與操作型社會組織相對應， 支持型社會組織是指“不直接服務于目標人群，而是以提供活動經費、公益需求信息、能力培訓、政策咨詢等方式服務于另一些中小型社會組織、草根社會組織的一類組織”.[1]國外一般冠以橋梁組織、社團聯盟、志愿組織聯合會、非營利部門聯盟、NPO 支持中心、傘形組織等名稱，國內相關學者和政策經常提及的公益組織孵化器、樞紐型社會組織、社會組織服務中心等都屬于支持型社會組織范疇。隨著社會建設進程的推進，支持型社會組織作為一種新的社會組織形態在我國出現并逐漸發展成為社會組織領域的一支新興力量，特別是近年來，國內涌現越來越多的支持型社會組織，各地該類組織功能相似，稱謂略有不同，叫做“社會組織培育中心”、“公益組織孵化基地”、“社會組織孵化中心”、“社會發展基金”、“社會組織促進會”、“社會組織服務中心”、“社會組織服務平臺”、“民間組織服務中心”、“樞紐型社會組織”等，在地域分布上也更加廣泛，從直轄市和沿海發達城市向內陸地區擴展。 以上各類支持型社會組織在改善社會治理結構、推動行業規范形成、促進政社合作、承接政府職能、促進第三部門發展等方面起著重要的杠桿作用。 雖然現階段中國的支持型社會組織整體上還比較弱小，發展歷史也較短，但是社會的需求日益強烈，仍處于供不應求的狀態。 作為一種新的社會組織形態和社會管理創新形式， 我們亟需了解支持型社會組織的生發機制。
1 政治與社會體制改革形成的發展空間
改革是今日中國之經濟發展與社會進步最根本的動力， 改革釋放出蘊藏在中國社會中的巨大能量和多樣化的需求， 為各類社會組織的發展帶來了廣闊的空間。 眾所周知，新中國成立到改革開放前，由于國家對社會實行高度的垂直整合，社會結構呈現總體性特點，有學者將其稱為“總體性社會”.
其特點是社會結構分化程度很低， 國家通過一系列制度安排、 如單位制度、 戶籍制度等獲得對社會中絕大部分稀缺資源的控制和配置權，對社會實行單一向度的管理。國家對社會的全面控制， 導致在較長時期內我國社會組織的發展及其緩慢。 同時，單位制度則使各種性質迥異的組織，成為同一序列化體系的組成部分， 并具有同構性和同質性：有同樣的內部職能機構設置，遵循同樣的運作規則。 社會組織則被視為與政府運作模式迥異的力量而被加以防范、限制。 這種“強國家、弱社會”的社會結構和國家的集權統治根本無法為社會組織的生長提供制度空間和思想土壤。而 20 世紀 90 年代以來，政府政治體制改革的推行則為社會組織的產生提供了基礎條件。 政府機構改革確立了“小政府、大社會”的目標，要求轉變政府職能。 職能轉變意味著政府讓渡部分空間和資源，將一些管理職能移交給社會組織，也對社會組織的承接能力提出了更高的要求。同時，政府管理理念逐漸由“全能政府”轉向“有限政府”、“服務型政府”;管理方式由微觀管理變為宏觀調控， 由直接管理變為間接管理，由行政控制轉變為服務指導；政府對社會控制的力度逐步減弱，在農村大力倡導村民自治，在城市大力推行社區建設和社會福利社會化。 這些轉變恰恰能夠幫助我們理解我國各類社會組織的興起與發展。
進入新世紀后，改革逐漸向社會領域延伸，各種形式的社會組織由此獲得了更巨大的社會空間乃至政治空間。當前，社會體制改革已經成為各級黨委和政府大力推進的一項重大戰略任務，強調通過轉變管理理念、創新體制機制、改進方式方法，推進社會管理工作，保證國家的長治久安。在社會管理理念方面，強調從政府的單一管理轉變為多方參與、共同治理?，F代社會管理既包括政府依法對社會的管理， 也包括社會的自我管理，社會組織不再僅僅是被管理的對象，也是社會自我治理的主體以及政府依靠的合作治理伙伴。 社會管理理念的轉變， 直接促進了黨和政府對社會組織的重新定位。 國家“十二五”規劃在社會建設和社會管理創新中賦予社會組織相應的角色、任務，凸顯了社會組織在經濟社會發展中的地位及其作用。在社會體制改革中，政府正逐步改變統管一切的社會管理方式， 通過創新體制機制和改進管理方法， 來不斷提高政府管理社會的能力和成效。與此同時，政府開始高度重視培育發展各類社會組織，通過促進社會的自我發育、擴大社會管理的范圍，來提高社會的自我管理能力。在一如既往地強調政府主導作用的基礎上， 開始注意修正政府管理過多、過泛的弊病，我國正在形成一種獨具特色的社會管理體制， 這種管理體制就是政府主導下的社會共同治理。
