2009年，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著我國農村社會養老保險制度進入了試點階段，而養老保險制度城鄉統籌的探索也在不斷推進。截至2011年，已有12個省級區域統一了城鄉居民養老保險制度。養老保險制度城鄉統籌的實踐引發了理論的思考，成為學術界關注的熱點。然而，已有研究存在的主要問題是對社會保障城鄉統籌或是一體化研究的論文相對較多，而對養老保險的城鄉統籌研究卻相對不足。
中國養老保險城鄉統籌需要充分利用現階段經濟社會發展的有利條件，需要確立科學合理的原則，需要探討有效的對策。
一、養老保險制度城鄉統籌的有利條件
（一）執政理念的科學化奠定了養老保險制度城鄉統籌的思想基礎
執政理念是中國政府對經濟社會治理的思想、觀念與方法的總稱，影響養老保險制度城鄉統籌的執政理念主要包括科學發展觀、和諧社會理念以及權利公平、機會公平和規則公平的社會保障制度執政理念?？茖W發展觀的內涵是“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。在科學發展觀的指導下，要統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然發展、統籌國內發展和對外開放?？茖W發展觀要求兼顧經濟發展和社會發展，縮小城鄉差距、區域差距，合理發揮收入再分配的政府職能。在科學發展觀的指導下，養老保險制度成為經濟和社會政策的重要組成部分 ；和諧社會要求完善養老保險制度和公共財政制度，規范收入分配制度及分配秩序，保障群眾基本生活，最終實現基本公共服務均等化。
和諧社會的基礎是社會公平，社會公平的實質則是利益公平，養老保險制度的功能之一是促進社會公平，但養老保險制度本身必須首先實現公平享有 ；公平是現代社會保障制度的核心價值訴求，核心是通過制度安排創造并保證國民生存與發展的起點公平和維護過程公平，同時促進結果公平。
2012年，中國共產黨在十八大報告中提出要建立權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，這成為社會保障制度發展的重要準則，也為社會保障制度的發展明確了方向和目標。權利公平有利于建立公平的養老保險制度，機會公平有利于保障社會成員在養老保險制度運行中的過程公平，規則公平有利于實現社會成員享受養老保險的結果公平。從科學發展觀到和諧社會建設，再到權利公平、機會公平和規則公平的社會保障制度執政理念的轉變，提高了養老保險制度在經濟社會發展中的地位，促使養老保險制度城鄉差異受到理論界和實務部門的關注，有利于農村養老保險制度的完善以及城鄉養老保險制度的均衡發展。
（二）城鄉統籌的共識為養老保險制度城鄉統籌創造了認識條件
城鄉統籌的認識深刻地反映在中國共產黨對經濟社會建設的思考上，并清晰地顯示在2002年以來中國共產黨歷次全國代表大會的重要決定中。黨的十六大首次提出統籌城鄉社會經濟發展。十六屆三中全會提出了指導經濟社會建設的科學發展觀，強調實現“五個統籌”。十六屆四中全會提出了兩個普遍趨向，即“工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向 ；工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向”。十六屆五中全會提出要實行工業反哺農業、城市支持農村。
十六屆六中全會將發展社會事業的重點放在農村。黨的十七大提出城鄉經濟社會發展一體化的目標。十七屆三中全會提出中國已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，要消除城鄉二元結構。
