黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出:"健全促進就業創業體制機制.完善城鄉均等的公共就業創業服務體系,構建勞動者終身職業培訓體系.增強失業保險制度預防失業、促進就業功能,完善就業失業監測統計制度."《2014年政府工作報告》又強調:"努力實現更加充分、更高質量就業,使勞動者生活更加體面、更有尊嚴."可見,就業問題成為黨和政府高度關注的問題.而現階段,我國面臨著日益嚴峻的失業狀況,失業保險作為保障失業者基本生活和促進就業的一個有效方式,其制度的完善具有重要的現實意義.
一、我國的經濟社會轉型與失業狀況
失業是發展中國家經濟社會轉型的伴生現象之一,當前我國處于經濟社會全面加速轉型時期,嚴峻的失業狀況引發了一系列社會經濟問題,阻礙了我國經濟社會的順利轉型.
\\(一\\)我國的經濟社會轉型
我國的經濟社會轉型特指1978年黨的十一屆三中全會開創的中國現代化新時期,最鮮明的特點是改革開放;基本啟動力量是市場經濟;基本坐標是如何使社會主義制度的優越性得以充分發揮和中國如何以強有力的經濟、政治、文化實力躋身世界強國之林;根本價值趨向是實現由傳統社會向現代社會的躍進.
我國社會經濟轉型的內容是獨特的,一是由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型,二是由傳統的農業社會向現代農業及工業社會轉型.
我國的經濟轉型和社會轉型是相伴而行的,市場經濟向計劃經濟轉型與由傳統社會向現代社會轉型是同步進行的.
經濟社會轉型需要"轉型成本",失業是我國社會經濟轉型成本的重要組成部分.如果失業問題得不到及時有效的處理,會成為阻礙經濟社會順利轉型的因素,社會經濟轉型不順暢會帶來更多的失業問題,形成一個惡性循環.
\\(二\\)我國的失業狀況
轉型中的發展中國家往往面臨著嚴重的失業問題.隨著我國經濟改革的深化和社會結構的不斷調整,我國面臨的失業問題更加復雜.
當前我國失業的總體特點是總量性失業、結構性失業和摩擦性失業,這與我國的經濟社會轉型密切相關.2012年城鎮登記失業人數為917萬人,城鎮登記失業率為4.1%,而實際失業人數和失業率要高得多.我國處于經濟體制轉型時期,結構性失業非常普遍,摩擦性失業與我國勞動力市場不完善密切相關.
此外,我國失業人員的結構存在年齡、地域、受教育程度上的差別.2010年,我國16~29歲失業人口占總失業人口的46.96%,其中20~24歲失業人口占總失業人口的24.16%,30~44歲失業人口占總失業人口的32.52%,說明我國失業人口以中青年為主,青年失業問題非常嚴重,尤其是20~24歲的青年.
城市失業人口占總失業人口的53.66%,鎮和鄉村的失業人口分別占總失業人口的23.55%、22.79%,說明我國失業人口主要分布在城市,但鎮和鄉村的失業人口也不容忽視.在受教育程度上,初中生占總失業人口的44.03%,高中生占總失業人口的28.22%,大學生占總失業人口的17.41%,這說明在受教育程度上,我國的失業人口主要是高、初中生.
二、我國失業保險制度存在的問題
明確我國失業保險制度存在的問題,有利于對癥下藥,完善我國失業保險制度,緩解我國失業問題.
\\(一\\)失業保險理論基礎薄弱
我國失業保險理論基礎比較薄弱,缺乏不同學科和視角下對失業保險理論的研究.我國學者主要是從失業保險給付水平對失業的影響\\(失業陷阱\\)和失業保險給付期限影響的勞動經濟學解釋\\(工作搜尋模型\\)兩方面進行研究的.我國正處于經濟社會加速轉型時期,面臨的失業狀況是非常復雜的.失業陷阱和工作搜尋模型遠遠不能為我國失業保險制度建設提供充分的理論基礎.
\\(二\\)覆蓋范圍狹窄
我國現行《失業保險條例》第二條規定:"城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定,繳納失業保險費."我國失業保險的真正覆蓋范圍是城鎮企事業單位.雖然條例也明確規定農民工應參加失業保險,但現實中很少有企業愿意和農民工簽訂勞動合同,農民工依然被排斥在失業保險范圍之外.我國還有很多未被納入失業保險的人群,如以下崗工人為主的"老失業群體"、以大學生為主的"新失業群體"、靈活就業者、臨時工、農民工等.
\\(三\\)繳費環節缺乏有效激勵
我國現行的失業保險繳費方式缺乏對用人單位和失業者的有效激勵.以企業工資總額為基準的,城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費,職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費.這種無差別的繳費率忽視了企業之間在雇用水平上的差異性和雇員之間的差異.效益好的企業支付較高的失業保險費,而雇員面臨的失業風險相對來說較小,這就形成了支出與受益關系不對稱現象,影響雇主繳費的積極性.同一企業,管理層和技術層的繳費相對較多,而那些真正需要失業保險的工資低的基層人員繳費較少.這種繳費方式造成了我國失業保險基金大量結余的現象.2012年,我國累計結余的失業保險基金為2929億元.