在中國特色社會管理體制形成過程中，“由于社會發育和發展明顯滯后，加快社會發育、提高社會自我管理能力尤為重要和迫切”.政府主導型的社會共同治理既要發揮社會組織作為社會自我管理的主體作用，同時也要發揮社會組織對政府管理社會的協同作用。
社會組織是政府協同力量的依靠， 也是公民實現自我管理和參與社會管理的載體， 更是保證公民有序參與的途徑。政府主導型的社會管理體制創新，使各級黨委政府高度重視社會組織在社會管理中的作用， 在社會建設中出臺多個文件， 以培育發展社會組織為基礎推進社會建設和社會管理創新， 采取多種措施大力鼓勵和扶持各類社會組織發展， 不斷擴大社會組織在全社會的覆蓋面?？梢灶A見，成為社會管理主體和被納入政府工作機制的社會組織， 今后獲取的政府和社會資源都將呈大幅度攀升態勢， 困阻社會組織發展多年的資源短缺問題將得到極大的改善，開始步入全面推進、整體發展的新階段。
2 社會組織培育和管理方式創新的強力推動
在轉型期的中國， 社會組織是社會建設的基礎與重要力量，政府強烈希望社會組織得以充分發展，以便承接其轉移給社會民生保障、社會公益等服務職能。同時， 大量草根社會組織自身的發展也亟需專業的培育指導和引領?？梢?，有效推進社會建設必須大力培育發展社會組織， 如何滿足社會建設進程中對社會組織的強勁需求，更好地培育和扶持更多的社會組織，成為各級政府亟需解決的一道難題。 實踐中政府也確實不斷加強對社會組織的培育與扶持，例如，政社分開、政府職能轉移、政府購買服務、公益招投標和公益創投、資金扶持、憑單制、社會組織孵化、稅收優惠等政策工具被廣泛運用來培育扶持草根社會組織發展。
但僅憑政府力量是難以勝任復雜的社會組織管理和培育工作， 政府是培育扶持草根社會組織的責任主體，但不是唯一主體。培育扶持草根社會組織既要合理配置公共資源，也要有效動員和調動社會資源；既要有對草根社會組織的成長、項目實施、人才培育、能力提升等單項目標單一方面的培育扶持， 也要有對草根社會組織的綜合培育。 培育扶持草根社會組織不能僅僅依靠行政培育機制，還要善于運用社會培育機制，充分利用和發揮資金支持型、智力支持型、能力支持型等各類支持型社會組織的培育扶持功能。 作為社會組織中的重要類別， 支持型社會組織可以為草根社會組織提供資金、培訓、信息、評估等多種支持，是社會組織生態系統中的一個重要鏈條。 例如基金會是重要的資金支持型社會組織， 從事社會組織培育孵化和能力培訓的民辦非企業單位是重要的能力支持型社會組織， 從事專業社會工作服務的社工組織是重要的人力和服務支持型社會組織。 越來越多的地方政府認識到必須進一步轉變傳統的行政培育，向社會培育方式發展，鼓勵規模較大和較具實力的各類支持型社會組織發揮資金、智力和能力的培育扶持作用， 構建政府與社會共同培育社會組織的良性互動機制， 建立起有利于社會組織整體發展的組織結構和生態環境。另外，“近年來國內社會組織的爆炸性增長對政府的監管能力形成了重要考驗”.[4]
