當前,我們正處于改革攻堅的關鍵期和深水區,社會矛盾日益凸顯。如何有效預防和化解社會矛盾從而保持社會有序運行,是我們面臨的一個重要現實課題?；馍鐣苄枰行Оl揮各種社會主體力量的積極作用,其中社會組織是重要主體。改革開放以來,社會組織發展迅猛,數量快速增長,質量穩步提升,在參與化解社會矛盾方面的作用日益凸顯。截至2013年年底,全國共有社會團體27.4萬個,民辦非企業單位23.4萬個,基金會3300個。
一、社會組織在化解社會矛盾中的功能結構
從社會矛盾化解主體的視角看,在現階段,不僅需要有效發揮政府的主導作用,而且很有必要充分發揮包括社會組織在內的各種社會力量的積極作用。原因主要有二:其一,政府在社會矛盾化解中應該發揮主導作用,但其作用也是有限度的;其二,社會組織在社會矛盾化解中可以發揮積極作用。社會矛盾化解中政府功能的有限性為社會組織的參與介入提供了空間與基礎。社會組織是介于國家與社會的“中間層”,既是社會整合的重要力量,也是國家運作社會、引領社會發展的重要力量,對平衡國家與社會、公共權力與公民權利之間的關系起中介、橋梁作用。在社會矛盾化解中社會組織可以發揮政府所起不到、不好起、起不好的作用。正如美國學者唐·艾伯利所言:“在21世紀來臨之際,一個最重要的變化也許是市民社會的非政府部門\\(有人也稱作志愿部門、社會部門\\)的重新發現。如果說20世紀目睹的是市民社會受到有意無意地忽略、以至于日趨沒落的過程,21世紀也許代表了它的元氣的恢復?！?/p>
1.“安全閥”———情緒紓緩平臺?！鞍踩y”是鍋爐上的一個裝置,其作用在于:當鍋爐里的水溫過高產生猛烈的蒸汽時,促使多余的蒸汽排泄出去,而不至于破壞整個裝置?？迫J為,負面情緒的發泄具有“安全閥”的功能。社會安全閥的作用也類似,只不過排泄出去的不是多余的蒸汽,而是劇烈的負面情緒,有助于釋放社會張力,從而不至于破壞整個社會的結構和秩序。如果人民群眾的正當訴求在體制內渠道表達不暢、得不到及時有效的回應,部分人就可能產生負面情緒甚至過激行為。當前網絡上及生活中存在一種動不動就“罵”的現象\\(例如罵貪官、罵他人、罵體制\\),這反映了一種不良的社會情緒、心態。究其根源,據調查,67%的受訪者選擇“壓抑”,居首位,遠高于第二的“功利”\\(36%\\)、第三位的“浮躁”\\(31%\\)。
這在某種程度上反映了社會情緒紓解渠道的欠缺、“安全閥”機制的不足。
社會組織發揮“安全閥”的功能,主要體現在三個方面:第一,社會組織提供了一個情緒紓解、釋放的平臺,讓有怨氣、怨言的人們有機會表達不滿情緒,讓想說話、提意見的人們有表達的空間。通過情緒的發泄、情感的撫慰,壓抑的內心就會暢快、平和些,社會結構性張力就會逐步消解、式微。
在這方面,情感關懷類社會組織、社區文娛類組織發揮了重要作用。例如,深圳市市民情感護理中心基于“傾聽心聲、溝通心靈、情感關愛、免費咨詢”的宗旨,以情感護理熱線電話為平臺提供心理援助、精神關懷、心理危機干預等服務,為緩解勞資糾紛、家庭矛盾等方面發揮了積極作用。
如果社會張力得不到及時、有效釋放,一旦某個“導火索”事件發生,各種矛盾一觸即發,就很容易衍化成大規模的、高烈度的群體性事件。2008年的貴州“甕安事件”、2009年的湖北“石首事件”等就是鮮活的例證。
第二,公民參與社會組織本身就是參與社會、影響社會的重要形式。公民通過積極參與社會組織,使人際交往互動網絡既有“交集”,又有個體各自的著眼點與著力點,并向著不同領域、空間、層面錯落有致地發展下去,從而重建了相互關愛的社會關系網絡,積累了“社會資本”,為和諧社會的“軟件”建設作出了積極貢獻。這本身也為減少、紓緩社會矛盾創造了重要條件?？梢哉f,社會組織的存在,既釋放了公民個體利益產生的沖動,緩解了公民與政府之間的張力,又通過社會組織的組織化的訴求表達,為政府科學決策反映民意提供了現實依據。
