失業保險是社會保險制度中的重要組成部分，它是指勞動者由于非本人原因失去工作、收入中斷時，由國家和社會依法保障其基本生活需要的一種社會保險制度。其核心內容是通過建立失業保險基金，分散失業風險，為失業者提供基本保障，并通過轉業培訓、職業介紹等形式積極促進再就業。失業保險既具有社會保險制度的共性，也有其自身的特殊性。我國內地失業保險制度的歷史沿革可以追溯到20世紀50年代初的失業救濟制度。進入20世紀90年代，為了面對新一輪失業問題帶來的挑戰，實現了“三條基本保障線”，它在深化國有企業改革、建立現代企業制度和完善失業保險制度方面意義重大。1999年的《失業保險條例》和2010年的《社會保險法》成為現行制度內容的主要依據，進一步推動了我國內地保險制度的發展。但是。當前我國失業問題還相當嚴峻，失業保險制度還存在很多問題，以后的發展方向是在保障失業人員基本生活的同時，強化促進再就業的功能，使其成為充分就業的促進機制。
一、我國失業保險制度的發展過程及現狀
1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整。其主要內容是：
（一）失業保險的參保范圍 失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。
（二）我國失業保險制度的特點 1、 普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員，正呈逐步擴大的趨勢。 2、 強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工都必須參加失業保險并履行繳費義務。 3、 互濟性。失業保險基金主要來源與社會籌集，有單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的保險費，部分來源與繳費單位的性質全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。
（三）失業保險資金來源 失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。
（四）失業保險金標準 按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有求職要求。 《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元?？傮w看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。
二、當前我國失業保險存在的問題
我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。
\\(一\\)失業保險實施體系尚不完善
1.失業保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大 目前，我國失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢。在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業保險體系的正常運作?，F實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重。這些因素嚴重影響到失業保險金的籌集，失業保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發揮到其應有的作用。
2.失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制 當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手 續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”問題，失業保險金發放缺乏公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。失業保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門間難以協調，同時擴大了風險。各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低。由于各部門所處的地位不同，難于統一協調。有的地方實行社保經辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統一。失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。我國缺乏相應的失業保險法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。
\\(二\\)失業保險立法存在不足
1. 失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄 我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于國家公務員、鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。隨著市場經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，這次次貸危機使得我國民營企業遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業破產，大批人員失業。如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。
2.失業保險法立法層次過低，法律責任不健全 我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要?！妒I保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差。目前，我國失業保險方面的法律法規主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規章，且有相當一部分規范表現為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規，同樣缺乏法律上的穩定性、權威性和統一適用性，難以發揮法律規范的作用，無法確保失業保險的有效實施。而且部門規章、地方性法規的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執法過程中的混亂現象。
三、針對我國失業保險制度的不足提出的改進對策
既然我們找出在制度和立法上分別找出不足，那么我們就從這兩個方面來探討一下對應的改進對策。
\\(一\\) 完善失業保險管理體制
1.逐步提高失業保險的水平，建立多渠道的失業保險籌資方式 失業保險的目的就是為失業者提供基本的生活保障，失業保險金的籌集是失業保險制度的主要問題，適當的提高失業保險金的給付水平，才能維持失業者的基本生活。而提高失業金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力。在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力同時提高失業保險費征繳比例，以保證資金來源。在經濟較發達、人均收入較高的地區適度的提高失業保險費的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業保險基金籌措的社會渠道。
2.完善勞動就業服務體系和配套措施 我國的失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價值不高，而且面臨著更容易失業的風險。我國失業保險制度應當強化其就業促進的功能，將失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來，更多重視促進再就業在失業保險制度中的功能。 各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務。為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能。
3.加強對失業保險基金和各項制度的監管 可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建立健全失業保險制度的監督體系。同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。
\\(二\\) 對失業保險方面的法律進行修改
1. 逐步擴大失業保險的覆蓋范圍 失業保險作為社會保障的一種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業如何，都應納入失業保險的范圍之內。我國失業保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用。 2. 完善失業保險立法，提高立法層次 由于我國失業保險方面的法律法規層次不高，原則性規定較多，可操作性不強，不能很好的發揮失業保險制度的作用。因而需要進一步提高失業保險的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發展，由國家出臺相關法律、法規，確保失業保險的有效實施，改變失業保險法立法層次低、原則性強、權威性和強制性較弱的局面。
