復時間過長，有時要等到半年才能收到退休通知，降低了退休審批時效，不能及時辦理退休手續，也無形中增加了地（市）、縣（區）參保單位的工作量和單位經費支出，給各地（市）經辦機構帶來了工作上的不便。
（三）醫療保險的問題
１．醫療保險轉診轉院報銷問題
因受西藏地區自身醫療條件的限制，西藏地區干部職工和城鎮居民因病需轉診轉院到內地治療，或在休假期間、出差期間需在內地醫院治療情況較多。據了解，在內地 醫 院 住 院 人 次 略 占 區 內 外 全 部 住 院 人 次 的１５％。除成辦醫院住院治療可以即時辦理結算外，其他內地醫院住院報銷，均采取由本人提供住院醫院的各類原始票據，交由自治區醫保局、地（市）醫保局進行手工審核后報銷。實行手工審核報銷存在諸多弊端：一是增大了醫保審核工作量，醫療報銷周期較長，尤其是縣級參保人員，由于縣級醫保局無審核報銷權限，醫療報銷票據需向地（區）醫保局報送，報銷周期長至１個季度或半年之久，對經濟困難的群眾造成了較大的經濟壓力；二是因受人員、專業的限制，存在騙取醫療保險待遇問題，自治區醫保局、地（市）醫保局均反映，在審核報銷的過程中，已發現了部分假票據現象，僅山南地區在２２０份票據中發現了５份假票據。
２．城鎮職工醫療保險個人賬戶存在的問題
２００９年西藏地區實現了城鎮職工醫療保險自治區統籌，在統籌方案中明確規定了自治區各級醫療保險經辦機構在國有商業銀行開設醫療保險個人賬戶資金專戶，雖明文規定了個人賬戶資金由個人繳費和統籌基金劃轉組成，但因未明確個人賬戶專戶資金是從收入戶中劃撥、還是從支出戶劃撥、或是從財政專戶劃撥均無明確操作方式，目前各地（市）雖然按要求開設了醫療保險個人賬戶資金專戶，但是由于操作層面的不統一，有的地區將個人繳費部分和單位繳費一并上繳到自治區財政專戶，有的地區在支出戶中未理清個人賬戶基金部分和統籌基金部分，存在統籌基金擠占了個人賬戶基金等現象，因而造成林芝地區、山南地區、日喀則地區個人賬戶資金專戶存在９０００多萬元的基金缺口，實際總量是不存在問題的。
３．公務員醫療補助結余基金過大
截止到２０１２年底，西藏地區公務員醫療補助基金結余達９２１４４萬元，加上職工醫療保險的基金結余，可支付超過４２個月的醫療保險待遇，基金結余過大，不符合國家“以支定收，略有結余”，結余基金應控制在可支付３－１５個月內待遇的范圍內的原則性規定。
４．自治區本級未辦理城鎮居民醫療家庭賬戶卡
由于受經費限制和城鎮居民醫療保險信息建設滯后，自治區本級未辦理城鎮居民醫療家庭賬戶卡。一是造成城鎮居民門診看病和在藥店買藥不方便；二是不利于城鎮居民醫療基金的西藏地區統一管理模式。
５．農牧民車禍致傷醫療費用報銷問題
部分地區地廣人稀，百姓出行、放牧主要依靠摩托車，因而車禍致傷較為普遍。但農牧區醫療管理辦法明確規定車禍致傷不予報銷，從而導致部分受傷農牧民群眾因承擔不起而放棄治療，或因花光積蓄而因病返貧。
６．體檢費問題
檢費難以起到資金性質應有的作用，機關事業單位體檢費業務集中到社保辦理，加大了社保機構的工作量。
（四）新農保的問題
１．基層經辦力量十分薄弱
西藏地區地廣人稀，特別是在牧區或半牧半農區，群眾居住十分分散，工作服務半徑大，交通不便，新農保經辦業務主要由縣、鄉、村三級經辦，而恰恰這三級經辦力量在西藏地區十分薄弱，一是人員嚴重不足，或專職人員缺乏，或１人兼職多個崗位，二是辦公設備落后，不能滿足正常工作開展的需要；三是信息化建設嚴重滯后，新農保、城鎮居民、寺廟僧尼的參保人員個人信息、參保登記、審核繳費和待遇工作全面啟動，系統網絡建設滯后，手工操作效率低下。除日喀則地區正在調試新農保信息系統外，其余都是手工操作，工作質量和效率得不到保障。
２．群眾參保積極性不高
受限于群眾文化素質的差異，政策宣傳不到位，戶籍管理的不規范等現象，少數單位和部門的居民、農牧民社會保險政策認識不到位，參保積極性不高。個體工商戶和私企參保意識低，存在選擇性參保、瞞報和漏報現象。
３．待遇發放存在安全隱患