\\(四\\)失業保險統計指標不準確
我國的失業率統計制度是"城鎮登記失業率",這種統計制度只統計了擁有當地城鎮戶口,且在一定的勞動年齡內、有意愿前去登記的失業人員,這是一種國際通行的做法.但我國國情特殊,一方面大量的下崗工人成為"隱性失業"人員;另一方面我國長期存在著"面子文化",有不少人礙于面子不愿意登記失業.城鎮失業率統計的結果比真實失業率要小得多,它既不包括下崗職工,也不包括一部分礙于"面子"不愿意登記的失業者和數量龐大的農村失業人口、大學生等.這種錯誤的官方統計會對失業保險政策制定形成誤導.
三、完善我國失業保險制度的對策
根據經濟社會轉型時期我國的失業狀況,針對我國失業保險制度存在的問題,提出完善我國失業保險制度的對策,促進我國失業保險制度不斷創新和發展.
\\(一\\)將失業保險與促進就業相結合
我國失業保險基金大量結余,應把一部分失業保險金轉化為就業促進資金,促使失業者再就業.
1.加強勞動就業咨詢工作,開展職業介紹服務
我國存在大量摩擦性失業,主要是因為勞動力市場不完善,失業者往往由于信息不對稱而找不到匹配的工作,形成了失業與崗位空缺并存現象.
應加強勞動就業咨詢工作,開展職業介紹服務工作,可以為求職人員和用人單位提供以下服務.
第一,信息服務,包括勞動力市場信息交流與發布等.
第二,咨詢服務,包括就業政策法規及服務咨詢、職業培訓信息咨詢、求職和用人咨詢等.
第三,指導服務,包括職業能力測試評估、職業分析與評價、職業生涯設計、求職及用人觀念和方法指導等.
2.完善非商業化的就業培訓制度
在經濟社會轉型時期,我國存在大量結構性失業,主要是因為失業者原有的技能無法適應新變化.而當前我國有限的就業培訓是以商業化的培訓機構為主,費用高昂,有時甚至欺詐客戶.因此,完善非商業化的就業培訓制度是非常必要的.非商業化的就業培訓制度的建立需要政府、非政府組織、市場經濟主體和勞動者的共同參與.可以以現存的社團組織和有關的失業單位為基礎,通過政府政策支持及提供適當經濟援助、扶持,培育非營利的公益性就業培訓機構,并將就業培訓與企業的職業技能需求有效結合起來.
\\(二\\)拓展失業保險制度的理論基礎
由于我國經濟、社會、文化的特殊性,失業狀況也比較復雜,需要從不同學科不同視角來拓展失業保險制度的理論基礎.
1.失業保險效應的心理學解釋:
羊群效應基于其他人的行為來推斷某事物的好壞,以決定是否效仿,這就是羊群效應.我國的失業往往是和貧困聯系在一起的,很多失業者是被邊緣化了的弱勢群體,他們文化程度較低,對事物缺乏準確的判斷能力.他們對失業保險的選擇很大程度上取決于其他失業者的選擇,具有羊群效應.針對失業者選擇的羊群效應,充分發揮失業保險的示范效應,對失業者在失業保險認知方面形成正確的引導.
2.失業保險的社會學解釋:
奧肯漏桶奧肯認為,社會保障管理制度設計不當會引起經濟損失和效率損失.首先發生的費用是管理成本,無論管理成本由失業保險制度負擔或是一般稅收負擔,再分配制度運行需要管理成本的性質不變.科學合理的管理制度所引起的管理成本是很低的.我國的失業保險應當形成規范有序的管理制度,避免經濟損失和效率損失,充分發揮失業保險制度的作用.
\\(三\\)擴大我國失業保險覆蓋面
我國失業保險只覆蓋城鎮國有企事業單位.德國規定凡是月收入在400~5600德國馬克的雇員和職工,都要參加法定義務的失業保險;韓國規定只要每月工作不少于80小時或每周工作不少于18個小時都必須參加失業保險.我國應把參加失業保險作為一項法定義務,將工作時間在規定小時數的臨時工和所有企業員工納入失業保險制度.結合我國實際情況,一方面把大學生、下崗工人和青年失業者等失業保險制度之外的群體納入失業保險制度之內;另一方面鼓勵他們創業,實現創業與就業相結合,把鼓勵創業作為失業保險制度的一部分.
\\(四\\)改進失業保險制度的繳費機制
我國的失業保險統一費率制度,對雇主和雇員都缺乏有效的激勵.一方面我國應實行基于風險失業率的行業差別費率制度.行業差別費率就是在各行業不同失業率的基礎上,將對各行業失業保險費費率與該行業的失業風險程度結合起來.失業風險程度越高的行業,失業保險費率也相應越高,反之亦然.風險程度可以用各行業上一年度的平均失業率作為本年度的風險失業率.另一方面,把失業保險繳費結構,分為失業保險繳費和職業技能發展計劃繳費.這也是完善就業培訓制度、將失業保險和促進就業相結合的要求.
\\(五\\)完善失業統計指標體系
十八屆三中全會通過的《決定》明確指出,完善就業失業監測統計制度.我國應逐步建立起綜合反映失業狀況的指標體系.把城鎮登記失業率作為一個城鎮自愿登記失業人數的指標;把城鎮自愿登記失業人數、未登記失業人數和下崗職工中屬于失業范疇的人數之和作為城鎮失業人數;把農村失業人口和已經向城鎮轉移但仍保留農村戶口的失業人口作為農村總失業人口;總失業率即是城鎮失業率與農村失業率之和.還應該增加失業分類統計指標,如自愿失業人數、非自愿失業人數;月度失業率、季度失業率和年度失業率.在我國特殊國情下,當前大學生失業率也是一個很值得關注的失業率指標.
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