近年來， 國家為預防和化解征地誘發的群體性事件出臺了多項政策和措施， 不僅征地審批越來越嚴格， 監管越來越嚴密， 處罰越來越嚴厲，而且多部委曾為此專門出臺文件： 2011 年公安部曾明確要求， 公安機關 “嚴禁參與征地拆遷等非警務活動”； 2013 年國土資源部也發文嚴厲要求， “不得強行實施征地， 杜絕暴力征地?！?然而， 征地型群體性事件已成為鄉村社會的頑疾，仍在 “個別地方相繼發生”， “甚至出現人員傷亡”。 筆者認為， 征地型群體性事件之所以治理難度極大， 而且容易出現反復， 很重要的原因之一在于： 關系失地農民長遠利益的社會保障問題未得到妥善解決， 導致失地農民在年老體弱或面臨天災人禍時容易陷入極端困難境地。 而農民往往將這種困境歸咎于地方政府的征地行為， 從而導致征地矛盾難以根本化解， 甚至多年前的征地行為仍可能在今天引發群體性事件。 因此， 要建立征地型群體性事件的長效治理機制， 必須通過土地管理制度的綜合改革， 構建多元有效的失地農民社會保障機制。

一、 土地的社會保障功能和政府對失地農民的社會保障責任

近年來， 學界對征地型群體性事件的研究主要從土地產權和征地制度方面展開， 而對失地農民社會保障缺失與征地型群體性事件的關系缺少足夠關注。 其實， 正是國家對失地農民社會保障的承諾與失地農民社會保障缺失之間的矛盾， 導致征地型群體性事件治理困難且極易反復。

與其他國家相比， 土地對我國農民的社會保障起著更加特殊的重要作用， 這是因為：

第一， 我國農業人口基數極其龐大。 雖然隨著工業化和城市化的推進農業人口不斷減少， 但應當看到， 我國目前仍有 8 億多農民； 即使到2020 年基本實現工業化以后， 我國仍將有數億人口在農村以務農為生。

第二， 我國是在城鄉二元結構下進行工業化和城市化的。 雖然近年隨著統籌城鄉發展理念的提出， 我國已開始破除城鄉二元結構， 但這無疑將是長期的艱難過程。 因此， 雖然許多農民已經脫離農業生產而進城務工， 但由于城鄉二元結構的阻隔， 他們仍無法脫離 “農民工” 的身份， 因此無法真正融入城市生活， 當他們年老體衰或者遭受天災人禍的時候， 不得不重新回到農村。同樣， 與其他國家相比我國政府對失地農民的社會保障負有更多的， 甚至是全部的責任， 這是由于：

第一， 我國征地制度仍具有明顯的計劃經濟特征， 即一方面， 從征地行為的啟動、 報批到安置補償方案的制定及其實施， 都是完全由政府主導的， 因此政府也對農民的當前和長遠生活負有完全的責任。 為此黨的政策明確規定， 地方政府征地 “要確保被征地農民生活水平有提高、 長遠生計有保障”。 《物權法》 第 42 條也明確規定：地方政府征收集體土地的， 應當 “安排被征地農民的社會保障費用， 保障被征地農民的生活， 維護被征地農民的合法權益”。 另一方面， 我國的征地補償既非完全補償， 也非公平補償， 意味著失地農民為了公共利益的需要犧牲了自己的部分土地利益。 因此， 作為公共利益的代表者， 政府也當然有責任保證這些為公共利益而犧牲自己利益的失地農民的長遠生計。

第二， 繼國家推行承包期內 “生不增地， 死不減地” 的政策之后， 黨的十七屆三中全會又提出了 “現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的政策， 據陳錫文的權威解讀， 這意味著土地的承包期限 “肯定比現在的 30 年不變要長”。 甚至有不少學者認為， 土地已在很大程度上具有私有的性質。 在此背景之下， 一旦遭遇政府征地， 失地農民已不可能像以往那樣通過土地調整重新獲得承包地， 甚至可能意味著永久失去土地， 因此也無法重新獲得土地保障。 然而， 現行的安置補償標準仍是按照以前承包期 30 年進行設計的，《土地管理法》 第 47 條明確規定： “土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍?！?因此， 要使失地農民的長遠生計有保障， 作為征地主體且享有土地增值大部分的地方政府， 當然有義務為他們提供必要的社會保障。