十七屆五中全會提出按照城鄉一體化的要求改善農村生產生活條件。黨的十八大提出加快完善城鄉發展一體化體制，推進城鄉公共服務一體化。
十八屆二中全會提出加大統籌城鄉發展力度?？梢?，中國共產黨在經濟社會建設上的認識經歷了2002年對統籌城鄉發展的初步思考到2006年對統籌城鄉發展的深入思考的轉變，統籌城鄉的內容經歷了由經濟領域到經濟、社會領域的轉變，統籌城鄉的路徑經歷了由初步探索到清晰認識的轉變。
（三）政府職能的轉變為養老保險制度城鄉統籌創造了政治條件
1978年以來，中國政府職能經歷了由1978—2003年以經濟職能為主導的政府職能向2003年以來以社會管理與公共服務職能為主導的政府職能的轉變。在以經濟職能為主導的背景下，養老保險制度經濟目標表現突出。1978—2003年，經濟增長成為政府追求的重要目標，國有經濟受到重視，養老保險制度被作為國有企業改革和市場經濟完善的配套措施。養老保險制度的發展主要表現為完善城鎮企業職工養老保險制度，促進國有企業改革。在這一階段，養老保險制度城鄉分立不斷強化，城鎮企業職工養老保險制度不斷完善，農村養老保險制度處于從探索到整頓的發展階段，致使城鄉養老保險制度在制度模式、責任機制、管理機制、保障水平、制度應對老年問題的能力上存在較大差異。在社會管理與公共服務職能為主導的階段，社會保障制度目標的綜合性表現突出，具體表現為通過主動選擇社會保障制度的社會目標進而促進社會保障制度的經濟目標、政治目標、社會目標與道德目標的協調發展，養老保險制度也不例外。
養老保險制度再分配功能及縮小收入分配差距、改變收入分配格局的重要作用受到政府重視。在這一階段，養老保險制度城鄉統籌不斷推進，農村養老保險制度取得了較快發展，城鄉養老保險制度在制度內部機制上出現了部分統一?？梢?，政府職能由經濟職能向社會管理與公共服務職能的轉變，使得養老保險制度建設由“重城鎮、輕農村”向“兼顧城鎮和農村”的方向轉變，養老保險制度結構體系由城鄉分立逐漸向城鄉統籌轉變。
（四）經濟的快速增長為養老保險制度城鄉統籌創造了物質基礎
社會經濟增長為養老保險制度城鄉統籌創造了必要條件 ：一方面，經濟快速增長保證了農村養老保險制度國家財政責任的歸位，促使農村養老保險制度的快速發展，創造了實現城鄉養老保險均衡發展的制度條件。1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，規定養老保險制度資金來源于個人和集體補助，國家給予政策支持。國家財政責任的缺位使得傳統農村養老保險制度衰退，進而強化了養老保險制度的城鄉分立，從而使得傳統農村養老保險制度的建立僅起到為養老保險制度城鄉統籌做制度鋪墊的作用 ；新型農村社會養老保險制度的迅速推廣與經濟增長較快、養老保險制度經濟支持能力高相關。
2009年頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，確定新農?；饋碓从趥€人繳費、集體補助和政府補貼。國家財政責任的歸位使得新型農村社會養老保險制度較快發展，從而促使養老保險制度城鄉統籌進入實質性發展階段。同時，經濟快速增長保障了國家財政收入的增長，進而保障了養老保險制度城鄉統籌資金的可持續性。另一方面，養老保險制度城鄉統籌的主要內容是城鄉養老保險制度國家財政責任的均衡發展，國家財政為養老保險制度的發展提供了必要的物質基礎，通過國家財政機制的優化可以實現養老保險制度的城鄉統籌 ；相反，缺乏經濟支持的養老保險制度難以實現均衡發展。
（五）內部機制的部分統一為養老保險制度城鄉統籌創造了制度條件
