社會保障體系是社會發展和經濟運行的“穩定器”和“安全閥”。建立健全社會保障體系是建立社會主義市場經濟體制的重要內容之一，對推進經濟結構調整和國有企業改革，對維護社會安定，穩定人們收入預期，促進經濟持續快速健康發展，促進經濟和社會協調發展具有重要意義。經過二十多年特別是近五年來的努力，我國已經初步建立了適應社會主義市場經濟要求的社會保障體系框架，但還不夠完善，其“穩定器”和“安全閥”的作用沒有得到充分發揮。為此，我們要按照完善社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的要求，進一步完善社會保障體系。
一、我國社會保障制度改革總體情況
自從20世紀80年代以來，隨著改革開放的逐步深化，黨中央、國務院也積極推進了社會保障制度的改革，已初步建立了以“三條保障線”（下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障）和養老、醫療保險為主要內容的城鎮社會保障體系，具體表現在：
----建立完善“三條保障線”，保障了廣大城鎮低收入群體的基本生活。全面實施國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程, 各地普遍在國有企業內部建立了再就業服務中心，并按照 “三三制”原則籌集資金（國家、企業和社會各負擔三分之一），保障國有企業下崗職工基本生活；頒布實施《失業保險條例》，建立健全了失業保險制度，將失業保險制度的覆蓋范圍進一步擴大到全部城鎮企業事業單位職工，制度進一步規范化；頒布實施《城市居民最低生活保障條例》，建立城市居民最低生活保障制度，覆蓋所有的城鎮貧困人群，經費由各級財政負擔，家庭人均收入低于當地規定的最低生活保障標準的城市非農業常住居民基本實現了應保盡保。
----初步建立了適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會 化的基本養老保險制度，并逐步提高養老保險統籌層次，擴大覆蓋面，改差額繳撥為全額繳撥，實行養老金社會化發放，確保了企業離退休人員基本養老金的按時足額發放。
----建立起社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度，同步推進醫療衛生服務體制和醫藥流通體制改革，提高服務質量，降低醫療成本，保障了參保職工的基本醫療，控制了醫療費用的不合理增長；一些地區積極開展了工傷保險、女工生育保險制度的試點工作，為因工負傷職工和育齡女職工提供了基本保障，在此基礎上國務院于2003年正式頒布了《工傷保險條例》。
----在遼寧省及其他?。ㄗ灾螀^、直轄市）的部分地區進行完善城鎮社會保障體系試點，重點是做實基本養老保險個人賬戶和推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。目前全國其他部分地區也已經完成了下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作。
----確立了“勞動者自主擇業，市場引導就業，政府促進就業”的就業工作方針，實施了積極的就業政策，初步建立了公共就業服務體系，加強職業培訓、介紹等就業和再就業服務工作，努力促進下崗失業人員再就業。
----完善了社會保險管理體制。統一了社會保險行政管理體制，對養老、醫療、失業、女工生育、工傷等社會保險實行統一管理，使分散管理體制下政出多門、管理混亂的問題得到了解決；頒布實施《社會保險費征繳暫行條例》，一半以上的地區實行了稅務機關征收，強化了社會保險費的征收管理程序，提高了征繳率；將基本養老保險基金等各項社會保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，較好地保證了社會保險基金的安全。
----按照建立公共財政框架的要求，努力調整支出結構，增加社會保障投入，全國財政用于“兩個確?！焙偷捅５壬鐣Ｕ现С鲆呀洀?998年的123億元增加到2002年的855億元，增長了近6倍。
正是由于上述各項政策措施的全面實施，我國社會保障工作取得了顯著成效。獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化（以下簡稱“一外三化”）的社會保障體系框架已經初步建立；基本養老保險參保職工已由1998年末的8476萬人增加到2002年末的9929萬人，企業離退休人員基本養老金基本做到了按時足額發放；截止2002年底，累計有2714萬國有企業下崗職工進中心領取基本生活費，國有企業下崗職工進中心比例為90%，進中心的下崗職工基本都能領到基本生活費，累計有1830萬下崗職工出中心，實現再就業的比例達到67%；基本醫療保險覆蓋范圍不斷擴大，到2002年底，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）都啟動了基本醫療保險改革，參加基本醫療保險的職工達9400萬人；失業保險參保人數從1998年的7928萬人擴大到2002年的10182萬人，2002年末領取失業保險金的人數為440萬人；城市居民最低生活保障對象由1998年的184萬人增加到2002年底的2054萬人，基本實現了應保盡保。與此同時，因社會保障待遇問題而引發的社會不穩定因素得到控制甚至明顯減少。
二、目前我國社會保障體系存在的主要問題