基層金融服務網點嚴重缺乏，村與村、鄉與鄉、鄉村之間、縣鄉之間服務范圍較大，交通不便等困難，目前多數地方仍采取現金發放新農保待遇，存在待遇落實不及時，待遇發放存在有安全隱患等問題。由于地廣人稀、居住分散、交通不便，導致工作服務半徑和工作難度較大。
４．極高海拔平均壽命低于正常領取待遇年齡
企業職工基本養老保險基金支出壓力逐年加大。隨著人口老齡化進程的加快，企業職工養老保險待遇領取人數不斷增多，基金支出壓力逐年增大，從去年開始，已經出現收不抵支現象。據有關部門統計，海拔在４５００米以上地方人的平均壽命僅達到４７歲，而國家規定的新農保待遇領取年齡：男在６０歲、女在５５歲，這對高海拔地區的農牧民參保積極性受到很大打壓，較不符合西藏地區高海拔廣大農牧民新農保的客觀實際，這也是直接影響高海拔地區農牧民參保積極性的重要因素之一。
（五）其他資金混同基金使用問題
１．存在醫?；鸷腕w檢費混用現象
目前，西藏地區機關事業單位職工的體檢費直接劃撥到醫保個人賬戶卡中，因體檢費不屬于醫?；?，存在醫?；鸷腕w檢費混用現象，既影響了職工醫療基金個人賬戶支出核算，又增大了在實際支付過程中信息核對的難度，更不符合基金?？顚Ｓ玫囊?。
２．代管屬財政供養的退休人員工資
自治區本級代管屬財政供養范圍的跨省安置的機關事業單位退休工人７６８人的工資，財政歷年是在企業基本養老保險基金中撥付，違反了社?；饘？顚Ｓ霉芾硪幎?。
（六）保值增值問題
１．結余基金管理較分散的問題
截止到２０１２年底，西藏地區八大社會保險基金累計結余６１．８９億元，西藏地區財政專戶基金存量５５．３４億元，自治區本級財政專戶基金存量４９．０２億元，還有部分留存在收入戶和支出戶中。
２．結余基金未實現保值增值
西藏地區結余基金基本上是以活期存款形態存入銀行（僅山南 地 區２０１０年５月 用 失 業 保 險 基 金 結 余１０００萬元購買了三年期國債），２０１２年基金收益率僅在０．５％，既低于財政部對基金收益率最低２．８５％的要求，又低于通脹率的４％，更低于中國基金理事會年均收益率的８．４％，使西藏地區基金嚴重“縮水”，既不利于基金的安全，更談不上保值增值，西藏地區社會保險基金保值增值工作嚴重滯后。
（七）信息化建設問題
１．西藏地區社會保險信息化建設嚴重滯后
各地區、各險種各自為政，發展極不平衡。有的開發了信息系統，按系統進行操作；有的系統較符合政策規定和業務操作流程；有的僅在初級開發階段，遠不能滿足基金管理和業務操作需要；有的未開發信息系統的，如，工傷保險、生育保險、新農保（僅日喀則市正在調試新農保系統）、城居保等主要業務靠手工進行操作，影響經辦效率的提高。
２．西藏地區未形成規范、統一的信息系統建設
全國早在２００３年起開始啟動“金保工程”［５］，即以中央、省、市三級網絡為依托，涵蓋縣、鄉等基層機構，是支持社會保險業務經辦、基金監督和政策決策等應用的覆蓋全國統一的勞動和社會保障電子政務工程，其中涵蓋了社會保險信息子系統工程?！敖鸨９こ獭苯ㄔO明確了統一規劃、統一標準，分步實施、分級負擔，網絡互聯、信息共享等原則。目前西藏地區是全國唯一沒有實現“金保工程”的省份，即便是部分險種開發了信息系統，因未按“金保工程”規定的技術標準和統一參數，加上自身信息系統建設的落后，使得西藏地區社會保險基礎數據無法與財政部、人社部聯網，區內各地區、各險種也無法達到網絡互聯、信息共享，西藏地區范圍內未形成統一、規范的信息系統。信息系統建設的滯后是制約西藏地區社會保險工作效率和規范管理最主要的因素之一。
（八）經辦力量薄弱、人少事多矛盾問題突出
１．基層經辦力量十分薄弱
隨著西藏地區社會保險的全覆蓋，工作力度不斷加大，社會保險經辦機構力量與不斷增加的工作量之間的矛盾日趨突出，尤其是新型農村養老保險和城鎮居民養老保險基層的經辦力量十分薄弱，存在１人承擔多項社。保工作，或由從事其他工作的人員兼職社保工作，或社保人員兼擔其他事務工作，較嚴重影響了社保經辦工作的質量和效率，也不利于社?；鸬陌踩芾?。
２．缺乏熟悉業務和政策的人員
經辦工作中缺乏專業人員和熟悉政策人員。尤其在基層留不住人的現象十分普遍，社會保險險種多，經辦業務量大，人員少，難以滿足經辦業務的實際需要。