四、小結
在工業社會中，失業現象不可避免，它帶來的一系列問題直接影響到社會的穩定和經濟的發展。建立失業保險制度，完善就業保障體系，成為各國治理失業的一項重要政策目標。為此我們應該博采眾長，吸取其他國家的優秀經驗，結合我國的實際國情，通過實地調研和在參照相關專家和群眾的建議，不斷完善我國的失業保險制度，我相信，在不久的將來，我們的社會將會變得更加美好。
一、我國失業保險制度的發展過程及現狀
1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整。其主要內容是：
（一）失業保險的參保范圍 失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。
（二）我國失業保險制度的特點 1、 普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員，正呈逐步擴大的趨勢。 2、 強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工都必須參加失業保險并履行繳費義務。 3、 互濟性。失業保險基金主要來源與社會籌集，有單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的保險費，部分來源與繳費單位的性質全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。
（三）失業保險資金來源 失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。
（四）失業保險金標準 按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有求職要求。 《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元?？傮w看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。
二、當前我國失業保險存在的問題
我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。
\\(一\\)失業保險實施體系尚不完善
1.失業保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大 目前，我國失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢。在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業保險體系的正常運作?，F實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重。這些因素嚴重影響到失業保險金的籌集，失業保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發揮到其應有的作用。
2.失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制 當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手 續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”問題，失業保險金發放缺乏公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。失業保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門間難以協調，同時擴大了風險。各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低。由于各部門所處的地位不同，難于統一協調。有的地方實行社保經辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統一。失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。我國缺乏相應的失業保險法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。
\\(二\\)失業保險立法存在不足
1. 失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄 我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于國家公務員、鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。隨著市場經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，這次次貸危機使得我國民營企業遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業破產，大批人員失業。如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。
2.失業保險法立法層次過低，法律責任不健全 我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要?！妒I保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差。目前，我國失業保險方面的法律法規主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規章，且有相當一部分規范表現為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規，同樣缺乏法律上的穩定性、權威性和統一適用性，難以發揮法律規范的作用，無法確保失業保險的有效實施。而且部門規章、地方性法規的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執法過程中的混亂現象。
三、針對我國失業保險制度的不足提出的改進對策
既然我們找出在制度和立法上分別找出不足，那么我們就從這兩個方面來探討一下對應的改進對策。
\\(一\\) 完善失業保險管理體制
1.逐步提高失業保險的水平，建立多渠道的失業保險籌資方式 失業保險的目的就是為失業者提供基本的生活保障，失業保險金的籌集是失業保險制度的主要問題，適當的提高失業保險金的給付水平，才能維持失業者的基本生活。而提高失業金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力。在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力同時提高失業保險費征繳比例，以保證資金來源。在經濟較發達、人均收入較高的地區適度的提高失業保險費的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業保險基金籌措的社會渠道。
2.完善勞動就業服務體系和配套措施 我國的失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價值不高，而且面臨著更容易失業的風險。我國失業保險制度應當強化其就業促進的功能，將失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來，更多重視促進再就業在失業保險制度中的功能。 各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務。為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能。
3.加強對失業保險基金和各項制度的監管 可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建立健全失業保險制度的監督體系。同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。
\\(二\\) 對失業保險方面的法律進行修改
1. 逐步擴大失業保險的覆蓋范圍 失業保險作為社會保障的一種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業如何，都應納入失業保險的范圍之內。我國失業保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用。 2. 完善失業保險立法，提高立法層次 由于我國失業保險方面的法律法規層次不高，原則性規定較多，可操作性不強，不能很好的發揮失業保險制度的作用。因而需要進一步提高失業保險的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發展，由國家出臺相關法律、法規，確保失業保險的有效實施，改變失業保險法立法層次低、原則性強、權威性和強制性較弱的局面。
四、小結
在工業社會中，失業現象不可避免，它帶來的一系列問題直接影響到社會的穩定和經濟的發展。建立失業保險制度，完善就業保障體系，成為各國治理失業的一項重要政策目標。為此我們應該博采眾長，吸取其他國家的優秀經驗，結合我國的實際國情，通過實地調研和在參照相關專家和群眾的建議，不斷完善我國的失業保險制度，我相信，在不久的將來，我們的社會將會變得更加美好。
