從目前的社會發展形勢來看，我國老齡化社會發展速度加快，老年人口養老問題逐步成為社會關注的焦點?；诔青l二元社會結構的分化，農村的經濟、社會、文化發展水平落后于城市，因此農村老年人口的養老問題得到了社會的廣泛關注?！氨；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”是新農保的基本原則，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的繳費模式是新農保和老農保的主要區別。自 2009 年國家開展新農保試點工作以來，新型農村養老保險制度在全國取得了較為顯著的成效。但是，由于農村經濟發展水平的落后和在政策落實中遇到的問題，使得新農保亟需在實踐中得到完善和發展。因此研究新農保實施過程中的問題，并探討解決問題的路徑顯得尤為重要，更有重要的現實意義。

1 新農保政策的實施現狀

1． 1 新老農保制度并軌現狀 新型農村養老保險制度的試點工作從 2009 年實施以來，基本實現了制度的全覆蓋。與其相對應的老農保是指 1992 年開展的農村社會養老保險制度。目前一些地區基本實現了新老農保并軌的順利過渡，但是還有不少地方因為種種問題的存在，兩者尚未實現并軌。一些地區開展了新老農保的并軌實踐，大致為核對參保人員信息、合并基金、計發養老金待遇等，其中最艱難的部分是基金并軌及待遇計發。從目前的并軌實踐來看，分為 60 周歲以上的已領取養老金的人員并軌和未達到領取養老金年齡的人員并軌。對于 60 周歲以上的已領取養老金的人員并軌辦法相對簡單，采取“待遇疊加、賬戶合并”的做法，即參保農民在繼續領取養老金的同時，直接加發新農保的基礎養老金，個人不再補繳養老保險費。對于未達到領取養老金年齡的人員，不同地區有不同的辦法，如新疆、貴陽、湖南等地實行先退保后參保，并按新農保的繳費標準繼續繳費;北京、上海、山東、浙江等地實行直接接管，直接將老農保并入新農保中，分為合并繳費年限、合并賬戶基金和計發養老金等部分。從并軌的總體現狀來看，大部分地區都能順利平穩地完成新老農保的并軌，而在未完成的地區還存在一些現實問題，需要在實踐中進一步探索［1］。

1． 2 新農保實施中基金管理現狀 新農保的基金管理大致可分為基金籌集和基金運營兩部分。其中在基金籌集方面新農保與老農保相比有顯著差別，新農保的基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費，繳費標準設為每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500元 5 個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。同時，有條件的村集體應對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，政府要對符合領取條件的參保人全額支付新農?；A養老金。新農保的基金運營按照目前各地的實踐經驗，基本上是購買國債和銀行存款。而我國銀行利率總體上呈降低趨勢，所以基金的保值增值存在風險，投資渠道過于單一，難以實現基金的保值增值。

1． 3 新農保實施中農民參?，F狀 自 2009 年新農保實施以來，大部分農民愿意參加新農保，但是，由于個體和地區的差異，參保意愿與參保行為相違背?，F行的新農保制度與農民理想中的養老保險模式之間存在較大差異，并且農民的參保意愿受到個人特征、家庭情況、周圍環境的影響。一些家庭收入主要源于務農、勞動能力低、個人文化水平低的農民參保意愿普遍低于家庭收入較好、有勞動能力且個人文化水平較高的家庭。從客觀因素來看，農民是否參保，選擇什么繳費檔次，這些決策的做出與政策的宣傳有關，一些調查顯示，在一些宣傳力度大，村委會工作人員挨家挨戶積極探訪的農村里，農民的參保意愿及參保率普遍較高。

2 新農保實施過程中的問題分析

2． 1 缺乏法律手段和社會監督 新農保是我國社會保障法律體系的重要組成部分，對于保障農村老人的“老有所養”具有重要意義。2011 年《社會保險法》的出臺，在法律層面上確認了新型農村社會保險法律制度。但是我國農村養老保險法律體系尚不健全，并且現有的新農保制度立法層次不高。新農保政策的實施主要是依據社會保險法以及國務院和各地方政府的新農保實施指導意見和實施方案進行的，并且社會保險法對此的規定過于籠統，僅僅依靠意見和方案，不具備法律效力，新農保的權威性不足。