第三,“春江水暖鴨先知”。社會組織扎根于社會基層民眾,知曉群眾的冷暖、疾苦,能在第一時間密切關注、及時發現可能造成社會矛盾乃至沖突的各種苗頭性信息,成為及時反映、反饋不利于社會和諧穩定的“信息源”,充當了社會天氣晴暖的“預報員”、社會矛盾危機的“預警員”的角色,對社會的安全、有序運行發揮了預警功能。
實踐證明,社會組織是社會矛盾的“安全閥”。
有效發揮社會組織的“安全閥”功能,能夠使社會不滿情緒得以宣泄,社會壓力得以降低,能最大限度預防社會矛盾的激化。值得指出的是,社會組織不僅要充當公眾情緒宣泄的出口,這種宣泄還需要產生一定的社會影響力,能夠影響政府決策,原因在于:“安全閥”可以發泄敵對情緒,轉移目標,但它不能解決問題,只能緩和矛盾。
對于深層次的社會矛盾的最終化解,還需要有效的利益協調機制、平臺。
2.“防火墻”———利益協商平臺。隨著社會主義市場經濟的深入發展,我國社會正在從“總體性”的高度整合狀態向分化、多元的“異質性”狀態轉型。在這個結構轉型過程中,社會利益格局不斷分化、重構,新的利益群體逐步形成,因分配不均、不公產生的社會利益矛盾日益凸顯。因此,除了要建立健全相應的利益分配政策外,還應建立暢通的利益協商管道和平臺。其中,社會組織就是重要的利益協商管道和平臺,因為社會組織是由一群主要基于利他主義動機的個人組成的,對基層社會有深切理解,能夠清楚表達社會邊緣、弱勢群體的利益訴求。社會組織作為“防火墻”,起到了利益整合、協商重要平臺的功能,能最大限度“稀釋”社會矛盾,避免矛盾激化、升級。
第一,社會組織可以充分代表本行業群體的利益,有助于維護不同行業群體利益的協商和平衡。社會組織為公民個體表達自己的利益、愿望與要求提供了空間與場所。個體通過社會組織的形式表達訴求能在更大程度上影響決策結構與過程,能提升政治參與與政治社會化的能力,增加對政治信息的知曉度,激發對社會公共事務的興趣,增強對公共利益的社會責任感,從而為自身的利益表達積聚能量。當前,勞資矛盾日益凸顯。
2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報\\(2013年5月28日發布\\)顯示:各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共受理勞動人事爭議案件140.3萬件,結案126.1萬件\\(不包括仲裁機構不予受理數\\),其中調解組織結案61.8萬件,占49.0%。各級仲裁機構立案受理勞動人事爭議64.1萬件,涉及勞動者88.2萬人,其中集體勞動爭議0.7萬件,涉及勞動者23.2萬人。在許多國家,工會是工人集體行動的組織者,代表工人的利益進行理性維權,與代表資方的行業協會或“雇主協會”進行協商、談判。
在這種社會結構下,勞資矛盾就由工會和行業協會來協調,從而避免使政府處于矛盾的漩渦之中。在我國目前的勞資矛盾中,工會代表工人利益的作用并沒有得到充分、有效的發揮②,工人一旦感覺利益受損,就直接找資方。如果資方不能解決好問題,工人就直接去找政府,矛頭就直接轉向了政府。久而久之,勞資矛盾很容易衍化為工人和政府的矛盾。
如果工會可以有效發揮維護工人合法權益的作用,有的群體性事件就可以盡量規避③。社會組織可以通過制定行規標準,避免將一些行業中的具體矛盾上升為社會層面上的矛盾。
第二,“傳聲筒”。一方面,社會組織能廣泛集中民意、民情、民智,及時把分散的公民的訴求、建議、批評匯集起來,通過理性平和的方式“傳輸”給政府,為政府決策提供第一手信息資料,從而提高政府決策的民主性和科學性。另一方面,及時把政府的政策意圖、決策依據和對相關問題的處理意見反饋給公民,增進公民與政府之間的相互信任,推動決策順利施行,從而從源頭上預防和減少社會矛盾的產生,增進社會和諧穩定?？梢哉f,社會組織發揮著“傳聲筒”的功能,做到社情民意的“下傳上達”和黨政政策意圖的“上傳下達”。這種信息的順暢溝通、及時交流,本身就是一種很好的協商形式,有助于避免“暗箱操作”。