總的來看，我國現行的社會保障體系對保障人民群眾的基本生活，維護社會穩定，促進改革開放發揮了十分重要的作用，但是與我國經濟社會的市場化、全球化、信息化的要求相比，與“一外三化”的改革目標還存在很大的差距，主要體現在以下幾個方面：
（一）政府與個人、政府與企業、地方政府與中央政府之間以及政府內部各部門之間責任不清。一是政府與企業、個人、市場等非政府之間的責任不清，客觀上導致了企業和個人不愿意繳費但希望得到社會保障，限制了企業、個人以及社會中介組織分擔其可以分擔的社會保障責任，阻礙了市場功能的發揮，如：該由企業承擔的非統籌項目、經濟補償金、拖欠職工債務等，部分企業不承擔卻推向政府，國有企業下崗基本生活保障資金政府承擔了70%；下崗職工不愿意出中心再就業并承擔相應的社會保險繳費義務，而是愿意繼續滯留中心享受基本生活及繳費補助；目前政府提供的社會保障仍占主導地位，由企業和個人承擔責任的補充保險、商業保險以及由社會承擔責任的社會福利等還很不發達。二是中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的責任劃分不明確，事權和財權不對稱（如基本養老保險究竟由哪級政府管理更符合要求，要求地方各級政府承擔對其補助的責任，但許多地方特別是市縣級并無與其相對稱的財力），目前已經形成了中央財政壓力日益增加，但地方各級財政明顯缺位甚至變相套取中央補助的格局。據統計，對基本養老保險基金的財政補助中央財政轉移支付占90%左右，地方財政補助僅占10%左右。政府內各部門之間的責任不清，存在職能錯位、推諉扯皮的問題，影響了社會保障工作效率。
（二）制度不健全，政策不協調。一是制度分割，影響統一勞動力市場的形成和勞動力的合理流動。企業與機關事業單位之間以及地區之間的制度不統一，養老金等社會保障待遇差距較大，依法應納入養老、下崗失業、醫療和低保等各項社會保障制度體系的對象還有相當一部分未納入相應的保障體系。二是城鄉二元經濟結構的存在，造成農村人口與城鎮居民享受不同的社會保障待遇，加之農村集體經濟的弱化以及實行農村稅費改革，原有的農村定期定量救濟、合作醫療等制度難以持續，農村貧困人口缺乏基本的生活和醫療保障。農村流動人口的社會保障問題未能妥善解決，在一定程度上阻礙了農村剩余勞動力的轉移。三是城 鎮企業職工基本養老保險由于承擔著轉軌和人口老齡化的雙重任務，雖經多年探索但至今其制度模式尚未最后定位，加上制度設計本身存在技術性缺陷（如：繳費滿15年后即有資格享受全額的基礎養老金；個人帳戶養老金固定按個人帳戶儲存額/120計發；基本養老金調整機制與計發辦法缺乏內在聯系；個人帳戶記帳利率與城鄉居民存款利率存在較大差距；等等），基本養老保險替代率高，基本養老保險基金收支難以形成良性循環機制。同時，整個養老保險體系改革統籌考慮不夠，補充養老保險和個人儲蓄性保險發展滯后。四是國有企業下崗職工基本生活保障和失業保險實行兩種不同辦法，增加了管理的難度和成本。五是城鎮職工基本醫療保險制度，覆蓋面有限，自費比例偏高，加上許多地區的醫療救助、公務員醫療補助等針對特殊人群的醫療保障制度尚未建立，致使一部分城鎮居民缺乏基本的醫療保障。六是社會保障政策之間及其與就業政策缺乏銜接配套，如下崗、失業、低保等“三條保障線”的待遇標準及其與最低工資標準之間的差距不明顯，未適當拉開檔次，有的地方甚至出現失業救濟金標準高于下崗職工基本生活費標準的現象；下崗、失業、低保等待遇標準的確定和支取與就業政策銜接不夠，不利于促進就業和再就業；社會保險、住房公積金等總體繳費比例偏高，增加了企業的勞動力成本，影響了企業的競爭力和參保的積極性。
（三）統籌層次較低，管理水平較差。一是大部分地區的養老、失業、醫療保險仍實行市縣級統籌，地區之間調劑功能受到限制，基金抗風險能力差。根據財政決算統計，截止2002年底，全國基本養老保險基金賬面結余1296億元，失業保險基金賬面結余259億元，但大部分集中在少數發達地區，而且真正能夠動用的結余并不多。二是社會保險基金征繳管理主體責權利不對稱，辦法不統一，且缺乏法律制約手段，影響了征繳管理的效率。少數地區仍存在協議繳費、隨意減免、差額繳撥等問題，致使社會保險基金收入流失。三是基礎管理工作差，對繳費基數、繳費人數、支付項目和標準等缺乏科學、系統的動態管理，底數不 清（如對制度外收入、繳費人數等難以全面了解等），致使征收中跑、冒、滴、漏和支付中虛報冒領的現象屢見不鮮，造成社會保障名義繳費率高實際繳費率低、名義替代率高實際替代率低的局面。四是社會化管理和服務程度低，管理成份多于服務成份而且管理方式比較粗放。五是社會保障基金還沒有納入預算內管理，籌集、管理、支付相分離的管理機制尚未建立。
（四）基金收支總量矛盾突出，財政社會保障支出壓力大。由于我國社會保障體系面臨著人口老齡化和經濟體制轉軌（正規部門就業人數持續下降，非正規部門就業人數快速增加）的雙重壓力，加上責任不清，管理不嚴，參保繳費人數增長慢而享受待遇人數增長快（基本養老保險制度內贍養率高達30%以上，下崗失業人員不斷增加），各項社會保險基金特別是基本養老保險基金收支矛盾突出。據2002年財政決算統計，扣除財政補助后，基本養老保險當年收不抵支的省份（含新疆兵團）達到29個，總額達到375億元，失業保險基金當年收不抵支的省份達到6個。不少地區已經連續幾年收不抵支，而且缺口越來越大。在這種背景下，各級財政特別是中央財政每年不得不拿出大量資金對養老保險基金、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障等給予補助。