第三， 由于地方政府對 “以經濟建設為中心”這一指導思想的執行偏差， 再加上城鄉二元結構的作用， 導致我國社會建設嚴重滯后于經濟發展，農村社會建設嚴重滯后于城市步伐， 除土地提供的低水平保障之外， 農民所享有的社會保障很少。

再加上計劃生育政策的實施， 使家庭的保障功能嚴重弱化。 因此， 無論是在農民看來， 還是從維護農村穩定的角度看， 地方政府都有義務為因征地而失去最重要社會保障的農民提供必要的社會保障。

二、 失地農民社會保障缺失與征地型群體性事件的治理困境

然而， 在當前背景下， 無論是從征地制度的制度設計來看， 還是從地方政府的主觀動力和客觀財力來看， 都難以為失地農民提供合理的社會保障。 而每當失地農民因社會保障缺失陷入困境的時候， 對其社會保障負有主要責任的地方政府就成為他們訴求和怨恨的對象， 從而形成征地型群體性事件難以治理的深層根源之一。

第一， 從征地制度的制度設計來看， 現有安置補償制度難以為失地農民提供充分的保障。 我國現行征地安置補償主要由三部分構成： 一是土地補償費， 為該土地 “被征收前三年平均年產值的六至十倍”， 但該部分并非全部歸失地農民所有， 法律規定 “土地補償費歸集體經濟組織所有”。 相當一部分土地補償款會被用于發展集體經濟、 修建公共設施或者在全體村民中進行發放。

據趙德余研究發現， “土地征用出讓過程中， 如果成本價為 100， 農民只獲得其中的 5%～10%，村級集體得 25%～30%?！蓖瑫r， 村干部的挪用甚至貪污、 揮霍也會影響被征地農民所得的土地補償款數額。 據國土資源部調查， “征地所得的補償、 補助費用被少數幾個村干部甚至基層政府或者機關控制， 有的干部甚至貪污、 挪用征地補償費用和安置補助費用， 或者將征地補償費用、 安置補助費用于吃喝玩樂?！币虼?， 被征地農民最終所能得到的土地補償費相當有限。 二是安置補助費， 每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準， 為該耕地被征收前三年平均年產值的 4～6倍。 三是青苗補助費和地上附著物的補償， 其實該部分本屬于農民的財產， 與土地補償基本無關。因此， 總體算來， 被征地農民最終因土地征收可以得到的補償費每畝一般不超過 5 萬元。 除此之外， 現行征地制度并未明確規定地方政府在失地農民社會保障方面的責任。 這在物價不斷上漲的今天顯然難以實現被征地農民的生活水平有提高，更難實現其長遠生計有保障。

第二， 從地方政府的主觀意愿和客觀財力來看， 也都難為失地農民提供合理的社會保障。 從地方政府的主觀意愿來看， 由于在 “晉升錦標賽模式” 的官員管理模式中， “政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經濟指標”， 例如 GDP 的增長率、 招商引資規模和城市設施等等。 而不幸的是， 失地農民的社會保障既屬于不易測度的指標， 又屬于短期內難以取得成效的項目， 很難為地方官員帶來政績， 因此難以受到其重視。 尤其是農業稅被廢除之后， 鄉鎮政府不能從農村直接提取資源， 更失去了服務農民的興趣和動力， 鄉鎮政府 “不但沒有轉變為服務農村的行動主體，而且正在和農民脫離其舊有的聯系， 變成了表面上看上去無關緊要、 可有可無的一級政府組織”。