由于新農?；鸸芾砥毡閷嵭械氖强h級管理，統籌層次低，所以容易受到地方政府的干涉，基金管理存在風險，因此政府要受到社會和群眾的監督。目前，我國對于新農保缺乏健全的監督管理體系，只是籠統地提出加強社會監督，對于具體的監督辦法、途徑以及如何鼓勵監督則沒有具體的規定，這樣就不利于監督體系的構建，也會使得農民對新農保政策因缺乏安全感而影響參保意愿［2］。

2． 2 基金籌集管道窄，保值增值難 新農保資金籌集主要是由個人繳費、政府補貼和集體補助 3 個部分構成。目前從全國來看，資金的籌集主要是以中央財政補貼為主，當地政府補貼很少，集體補助基本是空白。新農保實施以來，政府對新農保的資金投入還很低，這與我國社會經濟發展水平不夠高有關。但從目前情況來看，政府對城鎮社會保障的財政支出高于農村養老保險的支出，因此在新農保的資金籌集中政府補貼的力度相對薄弱。集體補助主要源于集體積累和鄉鎮企業利潤，農民收入普遍提高的同時集體經濟卻日趨薄弱。這樣繼續提高養老金待遇就顯得十分困難。

當前新農?；鹪诮y籌層次上以縣級為單位，統籌層次低導致基金運營管理的碎片化，存在基金運營風險。并且，基金的運營還是按照“舊農?！钡幕鸸芾砟Ｊ?，主要是存入銀行或購買國債，不能直接進行其他投資，這限制了基金的活動范圍，不利于基金的市場運作。狹窄的基金投資管道使得新農?；痣y以實現增值，而政府補貼的標準不斷提高，成本越來越高，阻礙了新農保的持續發展［3］。

2． 3 農民參保意愿不穩定，認識存在偏差 新農保強調“自愿性”原則，這是商業保險特征的體現，社會保險應該具有強制性，因此新農保自愿性的特征使它面臨著如何長期維持農民參保意愿的難題。受傳統觀念家庭養老和土地養老根深蒂固的影響，大多數農民只注重眼前利益，忽視長遠利益，而新農保實施時間短，收益周期長，再加上政府宣傳不到位，農民對新農保的認識容易產生偏差［4］。

農民對新農保的認知和參保意愿還受地區和個體差異的影響，在經濟相對落后的中西部地區，參保率普遍較低。家中子女及參保對象受教育程度較低，家庭條件困難的農民參保意愿不強烈。

2． 4 政府宣傳不到位，缺乏激勵機制 自新農保政策實施以來，政府對于新農保的宣傳一直不完善，把新農保的實施重點集中于基金的管理和籌集上，而忽視了政策的宣傳?，F階段新農保政策的宣傳存在許多問題，政策宣傳不到位，宣傳渠道單一，缺乏針對性。在個別地區還存在農民不了解新農保政策，對新老農保之間存在的差異更是一知半解。由于還受到地區差異和農民自身問題的影響，政府的宣傳不存在針對性，使農民不能切實體會到新農保政策給自己帶來的益處。

除政策的宣傳外，還缺乏相應的激勵機制，在資金籌集上政府補貼不到位，集體補助無法落實。這都會使農民對新農保政策缺乏信心，導致參保率的降低。合理的激勵機制是新農?？衫m發展的關鍵，要想使農民積極加入新農保，完善的激勵機制是影響農民長繳、多繳的重要因素之一。

3 解決路徑分析

3． 1 加快立法，完善監督 新農保的持續穩定發展，離不開健全的法律法規的約束。新農保相關法律法規的建立和健全，為新農保順利執行提供制度保障。全國和各地方的新農保相關的法律法規，為新農保順利、穩定、持續發展提供良好的環境。同時還要借鑒國外的成功經驗，例如德國在 1975 年就針對社會保障專門編纂了《社會法典》，將養老保險制度作為整個法典的第六部分進行規定，在 1993 年后有相繼頒布了《農村養老金法》和《農村補充養老保險法》。以上的法律法規促使德國的農村養老保險制度能夠不斷地適應本國市場經濟發展的需要，滿足農民養老需求。美國早在 1910 年就通過了《社會養老保險法》，建立了城鎮養老保險制度。但保險對象僅限于工人，在 1950 年國會通過修正案的形式，將農民也納入了養老保險的范圍，法律明確規定農民參加養老保險的義務和資金籌集的來源［5］。