由于我國社會保障體系存在上述種種問題，人們對未來的收入預期仍顯不足，不敢或不愿消費的心理仍普遍存在，在一定程度上影響了消費需求的增長進而制約了經濟發展。從中國人民銀行對居民儲蓄動機調查情況來看，2002年第四季度居民儲蓄存款動機中，有25％左右的人是為了養老、醫療等社會保障，列第一位，說明廣大人民群眾對社會保障體系建設仍存在疑慮。與此同時，由于社會保障制度覆蓋面有限，不公平的問題也較突出，也在一定程度上影響了社會穩定和經濟改革的進程。
三、進一步完善我國社會保障體系的基本思路和政策建議
在本世紀頭二十年，我們要按照建立社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的總體要求，本著責任明確、重點突出、制度協調、水平適當、機制合理、財務持續、管理科學的原則，建立起完善的“一外三化”的社會保障體系，具體來說：
（一）按照完善社會主義市場經濟的要求，明確劃分政府與市場之間、各級政府之間以及政府內各部門之間的社會保障責任。無論是從公共產品理論，還是從國內外實踐來看，明確劃分政府和市場之間的責任邊界，以及各級政府之間、政府各部門之間在社會保障方面的事權和責任劃分，是建立健全適應社會主義市場經濟需要的社會保障體系的基本前提。在政府和市場之間，政府要按“低水平、廣覆蓋、可持續”的原則提供強制性的基本生活和基本醫療保障，承擔有限的責任，要通過制定相關政策鼓勵企業或個人參加補充保險和商業保險，充分發揮市場機制的作用來實現高層次的保障。針對目前政府提供的社會保障仍占主導地位的現狀，通過完善社會保障制度模式，并制定相應的優惠政策，發揮市場機制的激勵作用，逐步讓企業和個人通過參加補充保險、商業保險等承擔更多的責任，同時，采取措施保持中華民族扶老攜幼和互濟互助的優良傳統，繼續發揮家庭和社會在提供生活保障方面的重要作用，從而減輕政府的社會保障責任。在中央和地方政府之間，在我國現行統一領導、分級管理體制不變的情況下，制定社會保障法律法規和重要政策由中央政府負責，除基本養老保險在條件成熟時可逐步過渡到中央統籌外，失業保險、醫療保險、工傷保險、低保、就業和再就業、衛生醫療服務以及其他社會福利項目的組織實施由地方政府負責承擔，且失業保險、醫療保險或工傷保險要逐步過渡到省級統籌，最低生活保障等其余各項要明確由市縣級政府承擔。在中央與地方財政體制及其他支出責任既定的條件下，中央與地方政府按其事權范圍安排上述項目所需支出，對于超出其承受能力的地方，中央政府可通過轉移支付予以補助或對財政體制進行必要的局部調整（如最低生活 保障補助支出雖屬地方事權，但中央財政提供了專項補助，今后也可考慮作為體制基數下劃地方，以讓地方切實承擔全面責任）；對優撫安置等屬于中央委托地方組織實施的職責，所需資金由中央財政通過專項轉移支付資金予以安排。值得注意的是，提高各項社會保險基金的統籌層次直接涉及到事權和支出責任的上劃，必須對所涉及的各級政府之間財政體制進行必要的調整，以解決責任與義務對稱的問題。在政府內部各部門之間，要逐步建立勞動保障主管部門制定政策、稅務機關征收社會保障稅（費）、財政部門管理社會保障基金、社會保險經辦機構負責待遇審核發放的管理機制，明確各部門的職責，并加強協作。同時，進一步完善社會保障基金管理制度，并適時研究建立社會保障預算，加強基金管理和監督，科學監測社會保障基金收支狀況，及時研究制定有針對性的政策。
（二）完善養老、失業、醫療及低保等各項社會保障制度，做好社會保障政策與就業政策的銜接?？紤]到各項社會保障制度都直接涉及到老百姓的切身利益以及政府的信譽，加上社會保障管理水平較低，我國下一步社會保障制度改革要在認真比較分析的基礎上，本著“漸進、簡化”的原則進行，同時，將重點放在完善各項社會保險及最低生活保障制度、做好社會保障制度與就業政策的銜接上面，處理好維護社會公平和保持我國經濟國際競爭力之間的關系。具體來說：一是統籌推進國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系改革，逐步解決基本養老保險轉軌成本。堅持社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，重點完善待遇與繳費的掛鉤機制（如提高領取基本養老金的最低繳費年限、按個人預期壽命或平均余命計發個人賬戶養老金等、對提前退休者建立養老金扣減機制等），以制度規定的待遇計發辦法為基礎建立規范的基本養老金調整機制，本著事權與財權相對稱的原則逐步提高統籌層次，增強基本養老保險基金的自我平衡、調劑和抗風險能力，整合基本養老保險個人帳戶和住房公積金個人帳戶，并根據基金收支及國家財政狀況，按照統一 的進度逐步做實個人賬戶（可考慮先由政府統一管理，逐步移交社會實行市場化管理）。