近年來， 盡管在國家的要求之下有些地方開始為失地農民購買養老等社會保險， 但其資金主要來源于農民的安置補助費以及農民應得的土地補償費， 并非真正來自于政府的土地出讓金， 而且其水平普遍較低， 難以真正保障農民的長遠生計。從地方政府財政收支的實際狀況來看， 自分稅制改革之后， 地方政府的收入急劇減少， 但其支出義務并未隨之減少， 相反， 隨著服務型政府建設的推進而不斷加大。 “盡管中央政府可以通過轉移支付對地方政府進行二次分配， 但由于地區間資金分配不平衡， 許多地區， 尤其是中西部地區財政缺口仍然很大?！?/p>

農業稅被取消之后，地方政府的財政狀況進一步惡化， 不少地方政府債臺高筑或財政空轉。 據童星研究發現， 即使像江蘇這樣的經濟發達省份， 鄉、 村兩級組織的債務問題同樣嚴峻， 2005 年 “村級債務總額為 189億元， 村均負債 54.2 萬元； 鄉 （鎮） 債務總額187.55 億元， 鄉 （鎮） 均負債 950 萬元。 而且負債面廣， 全省 95%的村都有債務， 負債的鄉 （鎮）也在 60%以上”。 在此背景之下， 基礎設施和開發區建設等能夠彰顯政績的項目尚且資金短缺，更不要說難以顯示政績的失地農民社會保障投資。

第三， 對失地農民社會保障實踐的調查顯示，普遍存在保障水平嚴重偏低， 保障項目覆蓋面狹窄的問題。 據 “九三學社進行的一項調查表明，在全國的失地農民中， 有 60%左右的人生活十分困難， 有穩定經濟收入、 沒有因失地影響到基本生活的只占 30%左右”。 另據周飛舟對 S 縣的研究發現， 在農民個人繳納 3 500 元， 村集體繳納3 500 元 （來自土地補償費） 的條件下， “女性年滿 55 周歲、 男性年滿 60 周歲后， 可以按月享受被征地農民養老金 220 元?！?這種做法目前在全國具有一定的普遍性， 但顯然該制度存在以下三個方面的缺陷： 一是保障水平顯然偏低， 如果沒有其他收入， 每月兩百多元在目前條件下顯然難以保障失地農民的正常生活。 二是資金投入主要來自農民本應得的補償收入， 據周飛舟研究， “農民的安置補助費幾乎全部繳納了養老保險基金?！?/p>

三是由于 “政府對這筆基金的維護、 發放缺少嚴格精確的測算方案， 其中一部分已經被當作政府資金而動用了。 ”不僅使失地農民的養老保險有落空的危險， 而且農民自己投入的資金有再次被侵吞的風險。

綜上可以發現， 雖然近年中央和地方各級政府都非常重視征地型群體性事件的預防和化解，但由于關系失地農民長遠利益的社會保障問題尚未得到制度化的解決， 導致征地型群體性事件的長效治理機制難以建立。 現有的短期性和權宜性治理措施， 雖然可以取得部分效果， 但使征地型群體性事件表現為難以平息和反復發作的頑固性特點。

第一， 由于失地農民的長遠生計難以保障，使現有措施的治理效果都大打折扣， 許多征地誘發的群體性事件長期難以真正平息， 成為困擾地方政府的難題。 一方面， 國家政策對失地農民社會保障的許諾， 與地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之間的矛盾始終難以得到制度化的解決，使失地農民的社會保障問題日漸凸顯。 據保守估計， 目前我國 “失地農民總數約在 5 000 萬人左右， 預計 10 年后失地農民將接近 1 億”， 其中有相當一部分因社會保障缺失而生活困難， 這構成了引發群體性事件的嚴重隱患。 另一方面， 隨著國家嚴厲禁止以強制手段對待征地過程中農民的抗爭行為， 以及社會層面洶涌的維權思潮的高漲， 基層政府也不敢輕易觸動維穩的高壓線而動用強制力。 最終的結果只能是， 失地農民因生活困難而不斷提出的訴求， 既無法得到滿意解決，也不會受到公開鎮壓。 這既會導致矛盾積累激化而誘發群體性事件， 也會因低風險而激勵更多的人參與鬧事， 從而形成征地型群體性事件長久難以平息的結果。