而支持型社會組織可以承接本來由政府獨自承擔的社會組織監管等職能，做到“以社管社”,從而有利于從政府直接管理向社會自主管理的轉變。為節約政府監管社會組織的成本，提升監管效果， 發達國家政府普遍做法是重點監管數量較少的支持型社會組織， 其他小型的社會組織的管理更多的是依靠理事會的自律管理、 公共監督以及支持型社會組織的間接管理。 實際上大多數支持型社會組織對轉變政府監管社會組織方式有相當顯著作用，例如，在舊的管理模式下，相當多草根社會組織因找不到業務主管單位而難以注冊， 而且業務主管單位監管負擔沉重，極易出現監管缺位等問題，作為政府職能轉變的產物的綜合管理類支持型社會組織在被賦予一定的監管職責之后，可以有效解決以上問題，而且能對本行業或本系統的社會組織的發展起到引領和規范作用；原來由政府承擔的對社會組織進行等級評估或者項目評估與認定等職能可以交由智力支持型社會組織完成； 原來政府承擔的社會組織咨詢與培訓等職能則可以交由能力建設類支持型社會組織完成； 政府也可以與資金資助類支持型社會組織合作， 讓草根社會組織得到政府財政資金和社會公益資金的扶持； 還可以依靠信息類支持型社會組織推進社會組織的信息披露、組織自律以及行業交流。
可見， 支持型社會組織的興起與發展有利于政府職能的進一步轉變，實現政府向社會分權，從政府直接管理向社會自主管理的轉變。 政府不再需要對所有社會組織進行全面監管，而應突出重點，以對支持型社會組織的監管為社會管理的抓手， 這才是抓住了社會組織監管的核心。 在近年各地方政府的實踐中，“構建樞紐型社會組織工作體系”是這一理念的典型實踐，其主要做法是 “由負責社會建設的有關部門認定一批在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中， 政治上發揮橋梁紐帶作用、 業務上處于龍頭地位、管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織，由它主要承擔其體系內社會組織的政治領導、 業務指導和管理服務等相關職能”.[5]
這種在性質、類別與領域相同的社會組織中組建較大的聯合型組織能夠對眾多分散的中小型社會組織進行整合、聯系與服務，從而構建一個系統的、 有機的組織網絡。 在社會管理創新背景下，要實現社會組織化管理，支持型社會組織應該也可以成為政府實現社會整合的重要工具，相信未來，各級政府會進一步轉變理念， 充分發揮支持型社會組織的功能，借助支持型社會組織來監管中小社會組織，提高監管的專業化水準和瞄準性，以達到事半功倍的效果。
3 草根社會組織資源依賴形成的現實需求
資源依賴理論認為，“由于環境的不確定型和缺乏足夠的資源，組織為了生存，為了減少和避免環境變化的沖擊，需要追求更多的資源以保障自己的利益，并需求組織由此產生的環境依賴的方式。 在與環境的交換過程中，環境給組織提供關鍵性的資源（稀缺資源），沒有這樣的資源組織就不能運作。這樣，對資源的需求就構成了組織對外部的依賴。 資源的稀缺性和重要性決定了組織對環境的依賴程度”.根據資源依賴理論的假定，組織必須依賴環境以求得資源，同時必須依賴其他單位的活動來維持正常運作。 一個不從環境中吸收資源的組織是不可想象的，而且，環境中各種資源的源泉就是其他組織。因此，一個組織的運作離不了其他組織的活動，沒有一個組織是完全自給的，組織內部無法產生所需的所有資源， 組織為了生存必須通過環境中其他組織獲取必要的資源。
我國草根社會組織發展過程中的資源依賴特性尤為突出，改革開放 30 余年來，中國公民社會的建設已經取得了長足的進展， 草根社會組織的生存環境也有了較大的改善。 但不可否認的是大多初創的草根組織無論在社會影響、政策影響力、公信力、品牌、技術等無形資源方面，還是在專業人才、物質和資金等有形資源方面都存在不足，面臨著不同程度的挑戰。其中較為突出的首先是資金問題。 目前絕大多數草根社會組織的資金來源極不穩定， 基本沒有得到國內的個人或企業的捐贈，政府也不撥款。相當多的草根社會組織在起步階段，機構的運行只能靠組織內部人員的無私“奉獻”.