養老保險制度內部機制包括制度模式、繳費機制、給付機制、財政機制和管理機制。2009年以來，中國養老保險制度結構體系的調整主要是地區層面上新型農村養老保險制度的試點和國家層面上新型農村社會養老保險制度的全覆蓋。通過新型農村養老保險制度的建立和完善，城鄉養老保險制度實現了內部機制的部分統一，主要表現在以下幾個方面 ：第一，制度模式的統一，城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度均采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式 ；第二，責任主體的相似，城鎮企業職工養老保險制度責任主體主要包括國家、企業和個人，城鄉居民養老保險制度責任主體主要包括國家、集體和個人 ；第三，繳費年限的統一，三項制度均采取繳費15年領取養老金的辦法，保證了繳費環節的統一 ；第四，給付月數的統一，三項制度均采取按照60歲退休時給付139個月的個人賬戶養老金的給付辦法。
內部機制的部分統一有利于制度間的銜接和整合，有利于不同人群在不同養老保險制度上的轉移，從而為養老保險城鄉統籌奠定了制度基礎。
二、養老保險制度城鄉統籌的理性原則
（一）合理確定養老保險城鄉統籌與城鄉一體化的關系
養老保險制度城鄉統籌不同于養老保險制度城鄉一體化。城鄉一體化更多的可被作為一種長遠奮斗的目標，它強調的是城鄉融合的結果 ；而城鄉統籌發展則主要是一種工作思路、工作方法，是用統籌的思想來指導發展的實踐，它強調的是過程。城鄉一體化是要盡力消除城鄉差別，實現城鄉共同發展 ；而城鄉統籌發展則更強調在保留城市與農村自然特征的同時，實現城鄉的協調發展。
因此，養老保險制度城鄉統籌是以統籌的手段協調養老保險制度的城鄉發展、消除養老保險制度二元結構的負面影響，最終實現養老保險制度城鄉一體化的過程，養老保險制度城鄉統籌是實現養老保險制度城鄉一體化的必經階段?，F階段，中國養老保險制度城鄉差異較大，短期內難以實現養老保險制度城鄉一體化，必須立足現實，通過養老保險財政資源的均衡分配、管理體制的逐步合并、保障水平的逐步縮小、運行政策的逐步統一來實現城鄉養老保險制度的統一。
（二）充分關注養老保險制度城鄉統籌的環境因素
養老保險制度城鄉統籌是基于一定的發展環境，尤其是經濟、社會、政治和文化環境。經濟環境主要表現在經濟增長、財政體制、就業體制的轉變和勞動力的流動 ；政治環境主要表現在政府職能的轉變、中國共產黨執政理念的發展、政府機構改革；社會環境主要表現在人口結構的變化、社會階層結構的變化和流動、城鄉二元結構的發展、民生需求的凸顯以及老年問題的發展變化 ；文化環境主要表現在以二元結構傳統、試點先行傳統、國家保障和企業保障傳統為主的制度傳統以及以孝文化、生育文化、節儉文化為主的文化傳統。養老保險制度城鄉統籌需要關注環境的變化，具體表現在以下幾個方面 ：關注養老保險制度城鄉統籌的經濟、政治、社會和文化環境，進行養老保險制度的整合與銜接 ；立足制度建設的現狀和問題，避免出現養老保險制度城鄉統籌的“大躍進”；綜合考慮養老保險制度建設的制度環境和內部機制，避免出現僅關注制度環境或者僅關注內部機制的認識誤區。同時，要以發展的眼光審視養老保險制度環境，根據制度環境的變化適時調整養老保險制度城鄉統籌戰略，避免構建養老保險制度城鄉統籌戰略的刻板。
（三）完善養老保險“次優”制度的原則
統籌制度發展就是統籌“較優”制度和“次優”制度的發展。