以稅收優惠、抵扣部分基本養老保險繳費等手段鼓勵企業和個人參加補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，將做實基本養老保險個人帳戶與發展多層次養老保險體系有機結合起來，逐步減輕政府的責任和壓力。盡快推進機關事業單位養老保險制度，建立統一的城鎮職工基本養老保險制度。二是完善失業保險制度。清理妨礙事業單位職工參保的各種行政法規，依法擴大覆蓋面，逐步將統籌層次提高到省級，增強失業保險基金的抗風險能力。將失業保險待遇與促進再就業有機結合起來，充分發揮失業保險基金的使用效率。積極穩妥地推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌，以失業保險制度取代下崗職工基本生活保障制度。三是堅持統賬結合的基本醫療保險模式，繼續擴大基本醫療保障的覆蓋面，將基本醫療保障制度由城鎮職工擴大到城鎮所有居民，使包括個體從業人員、學生、家屬等在內的所有城鎮居民都能夠得到基本的醫療保障。根據基金收支狀況及時調整支付標準和范圍，在控制費用的同時逐步提高基本醫療保障水平。同時，采取有效措施鼓勵有條件的企業和個人參加補充醫療保險和商業醫療保險，減輕基本醫療保險壓力。四是進一步完善城市居民最低生活保障制度。研究制定科學規范的家庭財產收入審核辦法，合理確定低保標準，使低保制度既能保障困難群體的基本生活，又有利于鼓勵有勞動能力的低保對象再就業。至于低保對象在就醫、住房及子女上學等方面的困難，要在相關政策法規中統籌研究解決。五是在認真清理的基礎上整合撫恤補助項目、標準，并隨著財政經濟實力的增長逐步提高補助標準。逐步按市場化的思路推進軍隊離退休人員和退役退伍人員安置制度改革，按照“社會福利社會辦”的原則推進社會福利制度改革，建立以社會興辦為主、以政府資助為輔的社會福利體系。六是本著城鄉協調發展的原則積極穩妥地推進農村社會保障工作。完善財政補助政策，因地制宜，加快推進新型農村合作醫療和貧困農民家庭醫療救助制度的建立。繼續堅持政府救濟、社會互助、子女瞻養、穩定土地政策的原則，在經濟發達和財力充裕的少數地方可以完善原有的定期定量救濟制度的基礎上進行農村居民最低生活保障制度試點，保障貧困農民的最基本生活，有條件的地區還可以本著農民自愿、形式多樣的原則進行農村養老保險改革試點。對異地就業的農民工可分兩類處理：在城鎮務工的農民工，按屬地原則參加務工所在城鎮的基本養老、基本醫療、失業和工傷保險，返鄉后當地有社會保險的要轉移其社會保險關系，當地沒有建立社會保險的則實行分段計算或直接返還個人現金；在異地務農的，按屬地原則參加務農所在地合作醫療等社會保障制度，返鄉后隨之轉移社會保障關系。七是做好各項社會保障待遇之間及其與就業政策的銜接工作?！叭龡l保障線”的待遇標準要依次遞減，并拉開檔次，避免產生逆向調節；低保待遇標準及補差標準應統籌考慮城鎮居民從其他社會保障制度所得收入，并以他們所獲得的各項收入為基礎計算家庭收入；企業職工基本養老金水平要與行政事業單位離退休人員待遇水平相協調，避免差距過大；下崗、失業、低保等待遇標準的確定與支取要與積極的就業政策銜接，以促進下崗失業人員和低保對象盡快再就業，等等。
（三）完善籌資機制，在我國建立起以社會保障費（稅）為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的、穩定可靠的社會保障籌資體系。建立穩定、可靠的籌資機制是保證社會保障體系可持續性的財務基礎。一是要在認真總結16個地區實踐經驗的基礎上，盡快修訂《社會保險費征繳管理暫行條例》，或全面開征社會保障稅，明確單獨由稅務機關全面負責社會保險費（或稅）的征繳管理，并賦予稅務機關按照《稅收征收管理法》進行征收管理的權利。二是按照建立公共財政的要求繼續加大調整財政支出結構的力度，逐步增加社會保障支出。今后各級財政特別是中央和省市級財政要繼續加大調整財政支出結構的力度，逐步將全國社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20%，預算超收的財力除保證法定支出外應主要用于補充社會保障資金和促進再就業。在中央財政集中度逐步提高而地方社會保障事務越來越繁重的形勢下，在督促省市兩級財政增加社會保 障支出的同時中央財政也要進一步加大對地方的轉移支付的力度。各級財政在繼續重點保證“兩個確?！?、城市低保、再就業、農村衛生等支出外，還要適當關注農村低保制度建設，并注意采取民辦公助的辦法鼓勵社會各界共同舉辦社區服務和社會慈善事業。三是拓展新的籌資渠道，多渠道籌集社會保障資金?？紤]到今后相當長的一個時期內我國社會保障資金需求巨大，即使通過調整支出結構財政也難以承受，須研究拓展新的籌資渠道，在我國盡快建立起以社會保險費（稅）為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的社會保障籌資體系。2000年，國務院建立了全國社會保障基金，截止2002年底已積累1242億資金。要繼續研究采取市場可接受的方式積極穩妥地減持國有股，努力爭取財政多收超收，整合政府彩票發行，適時開征財產稅等新稅種，劃撥一部分個人所得稅收入，謹慎開展多元化投資運營，擴大和充實全國社會保障基金，為我國社會保障體系的可持續性發展建立真正的后備基金。
（四）建立健全社會保障服務和管理體系，提高社會化的服務和管理水平。根據建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系的要求，要以現代信息網絡技術為基礎，進一步完善社會保障服務和管理體系，強化社會保險經辦機構的管理和服務職能。一是盡快建立覆蓋全國的社會保障信息網絡系統，并以統一的社會保障號碼為基礎，統一管理繳費、記錄、核算、支付以及查詢服務等信息，逐步實現全國聯網。二是加快實行社會保險金委托銀行、郵局等金融機構發放、實行財政集中支付的步伐，以讓社會保險經辦機構切實轉變職能，重點做好政策咨詢、核定發放資格和標準、預防和懲治欺詐等服務和管理工作，依法科學管理，提供周到服務。二是對社會保險統籌的項目、范圍進行認真清理和歸并，各地區之間統籌項目和范圍要基本一致，標準也要大致相同，使不同地區的勞動者享受大體公平的社會保障待遇，促進勞動力跨地區的合理流動。三是離退休人員等社會保障對象要脫離其原工作單位，統一由其所在街道、社區實行社會化管理。企、事 業單位只承擔繳費（稅）義務，不承擔支付社會保障待遇和社會保障對象管理等社會性事務。