而且， 由于缺乏專業的財務管理人員， 項目管理水平低，很多草根社會組織管理費用較高，甚至超出預算，嚴重的入不敷出， 從而影響到組織的項目運作和可持續發展。其次是人力資源問題。大量草根社會組織的活動開展主要依賴于志愿者，組織由于資金短缺，沒有或者很少有專職人員管理， 往往在項目開始時臨時召集人員開展工作，志愿者多以自愿形式參加組織活動，主要依靠信仰和志愿精神規范成員行為， 組織的規章制度對其沒有太多的約束力， 導致人員的流動及人心渙散現象時常出現。由于管理上的隨意性，人員流動性較大，不僅降低了人才資源的利用效率，人才的連續不能得到保證，成員對活動參與程度不夠，對組織使命的理解停留在較淺層次， 也導致了組織難以制定出一套科學有效的人力資源績效考核和獎懲制度。 草根社會組織最為缺乏的就是那些既懂管理、 又具備一定專業知識，同時還具有較強社會活動能力的復合型人才。最后是能力不足。在很多草根社會組織中，有相當一部分是依靠其創始領導人的個人魅力及艱苦奮斗創建起來的。這些組織的人事、財務、項目管理制度都很不健全，管理方法和體制也不夠科學， 有形無形中都存在著家長制作風，民主決策和科學決策的力度遠遠不夠，從而嚴重妨礙了草根社會組織的發展壯大。之所以如此，一方面是由于外部環境的制度性約束， 另一方面也與部分草根社會組織的領導人缺乏主動進取精神、 創新理念和民主意識有很大關系。
草根社會組織發展中的資源困境無疑催生了其對政策、信息、技術、人才、資源、培訓等服務的需求，但現實中，大量草根社會組織的法律地位不明確、缺乏參與公共服務購買的機會和公共財政資金的支持， 反映了草根社會組織缺乏政府支持的現實困境。與此同時，由于公眾缺乏對草根社會組織的了解和認知， 參與公益事業熱情不夠；由于捐贈優惠政策等原因，企業對草根社會組織的捐贈和支持也十分有限。在此條件下，支持型社會組織的興起及發展恰好是對這些需求的有效回應， 支持型社會組織幫助草根社會組織進行能力建設和組織建設，從項目、資金、政策以及信息等各方面對草根社會組織進行扶持。
4 社會組織內部結構優化的必然趨勢
改革開放 30 余年來，中國公民社會的建設已經取得了長足的進展， 我國社會組織迅速發育成長。 截至2013 年 6 月底，“全國依法登記的社會組織有 50.67 萬個， 其中社會團體 27.3 萬個， 民辦非企業單位 23 萬個，基金會 3713 個，從業人員超過 1200 萬人”.[7]
社會組織的整體實力不斷提升， 已成為政府職能轉移的主要承接者、 社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者， 成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。但衡量一個國家公民社會的能力，不僅在于單個組織的數量，更重要的是作為一個“部門”的組織體系。 “相比大量從事一線服務的操作型社會組織，支持型社會組織數量少、能力弱，一直是我國社會組織結構上的一塊短板”.[8]公民社會指數研究顯示，“中國公民社會的組織水平總體偏低， 在組織聯盟和支持性結構方面更是不足”.[9]
與公民社會組織的大量發育相比，從組織到形成公民社會部門之間的各個環節的紐帶虛弱，組織層次低、聯盟欠缺、支持性基礎不足，部門內關系弱、國際聯系不足，資源存在結構性缺陷等，使得中國公民社會的發育呈現原子式的組織生長過程， 而即使組織數量眾多，依然難以形成公民社會的部門特征。
根據清華大學 NGO 研究所調查， 對于公民社會部門很重要的支持性基礎方面，“14.6%的人認為根本不存在公民社會支持性基礎，63%的人認為存在有限的支持性基礎， 只有不足 2%的人認為存在完善的支持性基礎”.[10]這說明中國公民社會組織的支持性結構及其有效性非常脆弱。