第二， 由于治理措施的短期性， 許多征地型群體性事件雖暫時平息， 但由于失地農民的社會保障等長遠問題并未解決， 導致其極易死灰復燃。在當前穩控型社會管理體制之下， 不出事就是維護社會穩定的最佳政績。 因此， 對任期有限的地方主要領導而言， 對付因社會保障問題而鬧事的失地農民的常用手段就是花錢買平安， 即部分滿足其當前要求而暫時平息事端。 這種治標不治本的辦法必然會導致征地型群體性事件反復發生的結果： 一是因為鬧事者的社會保障問題并未得到制度化解決， 一次性給予的資金用完后他們不僅將會重新鬧事， 而且因為此前的成功經驗而很可能成為群體性事件的領導者和組織者； 二是此種做法實際是鼓勵其他未參與鬧事的失地農民參與或者組織鬧事。

第三， 失地農民社會保障的缺失還可能使征地行為在多年之后誘發群體性事件。 許多征地行為在當時并未引發群體性事件， 而是多年之后才發生的。 這是由于許多農民只看到眼前的一次性補償相對于其種地收入而言相當可觀， 但并未考慮長遠生計和各類風險因素， 因此當時并未提出反對， 甚至會盼望征地。 但是， 一方面， 由于實際的補償水平相對于保障農民的長遠生活是遠遠不夠的； 另一方面， 由于農民既缺乏投資技能，又缺少理性消費的觀念， 有限的補償因通貨膨脹而不斷貶值， 或被奢侈消費而耗光， 甚至被賭博吸毒而揮霍。 因此， 一旦補償款消費殆盡而陷入生計困難， 或者因遭受天災人禍而陷入困境， 部分農民則會將其困難歸咎于政府征地， 尤其看到后來的補償比他們當時高或者社會保障比他們完善時， 他們就有了鬧事的理由， 從而極易誘發群體性事件。

三、 失地農民社會保障與征地型群體性事件的長效治理

顯然， 為失地農民提供合理、 規范、 多元的社會保障， 是預防和化解征地型群體性事件必要條件之一。 而要解決此問題， 既要解決資金來源的問題， 也需要進行體制機制創新； 既需要中央政府的重視和制度供給， 也需要地方政府的大力配合和投入。

第一， 由中央政府進一步加大社會保障制度改革的力度， 破除城鄉二元結構對農民的制度性歧視， 并為全體農民提供與城市居民平等的基本保障， 是解決失地農民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的基礎。

首先， 一方面， 基本社會保障具有兜底的作用， 同時也具有保障最基本社會公平的功能。 作為中央集權型的單一制國家， 由中央政府為所有農民提供與城市居民一樣的基本社會保障， 不僅是促進城鄉統籌發展的需要， 更是破除對農民的歧視， 促進社會基本公平， 奠定社會穩定的堅實基礎的需要。 另一方面， 在農民流動性越來越越強的背景下， 農民的基本社會保障具有明顯的外溢性特征， 農村承擔了農民工培養的成本， 但其勞動和創造價值卻在城市。 如果再由戶籍地的農村政府提供基本社會保障， 既無法解決農村政府動力不足的問題， 也不符合城富鄉窮的財政現狀和以工補農、 以城帶鄉的政策導向。 因此， 由財政相對充裕的中央政府進一步加大投入， 為所有農民提供與城市居民同等的最低生活保障和基本醫療、 基本養老保障， 是解決失地農民基本社會保障問題， 有效減少因失地農民陷入極端困難境地而誘發群體性事件的最合理可行的辦法。