一、我國社會保障制度改革總體情況
自從20世紀80年代以來，隨著改革開放的逐步深化，黨中央、國務院也積極推進了社會保障制度的改革，已初步建立了以“三條保障線”（下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障）和養老、醫療保險為主要內容的城鎮社會保障體系，具體表現在：
----建立完善“三條保障線”，保障了廣大城鎮低收入群體的基本生活。全面實施國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程, 各地普遍在國有企業內部建立了再就業服務中心，并按照 “三三制”原則籌集資金（國家、企業和社會各負擔三分之一），保障國有企業下崗職工基本生活；頒布實施《失業保險條例》，建立健全了失業保險制度，將失業保險制度的覆蓋范圍進一步擴大到全部城鎮企業事業單位職工，制度進一步規范化；頒布實施《城市居民最低生活保障條例》，建立城市居民最低生活保障制度，覆蓋所有的城鎮貧困人群，經費由各級財政負擔，家庭人均收入低于當地規定的最低生活保障標準的城市非農業常住居民基本實現了應保盡保。
----初步建立了適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會 化的基本養老保險制度，并逐步提高養老保險統籌層次，擴大覆蓋面，改差額繳撥為全額繳撥，實行養老金社會化發放，確保了企業離退休人員基本養老金的按時足額發放。
----建立起社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度，同步推進醫療衛生服務體制和醫藥流通體制改革，提高服務質量，降低醫療成本，保障了參保職工的基本醫療，控制了醫療費用的不合理增長；一些地區積極開展了工傷保險、女工生育保險制度的試點工作，為因工負傷職工和育齡女職工提供了基本保障，在此基礎上國務院于2003年正式頒布了《工傷保險條例》。
----在遼寧省及其他?。ㄗ灾螀^、直轄市）的部分地區進行完善城鎮社會保障體系試點，重點是做實基本養老保險個人賬戶和推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。目前全國其他部分地區也已經完成了下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作。
----確立了“勞動者自主擇業，市場引導就業，政府促進就業”的就業工作方針，實施了積極的就業政策，初步建立了公共就業服務體系，加強職業培訓、介紹等就業和再就業服務工作，努力促進下崗失業人員再就業。
----完善了社會保險管理體制。統一了社會保險行政管理體制，對養老、醫療、失業、女工生育、工傷等社會保險實行統一管理，使分散管理體制下政出多門、管理混亂的問題得到了解決；頒布實施《社會保險費征繳暫行條例》，一半以上的地區實行了稅務機關征收，強化了社會保險費的征收管理程序，提高了征繳率；將基本養老保險基金等各項社會保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，較好地保證了社會保險基金的安全。
----按照建立公共財政框架的要求，努力調整支出結構，增加社會保障投入，全國財政用于“兩個確?！焙偷捅５壬鐣Ｕ现С鲆呀洀?998年的123億元增加到2002年的855億元，增長了近6倍。
正是由于上述各項政策措施的全面實施，我國社會保障工作取得了顯著成效。獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化（以下簡稱“一外三化”）的社會保障體系框架已經初步建立；基本養老保險參保職工已由1998年末的8476萬人增加到2002年末的9929萬人，企業離退休人員基本養老金基本做到了按時足額發放；截止2002年底，累計有2714萬國有企業下崗職工進中心領取基本生活費，國有企業下崗職工進中心比例為90%，進中心的下崗職工基本都能領到基本生活費，累計有1830萬下崗職工出中心，實現再就業的比例達到67%；基本醫療保險覆蓋范圍不斷擴大，到2002年底，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）都啟動了基本醫療保險改革，參加基本醫療保險的職工達9400萬人；失業保險參保人數從1998年的7928萬人擴大到2002年的10182萬人，2002年末領取失業保險金的人數為440萬人；城市居民最低生活保障對象由1998年的184萬人增加到2002年底的2054萬人，基本實現了應保盡保。與此同時，因社會保障待遇問題而引發的社會不穩定因素得到控制甚至明顯減少。
二、目前我國社會保障體系存在的主要問題
總的來看，我國現行的社會保障體系對保障人民群眾的基本生活，維護社會穩定，促進改革開放發揮了十分重要的作用，但是與我國經濟社會的市場化、全球化、信息化的要求相比，與“一外三化”的改革目標還存在很大的差距，主要體現在以下幾個方面：