第三,社會組織可以傳遞弱者的聲音,使利益協調在強勢群體與弱勢群體之間取得平衡。當下社會,話語權往往由權力大小和金錢多寡所決定。
強勢群體聲音洪亮,有眾多渠道表達利益訴求,掌握話語權,弱勢群體聲音微弱,沒有話語權并缺乏利益訴求表達的渠道。在這種情勢下,當弱勢群體的利益受到侵害時,往往面臨“叫天天不應、叫地地不靈”的境地,最后往往采取一些極端暴力行為去引起政府、社會的關注。長此以往,這種社會張力會不斷蓄積,會形成“惡性循環”,并衍化成尖銳的對抗乃至沖突。如果社會上多存在一些代表弱勢群體聲音的社會組織的話,一些極端社會矛盾事件就會大大減少。
3.“救火隊”———應急處置平臺。社會組織能在社會矛盾應急處置時沖在“第一道防線”,充當“救火隊”的作用,有助于把矛盾的破壞性影響降低到最小范圍。
首先,在發生社會矛盾的情勢下,政府的直接介入或隨意調集警力進行應急處置,充當“救火隊員”,稍有不慎、不妥,很容易使矛盾激化、升級,引發更大范圍、更深程度的對抗。例如,云南“孟連事件”爆發的一個重要原因就在于:當地政府對膠農反映利益受損問題久拖不決,并反復動用警力,最終釀成警民沖突的慘劇。
類似事件經常出現,其教訓值得深思。政府在社會矛盾化解方面的定位主要體現在:群眾正當利益的代言者、利益矛盾的協調者、利益沖突的仲裁者。應最大限度避免卷進利益“漩渦”之中、處在利益沖突的“風口浪尖”,而應扮演協調者的角色。只有這樣,政府的合法性基礎才能不斷鞏固和強化。
其次,社會組織的有序參與,一方面可以在政府與當事人之間豎起一道“緩沖帶”、“防浪堤”,在一定程度上減少政府與當事人的直接對抗。另一方面,可以廣泛聽取群眾意見,全面掌握矛盾的各類信息,幫助當事人“消消火”、“降降溫”,最大限度減緩矛盾的蔓延與擴散,充當“出氣筒”的功效。
例如,2006年以來,山東新泰通過有效發揮“平安協會”這一社會組織的積極作用,創建了“黨委政府坐鎮指揮、平安協會沖鋒在前、公安隊伍壓住陣腳、基層黨群組織迅速跟進”的“一個中心、三角架構”化解社會矛盾、處置突發事件的互動模式,取得了較好的效果。在這種綜合治理模式中,“平安協會”有效發揮了避免群眾與黨委政府正面沖突的“防浪堤”作用、防止矛盾的激化。即使發生突發事件,由于“平安協會”的積極參與,都得到了快速、穩妥、有效的處置,未產生大的負面影響。
綜合上述分析,社會組織在社會矛盾化解方面的功能結構是:在社會矛盾發生前充當“安全閥”,提供情緒紓緩平臺;在社會矛盾發生后充當“防火墻”,提供利益協商平臺;在社會矛盾激化后充當“救火隊”,提供應急處置平臺。但必須指出的是,社會組織在社會矛盾化解中的作用也是有限的,不是“萬能”的,并不能完全替代政府的功能,不能過分夸大其作用,原因在于:社會組織只解決特定社會群體的特定社會矛盾問題,社會組織也會存在功能“失靈”的可能。因此,推動政府與社會組織的合作對有效化解社會矛盾顯得尤為必要。
二、充分發揮社會組織在社會矛盾化解中積極作用的路徑選擇
社會組織可以在社會矛盾化解中發揮積極作用,但這種積極作用的發揮,需要具備一定的條件,需要政府和社會組織等共同努力。
1.在戰略布局上把社會組織納入社會矛盾化解的工作體系之中。只有對社會組織的社會功能真正認識到位了,才能消除對其的偏見,從而才能讓其在社會矛盾化解方面發揮積極作用。
首先,要基于經濟社會發展的戰略布局,對社會組織發展要高起點定位、適度超前戰略謀劃:制定實施國家社會組織中長期發展規劃綱要,建立健全凸顯中國特色、具有世界視野、體現時代要求的社會組織管理體系。