因此，借鑒國外先進經驗，結合本國實際情況，我國在建立健全新農保相關法律法規和完善監督機制時，應該著重從以下幾個方面入手: 首先，必須盡快通過《農村養老保險法》，并在實踐中不斷補充完善相應的法律法規，使其適應我國的市場經濟發展需求。不僅可以使當前的農村養老保險推行有法律依據，而且還可以使已參加了新農保的農民對政策放心。其次，提高社會和群眾的監督意識，健全和完善具有激勵機制的外部監督體系。最后，政府要積極制定具體的監督辦法和監督途徑。拓寬監督管道，設立專門的監督部門，發揮網絡和媒體的作用，讓新農保監督機制的建立落實到實處。

3． 2 加大政府的財政投入 政府財政補貼能夠有效地激發農民參加新型農村養老保險的積極性，提高農民的繳費能力和保障水平。因此加大政府的財政補貼力度，對于提高新農保的覆蓋率有著積極的作用。

要想提高政府的財政補貼力度，首先要設計合理的補貼方式。目前，政府財政補貼的方式主要有 2 種:

一是定額補貼即政府對選擇不同繳費標準的參保人統一給予相同標準的補貼。二是浮動補貼即對選擇不同繳費標準的參保人給予不同的繳費補貼?；?2 種補貼方式的特點，政府可以選擇在不同的發展時期采用不同的補貼方法組合模式。其次，中央和地方政府要承擔國家保障的社會責任，加大對農村養老保險的資金投入。中央政府應把農村養老保險列入財政預算支出，財政支出要向中西部落后地區傾斜，加大對這些地區的扶持力度。地方政府要依據各自地區的經濟發展水平制定不同的財政支出標準，借鑒新農合的補貼標準，結合新農保的實際情況制定相應的補貼標準。

3． 3 拓寬基金運營管道 政府的財政補貼力度大小還取決于基金的運營好壞，目前我國新農?；疬\營存在保值增值難的問題，基金的運營依舊按照“舊農?！被鸸芾淼哪Ｊ?。應借鑒國外社?；疬\營模式和我國社?；鹜顿Y運營的實踐，轉變目前政府運營模式，引入市場競爭機制，在保證基金安全的前提下，拓寬投資渠道，實現市場化運營。在統籌層次上實行中央集中管理，并且建立獨立的農?；疬\營管理機構。

在放寬投資渠道的同時，政府要加強新農?；鹜顿Y的政策引導，引導基金投入流動性好的貨幣工具和固定收益類工具。在基金投資渠道上要選擇一些風險小、收益高、有穩定回報的大型基礎設施建設項目，如公路、電站、橋梁、碼頭等基礎設施項目。也可借鑒國外的普遍做法，進入資本市場通過市場化管理實現保值增值［5］。

3． 4 加大政府宣傳力度，建立合理的激勵機制 筆者認為政府要加強對新農保的宣傳力度則需從以下 3 個方面入手:

首先，打破固有的傳統養老思維模式。我國農民千百年來受封建文化的影響，養兒防老和土地養老的思想根深蒂固，因此，政府的宣傳工作首先要從農民的思想和認識著手，讓農民擺脫舊的思維模式，接受新的先進的政策方針，從意識里打破對新農保政策的芥蒂。

其次，現有的宣傳方式僅限于宣傳冊、板報和墻體標語，這使得農民不能從多元化的管道了解新農保。

因此政府的宣傳方式要注重多樣化，利用電視臺和廣播開辟專欄，還可以利用網絡進行宣傳。

最后，政府的宣傳要從農民的切身利益出發，針對不同家庭條件和不同年齡的參保對象，給出不同的繳費建議，并幫助農民算清不同繳費檔次的具體收益，讓農民依據自身的情況選擇最合適自己的繳費檔次。

合理的激勵機制是新農?？沙掷m發展的重要保障，政策的優惠和扶持是政府應該重視的。例如，新疆呼圖壁縣對已參加農村社會養老保險的農民在生產生活等方面需要資金時可用自己或借用他人社會養老保險繳費證明作為抵押，依據簡易的程序到指定銀行辦理委托貸款，這是以政策優惠農民的典型事例。除了政策方面的激勵，政府還可以通過從補貼和繳費的改革中激勵農民長繳、多繳［6］。

參考文獻:

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