（一）政府與個人、政府與企業、地方政府與中央政府之間以及政府內部各部門之間責任不清。一是政府與企業、個人、市場等非政府之間的責任不清，客觀上導致了企業和個人不愿意繳費但希望得到社會保障，限制了企業、個人以及社會中介組織分擔其可以分擔的社會保障責任，阻礙了市場功能的發揮，如：該由企業承擔的非統籌項目、經濟補償金、拖欠職工債務等，部分企業不承擔卻推向政府，國有企業下崗基本生活保障資金政府承擔了70%；下崗職工不愿意出中心再就業并承擔相應的社會保險繳費義務，而是愿意繼續滯留中心享受基本生活及繳費補助；目前政府提供的社會保障仍占主導地位，由企業和個人承擔責任的補充保險、商業保險以及由社會承擔責任的社會福利等還很不發達。二是中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的責任劃分不明確，事權和財權不對稱（如基本養老保險究竟由哪級政府管理更符合要求，要求地方各級政府承擔對其補助的責任，但許多地方特別是市縣級并無與其相對稱的財力），目前已經形成了中央財政壓力日益增加，但地方各級財政明顯缺位甚至變相套取中央補助的格局。據統計，對基本養老保險基金的財政補助中央財政轉移支付占90%左右，地方財政補助僅占10%左右。政府內各部門之間的責任不清，存在職能錯位、推諉扯皮的問題，影響了社會保障工作效率。
（二）制度不健全，政策不協調。一是制度分割，影響統一勞動力市場的形成和勞動力的合理流動。企業與機關事業單位之間以及地區之間的制度不統一，養老金等社會保障待遇差距較大，依法應納入養老、下崗失業、醫療和低保等各項社會保障制度體系的對象還有相當一部分未納入相應的保障體系。二是城鄉二元經濟結構的存在，造成農村人口與城鎮居民享受不同的社會保障待遇，加之農村集體經濟的弱化以及實行農村稅費改革，原有的農村定期定量救濟、合作醫療等制度難以持續，農村貧困人口缺乏基本的生活和醫療保障。農村流動人口的社會保障問題未能妥善解決，在一定程度上阻礙了農村剩余勞動力的轉移。三是城 鎮企業職工基本養老保險由于承擔著轉軌和人口老齡化的雙重任務，雖經多年探索但至今其制度模式尚未最后定位，加上制度設計本身存在技術性缺陷（如：繳費滿15年后即有資格享受全額的基礎養老金；個人帳戶養老金固定按個人帳戶儲存額/120計發；基本養老金調整機制與計發辦法缺乏內在聯系；個人帳戶記帳利率與城鄉居民存款利率存在較大差距；等等），基本養老保險替代率高，基本養老保險基金收支難以形成良性循環機制。同時，整個養老保險體系改革統籌考慮不夠，補充養老保險和個人儲蓄性保險發展滯后。四是國有企業下崗職工基本生活保障和失業保險實行兩種不同辦法，增加了管理的難度和成本。五是城鎮職工基本醫療保險制度，覆蓋面有限，自費比例偏高，加上許多地區的醫療救助、公務員醫療補助等針對特殊人群的醫療保障制度尚未建立，致使一部分城鎮居民缺乏基本的醫療保障。六是社會保障政策之間及其與就業政策缺乏銜接配套，如下崗、失業、低保等“三條保障線”的待遇標準及其與最低工資標準之間的差距不明顯，未適當拉開檔次，有的地方甚至出現失業救濟金標準高于下崗職工基本生活費標準的現象；下崗、失業、低保等待遇標準的確定和支取與就業政策銜接不夠，不利于促進就業和再就業；社會保險、住房公積金等總體繳費比例偏高，增加了企業的勞動力成本，影響了企業的競爭力和參保的積極性。
（三）統籌層次較低，管理水平較差。一是大部分地區的養老、失業、醫療保險仍實行市縣級統籌，地區之間調劑功能受到限制，基金抗風險能力差。根據財政決算統計，截止2002年底，全國基本養老保險基金賬面結余1296億元，失業保險基金賬面結余259億元，但大部分集中在少數發達地區，而且真正能夠動用的結余并不多。二是社會保險基金征繳管理主體責權利不對稱，辦法不統一，且缺乏法律制約手段，影響了征繳管理的效率。少數地區仍存在協議繳費、隨意減免、差額繳撥等問題，致使社會保險基金收入流失。三是基礎管理工作差，對繳費基數、繳費人數、支付項目和標準等缺乏科學、系統的動態管理，底數不 清（如對制度外收入、繳費人數等難以全面了解等），致使征收中跑、冒、滴、漏和支付中虛報冒領的現象屢見不鮮，造成社會保障名義繳費率高實際繳費率低、名義替代率高實際替代率低的局面。四是社會化管理和服務程度低，管理成份多于服務成份而且管理方式比較粗放。五是社會保障基金還沒有納入預算內管理，籌集、管理、支付相分離的管理機制尚未建立。
（四）基金收支總量矛盾突出，財政社會保障支出壓力大。由于我國社會保障體系面臨著人口老齡化和經濟體制轉軌（正規部門就業人數持續下降，非正規部門就業人數快速增加）的雙重壓力，加上責任不清，管理不嚴，參保繳費人數增長慢而享受待遇人數增長快（基本養老保險制度內贍養率高達30%以上，下崗失業人員不斷增加），各項社會保險基金特別是基本養老保險基金收支矛盾突出。據2002年財政決算統計，扣除財政補助后，基本養老保險當年收不抵支的省份（含新疆兵團）達到29個，總額達到375億元，失業保險基金當年收不抵支的省份達到6個。不少地區已經連續幾年收不抵支，而且缺口越來越大。在這種背景下，各級財政特別是中央財政每年不得不拿出大量資金對養老保險基金、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障等給予補助。
由于我國社會保障體系存在上述種種問題，人們對未來的收入預期仍顯不足，不敢或不愿消費的心理仍普遍存在，在一定程度上影響了消費需求的增長進而制約了經濟發展。從中國人民銀行對居民儲蓄動機調查情況來看，2002年第四季度居民儲蓄存款動機中，有25％左右的人是為了養老、醫療等社會保障，列第一位，說明廣大人民群眾對社會保障體系建設仍存在疑慮。與此同時，由于社會保障制度覆蓋面有限，不公平的問題也較突出，也在一定程度上影響了社會穩定和經濟改革的進程。