其次,為社會組織的發育成長騰出一定的社會空間,加快構建門類齊全、層次清晰、結構合理的社會組織體系。當前,要著力推動工會、共青團、婦聯、殘聯等“準社會組織”朝著專業化、職業化方向轉型,充分發揮其在化解或緩解社會矛盾問題方面的重要職責。
2.逐步推進政社分開,給社會組織一定的自主成長空間。社會組織要在社會矛盾化解中有效發揮作用,要盡量避免政社不分,真正體現社會組織的社會性。如果政社不分,社會組織就會喪失優勢,失去存在的價值,其自身存在的問題很容易轉嫁到政府身上,政府就可能成為社會矛盾的焦點。
首先,社會組織不能成為政府的附庸、附屬物,要在人、財、物等方面與黨政機關“脫鉤”。政府盡量減少對社會組織具體活動的直接行政干預,并著力培育社會組織的自主性、自治性。只有積極培育社會組織的主體意識,逐步促進社會組織自主、獨立運作,才能最大限度激發社會組織的“正能量”。
其次,政社分開不等于社會組織不需要政府的管理和服務,尤其在現階段,政府要改進政府提供公共服務方式,推進政府向社會組織轉移職能,向社會組織開放更多的公共資源和社會空間,有效引導社會組織健康有序發展,努力實現政府與社會組織的良性互動、及時溝通和有機銜接。這種既各司其職又各負其責、既分開又合作的關系狀態,不僅有利于促進社會組織健康發育、有效成長,為其參與社會矛盾化解提供主體要素和資源支撐,也有助于進一步深化政府職能轉變,從“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”轉型,盡量避免政府處在社會矛盾的焦點位置。
3.重視對社會組織的“培育發展”,為社會組織參與社會矛盾化解提供制度空間。企業等經濟組織可以在自由競爭的市場環境中自發生長,而社會組織則不然,需要政府“扶上馬送一程”的培育和發展。社會組織要在社會矛盾化解中有效發揮作用,政府必須重視對其的培育發展,為其提供一定的政策、資源支撐?！芭嘤苯鉀Q的是社會組織“從無到有”的難題,“發展”解決的是社會組織“從有到優”的成長“瓶頸”。
首先,建立專門的社會組織孵化培育基地,讓參與社會矛盾化解的社會組織盡快發育、成長、成熟。今后要加大孵化力度,重點培育服務特定人群\\(如服務出租車司機、農民工、“失獨家庭”、“失能老人”、“空巢老人”、退休職工、部隊轉業人員、社會閑散人員等\\)、維權類\\(就業、征地賠償金、拆遷補償金、交通事故賠償金等\\)的社會組織。
其次,政府創新社會矛盾化解方式,加大轉移社會矛盾化解的職能轉移力度,探索政府轉向參與社會矛盾化解的社會組織購買服務項目②。對于社會矛盾化解而言,應重點培育專業性、行業性、權威性的仲裁機構,從而在解決特定領域的社會矛盾中發揮作用。例如,對于醫患矛盾,可設立獨立第三方的醫患糾紛調解組織;針對征地補償金問題,設立獨立第三方的征地補償裁決組織;針對拆遷矛盾,設立拆遷仲裁組織對補償款等進行評估,等等。這些專業仲裁組織必須獨立于政府和當事人,不偏不倚,客觀公正。通過這些仲裁機構的調解,防止局部矛盾演化成整體性社會矛盾,還可以避免將矛盾轉移到政府身上。
再次,設立社會矛盾化解專項基金,?？顚Ｓ?。將專項資金的使用從直接的經費補貼轉向以獎代撥,形成有序競爭的激勵動力機制,推動建立公共財政轉向參與社會矛盾化解的社會組織的獎勵資助機制,形成一種激勵導向。此外,培育發展社會組織不能單單依靠政府的財政補貼、購買服務等行政方式,還要更多地激發社會組織的內在動力、活力,最大限度撬動、動員社會資源。
4.加強全面監管,提升社會組織的社會公信力。公信力是社會組織的生命線?！按蜩F還需自身硬?！鄙鐣M織要在社會矛盾化解中發揮積極作用,應加強自身能力建設,高揚公信力的風帆,在大風大浪面前旗幟鮮明地把握好公共利益的航向。如果自身沒有能力且缺乏社會公信力,社會組織不僅不能有效參與社會矛盾化解,自身還可能成為社會矛盾的聚焦點。