反觀公民社會較為成熟的發達國家， 支持型社會組織經過較長時間發展，已形成數量繁多、類型多樣的態勢，并且具有傘形的組織聯盟、完善的治理結構、多元的資金來源、強大的支持功能等特點，與操作型社會組織共同形成了結構合理的公民社會組織部門體系。例如，美國的非營利組織分工很細，專業化程度很高。
它們既相互競爭，又相互合作，形成了較為完整的公益產業鏈。 從組織類型看，美國的非營利組織中，既有專門的募捐型組織， 又有專門從事社會服務的非營利組織；既有基層組織，又有基層支持型組織；既有服務型組織，又有倡導型組織；既有公益性的，也有大量互益性的組織。在公益產業鏈上游，美國的公共募款機構致力于籌集善款和提供支持， 比如美國的聯合勸募協會在全美擁有約 1300 家地方辦公室，同時，美國還有 12萬家左右的私人基金會， 這些私人基金會有穩定的家族或個人的捐贈（包括遺產捐贈），擁有非常雄厚的資源。在公益產業鏈下游，大量的公共慈善組織通過向公共募款機構和基金會申請資金， 來完成龐大的社會公益事業。此外，這些直接提供服務的組織還可以得到支持性組織的幫助，支持內容包括組織評估、戰略管理、領導、治理結構等一系列能力建設，例如大量獨立的非營利性評估機構的存在， 大大提升了美國非營利組織的公開透明度與社會公信度。 正是由于美國公益產業鏈比較完整，美國的非營利組織才會比較專業與發達。
我國現階段社會組織的發展不僅需要拓展 “增量”,而且也要改革“存量”.所謂“增量”,是指加入到社會組織部門的新觀念、新機構、新資源和新人才；所謂“存量”是為了培育創新的社會組織和相關人才，應該建立支持這些機構和人才發展的社會組織。 支持型社會組織在綜合保障、能力培養、專業服務、資源整合、跨界合作及引導規范等方面作用的發揮最終會促進社會組織整體數量與實力的增長，也即“存量”改革最終會促進“增量”變化。根據社會分工理論基本觀點可知，各種類型社會組織應各自根據自身絕對優勢進行合理分工。 支持型社會組織產生和發展的原因之一是因為支持型社會組織與被支持組織之間的專業化分工所產生的效益高于由于專業化分工而產生的交易成本。 支持型社會組織的業務可以看成是被支持組織在產生與發展階段業務分離出來的結果， 即在支持型社會組織與操作型社會組織之間實現了專業化分工。 支持型社會組織專門為操作型社會組織提供各種條件， 如提供辦公設施、負責培訓、開發與協助新生社會組織的小規模管理隊伍、 提供接受法律和財務等方面專門服務的渠道， 而被支持社會組織則可以專門從事其項目和業務活動。 這樣，由于支持型社會組織的專業化運作，大大降低了操作型社會組織在發展過程中的成本， 提高了總的社會效益。由此可見，社會組織部門內部分工合理性對整個部門體系發展十分重要， 公民社會部門不僅需要大量各類的操作型社會組織， 而且需要大量為操作型社會組織提供支持與服務的支持型社會組織，從而使得社會組織部門作為一個整體、一個系統、一個領域建立起來。
5 結語
支持型社會組織生發機制的研究， 是對我國支持型社會組織發展現狀、組織形態、發展模式、運作機制及發展困境等問題深入研究的基礎和前提。顯然，政治與社會體制改革為支持型社會組織的生發創造了廣闊的空間， 而社會組織培育和管理方式創新則為其生發提供了強勁動力。同時，支持型社會組織的生發既是對草根社會組織資源依賴形成的現實需求的有效回應，也是順應社會組織內部結構優化必然趨勢的結果。 我們可以預見，伴隨我國社會建設進程的不斷深化，政府的公共服務、 社會組織監管與培育等職能會進一步轉移到社會，支持型社會組織將會獲得更大的發展空間，將會在社會體制改革與社會管理創新中發揮更大的作用。
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