直接影響工作任務的完成。各地區業務人員十分緊缺，基層更為嚴重，部分縣甚至出現業務人員“斷層”現象，一定程度上影響到各地區社會保險的各項工作，主要原因是業務人員培養、培訓工作沒有及時跟進。通過公招、調動等方式頻頻流走了了大量的人員；缺乏必要的激勵機制，落后的工作環境和惡劣的自然環境等都是留不住人員的因素之一。專業會計人員非常稀少，業務水平仍停留在較低水準。
３．現代技術手段落后
未實現會計電算化、社保業務系統化，存在賬務處理不規范、經辦能力不強，工作效率不高等普遍問題，難以在短時期解決。
三、相關對策與建議
（一）進一步加強社會保險基金預算執行管理
１．建立預算執行責任制。切實做到責任到崗，任務到人。探索建立社會保險基金預算績效考評和獎懲制度，激勵各相關部門重視社會保險基金預算執行工作。
２．進一步完善各部門之間溝通協作機制，主動加強與經辦機構的溝通協調，形成強大的社會保險基金預算執行管理合力，共同促進各地區社會保險基金預算序時執行。
３．繼續實施好社會保險基金預算執行報告制度，定時分析和查找預算執行過程中存在的問題，并加以整改。
４．抓好業務人員培訓和培養工作，充分發揮現有業務人員的“傳、幫、帶”作用，提升業務人員政策執行能力和業務水平，切實扭轉各地區業務人員緊缺的現象。
（二）進一步加強社會保險基金賬戶監管力度
建立社會保險基金預算編制責任追究制度，進一步提高社會保險基金預算編制的準確性和嚴肅性；建立健全社會保險基金財政專戶管理制度，加強社會保險基金收支管理，做到?？顚Ｓ帽苊饣焱褂们闆r的發生；加強社會保險基金待遇落實情況監督檢查力度，確保社會保險基金待遇嚴格按照政策標準落實；進一步提高社會保險基金財政專戶核算水平，加強社會保險基金納入財政大平臺信息系統后的各項工作。
（三）加強社?；疬\行效率和安全監管
逐步推進“金保工程”建設工作，探索建立基金運行監測分析系統，提高社會保險基金使用效能，促進社會保險業務的管理水平以及服務質量。逐步建立起自治區、地市、縣三級信息交換網絡，在兼顧信息安全的前提下替代手工作業，利于資源數據庫的更新和信息共享。
（四）經辦機構配備取得會計從業資格證書的專職財務會計人員
財務會計人員應按照基金財務會計制度的相關規定做好財務管理和會計核算工作，準確反映基金運行情況，監督基金的安全、有效使用。財務會計人員發生變更時，應按照有關規定做好交接工作。適當加強會計崗位人員的專業性和穩定性，避免多崗多責的非專業和流動性導致的較低業務服務水平。
（五）基金按征繳規定進行籌集
基金按國家和自治區有關征繳規定按時、足額地籌集，任何部門、單位和個人不得截留和減免。統籌地區政府應進一步加大擴面、征繳力度，積極組織參保對象按照繳費標準繳納參保費用。
（六）加大違規處罰力度
用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。
（七）加快實現自治區統籌
推動社?；鸾y籌級次的提高，解決因地區經濟發展不平衡而帶來的保障水平不均衡問題，促進公共財政補助均等化。
（八）保值增值
嚴格執行社會保險基金計息和保值增值規定，各級財政社會保障部門要根據社會保險基金結余情況，在與有關部門協商的基礎上，提出可轉存定期存款或購買國家債券的基金結余數量和期限的建議；財政國庫部門要按照國家規定制定具體轉存定期存款、購買國家債券的操作方案，并按規定的程序實施。各地區財政部門不得動用基金結余進行任何其他形式的直接或間接投資。
［參考文獻］
［１］李巖巖．對《社會保險費征繳暫行條例》的分析［Ｊ］．經濟技術協作信息，２００９（２３）．
［２］財政部、勞動和社會保障部．社會保險基金財務制度［Ｊ］．中國社會保障，１９９９（８）．
［３］王瑋東．參保應按時繳費須足額［Ｊ］．勞動理論與實踐，２００２（９）．
［４］張迎紅．加強內控建立醫?；鹭攧展芾頇C制［Ｊ］．中國集體經濟，２０１０（１）．
［５］文武，呂麗娟．金保工程建設：以“完整、高效、務實”為目標［Ｊ］．中國社會保障，２００４（１１）．