三、進一步完善我國社會保障體系的基本思路和政策建議
在本世紀頭二十年，我們要按照建立社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的總體要求，本著責任明確、重點突出、制度協調、水平適當、機制合理、財務持續、管理科學的原則，建立起完善的“一外三化”的社會保障體系，具體來說：
（一）按照完善社會主義市場經濟的要求，明確劃分政府與市場之間、各級政府之間以及政府內各部門之間的社會保障責任。無論是從公共產品理論，還是從國內外實踐來看，明確劃分政府和市場之間的責任邊界，以及各級政府之間、政府各部門之間在社會保障方面的事權和責任劃分，是建立健全適應社會主義市場經濟需要的社會保障體系的基本前提。在政府和市場之間，政府要按“低水平、廣覆蓋、可持續”的原則提供強制性的基本生活和基本醫療保障，承擔有限的責任，要通過制定相關政策鼓勵企業或個人參加補充保險和商業保險，充分發揮市場機制的作用來實現高層次的保障。針對目前政府提供的社會保障仍占主導地位的現狀，通過完善社會保障制度模式，并制定相應的優惠政策，發揮市場機制的激勵作用，逐步讓企業和個人通過參加補充保險、商業保險等承擔更多的責任，同時，采取措施保持中華民族扶老攜幼和互濟互助的優良傳統，繼續發揮家庭和社會在提供生活保障方面的重要作用，從而減輕政府的社會保障責任。在中央和地方政府之間，在我國現行統一領導、分級管理體制不變的情況下，制定社會保障法律法規和重要政策由中央政府負責，除基本養老保險在條件成熟時可逐步過渡到中央統籌外，失業保險、醫療保險、工傷保險、低保、就業和再就業、衛生醫療服務以及其他社會福利項目的組織實施由地方政府負責承擔，且失業保險、醫療保險或工傷保險要逐步過渡到省級統籌，最低生活保障等其余各項要明確由市縣級政府承擔。在中央與地方財政體制及其他支出責任既定的條件下，中央與地方政府按其事權范圍安排上述項目所需支出，對于超出其承受能力的地方，中央政府可通過轉移支付予以補助或對財政體制進行必要的局部調整（如最低生活 保障補助支出雖屬地方事權，但中央財政提供了專項補助，今后也可考慮作為體制基數下劃地方，以讓地方切實承擔全面責任）；對優撫安置等屬于中央委托地方組織實施的職責，所需資金由中央財政通過專項轉移支付資金予以安排。值得注意的是，提高各項社會保險基金的統籌層次直接涉及到事權和支出責任的上劃，必須對所涉及的各級政府之間財政體制進行必要的調整，以解決責任與義務對稱的問題。在政府內部各部門之間，要逐步建立勞動保障主管部門制定政策、稅務機關征收社會保障稅（費）、財政部門管理社會保障基金、社會保險經辦機構負責待遇審核發放的管理機制，明確各部門的職責，并加強協作。同時，進一步完善社會保障基金管理制度，并適時研究建立社會保障預算，加強基金管理和監督，科學監測社會保障基金收支狀況，及時研究制定有針對性的政策。
（二）完善養老、失業、醫療及低保等各項社會保障制度，做好社會保障政策與就業政策的銜接?？紤]到各項社會保障制度都直接涉及到老百姓的切身利益以及政府的信譽，加上社會保障管理水平較低，我國下一步社會保障制度改革要在認真比較分析的基礎上，本著“漸進、簡化”的原則進行，同時，將重點放在完善各項社會保險及最低生活保障制度、做好社會保障制度與就業政策的銜接上面，處理好維護社會公平和保持我國經濟國際競爭力之間的關系。具體來說：一是統籌推進國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系改革，逐步解決基本養老保險轉軌成本。堅持社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，重點完善待遇與繳費的掛鉤機制（如提高領取基本養老金的最低繳費年限、按個人預期壽命或平均余命計發個人賬戶養老金等、對提前退休者建立養老金扣減機制等），以制度規定的待遇計發辦法為基礎建立規范的基本養老金調整機制，本著事權與財權相對稱的原則逐步提高統籌層次，增強基本養老保險基金的自我平衡、調劑和抗風險能力，整合基本養老保險個人帳戶和住房公積金個人帳戶，并根據基金收支及國家財政狀況，按照統一 的進度逐步做實個人賬戶（可考慮先由政府統一管理，逐步移交社會實行市場化管理）。
以稅收優惠、抵扣部分基本養老保險繳費等手段鼓勵企業和個人參加補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，將做實基本養老保險個人帳戶與發展多層次養老保險體系有機結合起來，逐步減輕政府的責任和壓力。盡快推進機關事業單位養老保險制度，建立統一的城鎮職工基本養老保險制度。二是完善失業保險制度。清理妨礙事業單位職工參保的各種行政法規，依法擴大覆蓋面，逐步將統籌層次提高到省級，增強失業保險基金的抗風險能力。將失業保險待遇與促進再就業有機結合起來，充分發揮失業保險基金的使用效率。積極穩妥地推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌，以失業保險制度取代下崗職工基本生活保障制度。三是堅持統賬結合的基本醫療保險模式，繼續擴大基本醫療保障的覆蓋面，將基本醫療保障制度由城鎮職工擴大到城鎮所有居民，使包括個體從業人員、學生、家屬等在內的所有城鎮居民都能夠得到基本的醫療保障。