其次， 通過中央政府對戶籍、 就業、 住房、養老等制度的統籌改革， 破除城鄉壁壘對農民的歧視， 是為失地農民提供制度化社會保障和預防征地型群體性事件的制度基礎。 一是應盡快通過戶籍制度改革， 破除在就業、 購房、 子女教育等領域對農民的歧視， 為失地農民城市化和享有城市社會保障奠定基礎； 二是進一步加快農民工醫療、 養老、 失業等社會保障的全國無障礙流動和異地結算， 尤其是城鄉異地流動， 使農民工能夠年輕時在城市工作并交納養老、 醫療等社會保險，而年老時可以在家鄉享有上述社會保障。 從而可以有效解決年老體弱失地農民因醫療、 養老困境而引起的群體性事件。

第二， 明確并落實地方政府對失地農民的社會保險責任， 是解決失地農民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的關鍵。 如上所述， 一方面， 地方政府分享了土地增值收益的大部分， 事實上構成了對被征地農民土地財產權的剝奪， 而失地農民則因征地失去了土地保障；另一方面， 征地制度和黨的政策都認為地方政府應該對失地農民的社會保障負主要責任， 失地農民也將地方政府作為實現其社會保障的主要訴求對象。 因此， 如何切實落實地方政府的上述責任，是解決失地農民社會保障問題和破解征地型群體性事件治理難題的關鍵。

首先， 適應當前就業市場化背景下地方政府已不可能解決失地農民就業問題的現實， 改革征地補償的結構， 取消安置補助部分， 增加失地社會保障補償， 即明確為每位失地農民的醫療、 養老等社會保障提供確定的補償數額， 從而為失地農民的社會保障提供可靠的資金來源。 同時， 為保障這部分資金能確實用于失地農民的社會保障，可以考慮建立失地農民社會保障專項基金， 采取?？顚Ｓ煤头制诎l放的方式， 或者為失地農民購買社會保險的形式。

其次， 從地方政府的土地出讓金中拿出一部分， 設置失地農民就業保障基金， 專門用于失地農民的就業培訓和工作崗位補助。 取消安置補助費費的原因不是因為地方政府不再需要對失地農民的就業負責， 相反， 是因為一次性發放安置補助金的方式實際是地方政府將包袱不負責任地甩給社會， 難以切實保障失地農民就業的實現。 因此， 筆者建議， 從地方政府土地出讓金中劃出一部分， 設立失地農民就業保障基金， 專門用于資助政府設立的或者由社會力量創辦的失地農民就業技能培訓機構， 以及用于補助為失地農民提供就業崗位的單位， 從而切實保障失地農民的長遠就業。

再次， 由地方政府建立困難失地農民救助基金， 對那些因各種原因陷入極端困難境地的失地農民進行救助， 也是預防和化解征地型群體性事件的必要措施。 如果說社會保障網絡是保證失地農民長遠生活的兜底之網的話， 那么困難失地農民救助基金則是該網的最底之部分， 能起到最低程度的保障作用， 防止個別失地農民因天災人禍陷入極端困難而鋌而走險， 從而誘發群體性事件。

第三， 發動村級組織和社會力量服務于失地農民社會保障， 可以補充政府對失地農民社會保障的不足。

首先， 村級組織在服務失地農民社會保障方面有著特殊優勢。 村級組織是失地農民的組織依托， 貼近失地農民的生活， 了解失地農民的需要，與失地農民有緊密的社會網絡相連。 尤其原有的“五保制度” 的制度資源和實踐基礎， 使村級組織在失地農民的養老保障方面具有得天獨厚的優勢。因此， 筆者建議， 可以從村級組織所得的土地補償款中辟出一部分， 專門用于年老而無子女失地農民的養老和病殘失地農民的醫療補助， 以發揮村級組織在失地農民社會保障方面的功能。

其次， 充分發揮正在興起的各類農村社會組織的作用， 協助解決失地農民的社會保障難題。近年來， 農村各類協會、 合作社等新興組織快速崛起， 其經濟實力和社會功能也不斷增強， 正在成為農村經濟發展的生力軍和社會管理的新興載體。 因此， 充分發揮此類組織在服務失地農民社會保障方面的功能， 不僅可以與政府和村級組織形成互補， 而且符合未來農村發展的大勢所趨。

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