“較優”制度在制度發展水平上優于“次優”制度。在制度統籌發展中，“次優”制度的完善是關鍵，只有改變發展較慢制度的運行狀況，才能實現制度的統籌和協調。按照木桶原理對制度進行分析，“次優”制度就是木桶的短板，“次優”制度的遲緩發展限制了養老保險制度城鄉統籌的進程。因此，養老保險制度城鄉統籌需要完善“次優”制度。中國養老保險制度結構體系中，城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位養老保險制度由于發展時間教長、保障水平較高、覆蓋人群較廣、應對老年問題能力較強，因而屬于“較優”制度 ；城鄉居民養老保險制度、農民工養老保險制度由于發展時間教短、保障水平較低、覆蓋人群較小、應對老年問題能力較弱，屬于“次優”制度。完善“次優”制度就是要完善城鄉居民養老保險制度和農民工養老保險制度，完善城鄉居民養老保險制度和農民工養老保險制度的內容體系、結構體系和層次體系。
（四）遵循小步漸進、分步實施的原則
養老保險制度城鄉統籌的實質是實現養老保險制度的均衡發展，要求關注不同類型養老保險制度的發展水平。中國城鎮企業職工養老保險制度發展程度高于城鄉居民養老保險制度，其在保障水平、制度財務狀況、政府財政機制等方面與城鄉居民養老保險制度存在較大差異。因而，城鄉養老保險制度的差異使得短期內很難實現養老保險制度城鄉統籌的跨越式發展，需要采取小步漸進、分步實施的養老保險制度城鄉統籌發展策略。同時，小步漸進、分步實施的發展策略也有其優勢。一方面，小步漸進、分步實施的發展策略可以避免制度的劇烈震蕩，避免制度轉換帶來制度運行效率的損失，實現制度調整的平穩化 ；另一方面，小步漸進、分步實施的發展策略也是兼顧制度環境因素的重要表現。
（五）采取試點先行的統籌推進原則
試點先行是指某項經濟社會制度在廣泛推廣或運行之前，先在個別地區進行試點實踐，根據試點經驗然后再在全國范圍內推行。中國養老保險制度存在城鄉差異、地區差異和項目差異，突出表現為財政支出的城鄉差異和地區差異。
另外，養老保險制度政策內容、管理體制、給付水平等都存在較大差異。而試點先行的制度推進策略可以發現并糾正養老保險制度城鄉統籌試點過程中存在的問題，提高人們對政策的理解和認識，同時，中國有養老保險制度試點先行的傳統，這在新型農村社會養老保險制度的發展中有較好的體現。2009年，中國在推行新型農村養老保險制度中，將10%的縣作為試點。2009年底，有27個省、自治區的320個縣和4個直轄市部分區縣列入首批新型農村社會養老保險試點。
2011年底，有27個省、自治區的1914個縣和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。
在新型農村養老保險制度不斷擴大試點的過程中，一些新的問題和經驗不斷被發現和總結，這為其后新型農村養老保險制度的完善提供了有益的經驗和教訓。從中國養老保險制度地區差異的現實和試點先行的傳統出發，可嘗試在部分地區進行養老保險制度統籌的試點，然后綜合評估試點效果，總結歸納城鄉統籌失敗或成功的經驗教訓，尤其關注養老保險制度的環境因素和內部機制，探尋導致養老保險制度城鄉統籌成功或失敗的關鍵因素，通過城鄉統籌策略的完善改進城鄉統籌的效果，最終實現養老保險制度城鄉一體化。
（六）兼顧公平和效率的制度調整原則
公平原則是養老保險制度最基本的原則，是養老保險制度城鄉統籌的本質。公平原則要求養老保險制度在進入機制、轉換機制、待遇調節機制等方面實現公平。進入機制的公平要求公平對待國民的養老保險制度權利，確保全體國民納入到養老保險制度體系。轉換機制的公平要求養老保險制度設計確保國民在不同類別養老保險制度轉換中的收益公平，表現為制度繳費和給付環節的公平。待遇調整機制的公平要求不同類別養老保險制度在待遇調整時間、調整幅度上實現公平。養老保險制度城鄉統籌的效率原則要求在城鄉統籌中注重制度的運行效率、財政投入的效率、管理監督的效率。注重制度運行效率要求不能為了實現養老保險制度城鄉統籌而做出其他可能有損養老保險制度運行效率的制度調整。注重財政投入效率要求增強國家財政在不同種類養老保險制度上的資金投入和使用效率。注重管理監督效率要求管理監督部門在養老保險基金使用、養老保險經辦服務、養老保險管理協調上實現養老保險制度效率的改進。養老保險城鄉統籌的制度調整需要兼顧效率和公平原則，尤其是制度調整的公平原則。養老保險城鄉統籌的目的就是追求公平，公平也是社會保障制度的本質。