根據基金收支狀況及時調整支付標準和范圍，在控制費用的同時逐步提高基本醫療保障水平。同時，采取有效措施鼓勵有條件的企業和個人參加補充醫療保險和商業醫療保險，減輕基本醫療保險壓力。四是進一步完善城市居民最低生活保障制度。研究制定科學規范的家庭財產收入審核辦法，合理確定低保標準，使低保制度既能保障困難群體的基本生活，又有利于鼓勵有勞動能力的低保對象再就業。至于低保對象在就醫、住房及子女上學等方面的困難，要在相關政策法規中統籌研究解決。五是在認真清理的基礎上整合撫恤補助項目、標準，并隨著財政經濟實力的增長逐步提高補助標準。逐步按市場化的思路推進軍隊離退休人員和退役退伍人員安置制度改革，按照“社會福利社會辦”的原則推進社會福利制度改革，建立以社會興辦為主、以政府資助為輔的社會福利體系。六是本著城鄉協調發展的原則積極穩妥地推進農村社會保障工作。完善財政補助政策，因地制宜，加快推進新型農村合作醫療和貧困農民家庭醫療救助制度的建立。繼續堅持政府救濟、社會互助、子女瞻養、穩定土地政策的原則，在經濟發達和財力充裕的少數地方可以完善原有的定期定量救濟制度的基礎上進行農村居民最低生活保障制度試點，保障貧困農民的最基本生活，有條件的地區還可以本著農民自愿、形式多樣的原則進行農村養老保險改革試點。對異地就業的農民工可分兩類處理：在城鎮務工的農民工，按屬地原則參加務工所在城鎮的基本養老、基本醫療、失業和工傷保險，返鄉后當地有社會保險的要轉移其社會保險關系，當地沒有建立社會保險的則實行分段計算或直接返還個人現金；在異地務農的，按屬地原則參加務農所在地合作醫療等社會保障制度，返鄉后隨之轉移社會保障關系。七是做好各項社會保障待遇之間及其與就業政策的銜接工作?！叭龡l保障線”的待遇標準要依次遞減，并拉開檔次，避免產生逆向調節；低保待遇標準及補差標準應統籌考慮城鎮居民從其他社會保障制度所得收入，并以他們所獲得的各項收入為基礎計算家庭收入；企業職工基本養老金水平要與行政事業單位離退休人員待遇水平相協調，避免差距過大；下崗、失業、低保等待遇標準的確定與支取要與積極的就業政策銜接，以促進下崗失業人員和低保對象盡快再就業，等等。
（三）完善籌資機制，在我國建立起以社會保障費（稅）為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的、穩定可靠的社會保障籌資體系。建立穩定、可靠的籌資機制是保證社會保障體系可持續性的財務基礎。一是要在認真總結16個地區實踐經驗的基礎上，盡快修訂《社會保險費征繳管理暫行條例》，或全面開征社會保障稅，明確單獨由稅務機關全面負責社會保險費（或稅）的征繳管理，并賦予稅務機關按照《稅收征收管理法》進行征收管理的權利。二是按照建立公共財政的要求繼續加大調整財政支出結構的力度，逐步增加社會保障支出。今后各級財政特別是中央和省市級財政要繼續加大調整財政支出結構的力度，逐步將全國社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20%，預算超收的財力除保證法定支出外應主要用于補充社會保障資金和促進再就業。在中央財政集中度逐步提高而地方社會保障事務越來越繁重的形勢下，在督促省市兩級財政增加社會保 障支出的同時中央財政也要進一步加大對地方的轉移支付的力度。各級財政在繼續重點保證“兩個確?！?、城市低保、再就業、農村衛生等支出外，還要適當關注農村低保制度建設，并注意采取民辦公助的辦法鼓勵社會各界共同舉辦社區服務和社會慈善事業。三是拓展新的籌資渠道，多渠道籌集社會保障資金?？紤]到今后相當長的一個時期內我國社會保障資金需求巨大，即使通過調整支出結構財政也難以承受，須研究拓展新的籌資渠道，在我國盡快建立起以社會保險費（稅）為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的社會保障籌資體系。2000年，國務院建立了全國社會保障基金，截止2002年底已積累1242億資金。要繼續研究采取市場可接受的方式積極穩妥地減持國有股，努力爭取財政多收超收，整合政府彩票發行，適時開征財產稅等新稅種，劃撥一部分個人所得稅收入，謹慎開展多元化投資運營，擴大和充實全國社會保障基金，為我國社會保障體系的可持續性發展建立真正的后備基金。
（四）建立健全社會保障服務和管理體系，提高社會化的服務和管理水平。根據建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系的要求，要以現代信息網絡技術為基礎，進一步完善社會保障服務和管理體系，強化社會保險經辦機構的管理和服務職能。一是盡快建立覆蓋全國的社會保障信息網絡系統，并以統一的社會保障號碼為基礎，統一管理繳費、記錄、核算、支付以及查詢服務等信息，逐步實現全國聯網。二是加快實行社會保險金委托銀行、郵局等金融機構發放、實行財政集中支付的步伐，以讓社會保險經辦機構切實轉變職能，重點做好政策咨詢、核定發放資格和標準、預防和懲治欺詐等服務和管理工作，依法科學管理，提供周到服務。二是對社會保險統籌的項目、范圍進行認真清理和歸并，各地區之間統籌項目和范圍要基本一致，標準也要大致相同，使不同地區的勞動者享受大體公平的社會保障待遇，促進勞動力跨地區的合理流動。三是離退休人員等社會保障對象要脫離其原工作單位，統一由其所在街道、社區實行社會化管理。企、事 業單位只承擔繳費（稅）義務，不承擔支付社會保障待遇和社會保障對象管理等社會性事務。