當制度調整中效率原則和公平原則出現矛盾時，應以公平原則為先，最終實現養老保險制度城鄉均衡發展。
三、養老保險制度城鄉統籌的完善對策
（一）養老保險城鄉統籌需要著力推進傳統戶籍制度的改革
現行戶籍制度在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了城鄉生產要素的自由流動。因此，必須打破基于身份和人群的劃分界限，取消傳統戶口所具有的身份、待遇和等級差別等特殊功能。首先，恢復戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安的基本功能。其次，尊重群眾的意愿，確保城鄉居民可以自由流動，農民進城就業、參加社保不以喪失土地保障為前提，而不進城同樣可以享受政府提供的基本公共服務、社會保障和社會福利等權利，養老保險的城鄉統籌應保證參保后城鄉居民人人都享有按月足額領取養老金的權利，領取的金額差異只與繳費人繳費年限、金額以及退休后余壽的長短有關，不受身份戶籍的限制。最后，戶籍制度要與其他城鄉一體化制度改革協調推進，尤其是與城鄉公共服務均等化和社會保障一體化改革相互推進。
（二）完善養老保障制度，實現城鄉社會養老保險制度全覆蓋
養老保險城鄉統籌發展的首要任務就是填補制度性缺失，探索建立新制度，將未覆蓋的人群全部納入該體系，實現養老保險制度上和理論上的全覆蓋。首先，推進新型農村社會養老保險制度從試點走向全覆蓋，將所有農村居民納入統一的養老保障體系，使得廣大農村居民能夠享受社會養老保險制度 ；推進城鎮居民基本養老保險制度建設，使得未能參加城鎮職工基本養老保險制度的居民享受基本養老保險制度，確保城鎮居民基本養老金制度的健康合理發展。其次，探索建立老年人護理保險制度，使得這一新型社會風險納入社會保險制度，確保城鄉老年人享有基本護理保險制度 ；加快探索失地農民、被征地農民和農民工的養老保險制度模式，使其能夠享受相關社會養老保險制度。通過以上措施可確保養老保險制度在城鄉所有不同群體間的全覆蓋，實現應保盡保。
（三）建立城鄉養老保險制度整合與轉移接續機制
加快推進城鄉不同養老保險制度間的整合，逐步縮小不同養老保險制度間的差距。將機關事業單位職工基本養老保險制度和企業職工基本養老保險制度整合為中國職工基本養老保險制度，其覆蓋群體既包括機關事業單位職工和企業職工等各類從業者，也包括在鄉鎮企業就業的勞動者，還包括農村有雇傭關系的勞動者 ；將城鄉居民的基本養老保險制度整合為居民社會養老保險制度，其覆蓋范圍為城鎮和農村沒有正規雇傭關系的勞動者 ；推進新型農村社會養老保險制度與城鎮居民基本養老保險制度的整合，進而實現城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度的整合。重視新農保與農村社會救助制度尤其是最低生活保障制度、新農保與農村計劃生育家庭獎勵扶助制度等的整合。尤其應注意的是，目前中國不僅城鄉基本養老保障制度是分裂的和有嚴重差別的，城鄉基本養老保障服務也是割裂的和有嚴重差別的。因此，應實現城鎮基本養老保障服務的整合及農村基本養老保障服務的整合，推進城鄉居民基本養老保障服務的整合，進而實現城鄉居民基本養老保障服務與城鎮職工基本養老保障服務的整合。
建立針對不同養老保險制度間的轉移接續機制。首先，新型農村社會養老保險要和新型農村合作醫療以及農村居民生育保險制度協調發展 ；養老保險城鄉統籌 ：有利條件、理性原則與完善對策要構建合理的社會救助制度與養老保險制度的對接機制，完善五保供養制度與新型農村社會養老保險制度等的銜接 ；完善職工養老保險與個體工商戶和靈活就業人員相關制度的對接，建立企業職工基本養老保險與城鎮居民的對接機制 ；加強農民工養老保險與新農保制度的轉移接續。通過以上轉移政策不但可以使參保者的養老金權益不受損失，而且確保參保者在不同地域流動的情況下也可以領取養老金。其次，為實現城鄉養老保障制度內容、管理、服務的銜接，還應成立統一的養老保障管理機構，建立統一的城鄉養老保障綜合業務信息管理系統，該系統應遵循國家社會保障綜合信息系統網絡建設要求，按照統一規則、統一標準的數據接口進行設計，保證與人力資源和社會保障部以及其他社會保障系統的無縫銜接能力。該系統應具有網絡互聯、信息共享、安全可靠的特點，以實現對養老保障經辦業務的信息化管理，為養老保障的城鄉統籌的銜接提供技術上的支持，確保決策的科學化。
（四）完善養老保險制度城鄉統籌的財政責任與監管機制
統籌養老保險制度財政責任機制。首先，探索城鄉居民養老保險制度和城鎮企業職工養老保險制度中國家財政責任機制的模式轉變路徑，推進城鎮企業職工養老保險制度中財政責任由隱性化向顯性化轉變，推進城鄉居民養老保險制度中的地方政府財政責任機制由模糊化向明晰化方向轉變，促進城鄉養老保險制度國家財政預算機制的科學化。其次，改善城鄉養老保險制度國家財政責任對城鄉居民和城鎮勞動者參保的激勵性，保證城鄉居民養老保險制度和城鎮企業職工養老保險制度國家財政調整機制的協調化，確保不同人群在不同制度轉換中保障水平的合理化，避免因制度轉換帶來保障水平的較大差距。再次，推進新型農村社會養老保險制度與城鎮居民養老保險制度的一體化進程，可在實現統一制度安排、統一管理體制基礎上探索繳費檔次和給付水平的統籌。最后，統籌城鎮企業職工養老保險制度和城鄉居民養老保險制度，可在繳費機制、待遇給付機制和調整機制、財政責任機制、監管機制上探索兩者的融合。
統籌城鄉養老保險制度監管機制。監管是民主管理的一種體現，是約束權力、防止腐敗的有效機制。建立監管機制是防范和化解養老保險管理風險已是當務之急。當前，建立和完善養老保險監督和運行機制應從以下幾方面考慮 ：首先，考慮建立統一的城鄉養老保險監督管理委員會，行使監督職能，監管養老保險制度統籌中資源的合理分配，保障不同人群在不同養老保險制度轉換中的權益。其次，建立健全養老保險基金監管機制。應建立城鄉養老保險基金監管的制度框架，全面理清養老保險基金現狀，加大對以往擠占挪用基金的回收力度。逐步拓展基金監管的工作渠道，充分利用現代科技手段，加強養老保險基金的信息化管理，對基金的發放、稽核、賬戶管理以及各項數據進行信息化管理，從根本上改變傳統管理方式和監管手段，保證養老保險基金使用的合理性和有效性。
（五）加快立法建設，使養老保險制度城鄉統籌納入法制化軌道
養老保險城鄉統籌是一種政府主導的經濟資源城鄉之間調整的過程，而這一過程需要強有力的法律作保障，以確保養老保險制度城鄉統籌的順利實現。應在《社會保險法》的規范和指導下提高城鄉養老保險制度的立法層次，在相關法律規范中明確政府的財政與繳費責任，對籌資方式、受益資格以及養老金的發放標準加以明確規定，構建一個責任主體清晰、內容明確具體、基金運行安全的完善的法律法規體系，增強農民對于制度平穩長效運行的信心，加快推進養老保險城鄉之間的統籌。
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