首先,引導社會組織建立健全以章程為核心的法人治理結構,確立理事會為社會組織最高決策機構,提高決策科學性,推行決策、執行和監督分離制衡的運作機制,確立社會組織行為規范和活動準則,讓社會組織在制度的邏輯軌道上有序運行。其次,完善社會組織信息公開、檔案管理、人員培訓、信用評估、失信懲罰制度,進一步加大對社會組織的監管力度。再次,嚴厲打擊違法違規行為。有的組織或個人打著“社會組織”的旗號,名實不符,形同質異,從事營利性經營活動,享受稅收減免優惠待遇,且收入、盈余在其成員中分配。特別是“郭美美事件”、“盧美美事件”、“河南宋基會風波”、“尚德發票事件”等集中暴露了社會組織的公信力問題。這顯然違背了社會組織的社會使命。對這種“偽公益”現象要堅決加以制止,否則一旦形成“破窗效應”,對社會組織的公信力會造成難以彌補的影響。
5.注重發揮基層社區社會組織的積極作用。社會矛盾的難點在基層,重點也在基層。像社區民間調解工作室、義務巡邏隊、志愿者服務隊等各類社區社會組織熟悉基層情況,了解百姓所思所盼,能細致入微地做群眾思想工作,做到以理服人、以情感人。
首先,要加大資金、場地、政策等方面的支持力度,幫助社區社會組織開拓、創新品牌項目。其次,重點培育發展公益服務類的社區社會組織。
我國目前的社區社會組織絕大多數是互益性的\\(如棋牌協會、讀書會、釣魚協會等\\),對加強社區居民的情感聯結、滿足特定的興趣愛好等發揮了積極作用。但是,這種互益性的社區社會組織受益對象有限,僅限于“俱樂部成員”,服務范圍也有限?；诋斍盎鶎由鐣艿亩喟l易發的現實態勢,應著重培育社會服務類、矛盾調解類、情緒疏導類、權益維護類社區社會組織。
6.加強執政黨對社會組織的有效領導。加強執政黨對社會組織的有效領導,關鍵是黨對社會組織要有科學、適宜的功能定位。目前,國企、學校、街道、社區、非公經濟組織黨組織的功能定位都有權威的表述,唯獨對社會組織中黨組織的功能定位目前尚存爭議。筆者認為,社會組織中黨組織的功能定位主要有二。
其一,提供優質服務?，F代政治從某種意義上來說就是政黨政治,政黨的基本功能是充當連結國家與社會的橋梁與紐帶。一個政黨為了獲得生存權與政權,必須進行全面深刻的政治社會化,必須最大限度地代表、實現與維護人民的根本利益。中國共產黨作為馬克思主義執政黨,同樣必須具備政黨的基本功能,同樣不能違背政黨發展的基本邏輯與內在規律。從毛澤東的“全心全意為人民服務”到鄧小平的“以人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為衡量標準,從江澤民的“代表最廣大人民的根本利益”到胡錦濤的“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”,“服務人民”是中國共產黨人治國理政始終秉持的一貫理念和原則。因此,社會組織中黨組織的工作,一方面應重視培育社會組織,促進社會組織有效發展。這是社會組織中黨組織工作的基本目標定位,也是評判社會組織中黨組織工作有效性的基本標準。社會組織中黨組織工作不能也不應該阻礙社會組織的健康發展,相反應為社會組織的發展提供政治引導、道義援助、資源支撐、發展戰略、機制保障、體制結構與制度安排等。另一方面,應充分發揮自身的政治優勢,密切聯系社會組織員工、志愿者及其目標群體,反映百姓心聲,最大限度地為社會組織員工、志愿者及其目標群體提供優質高效服務。要堅持服務為先,寓黨員教育管理于服務之中,尊重黨員主體地位,建立社會組織內黨員的激勵、關懷機制,增強黨員的歸屬感。
其二,有效政治引導。中國共產黨在中國社會處于領導核心地位,歷史事實與現實邏輯反復證明,中國社會的有效發展必須堅持中國共產黨的政治領導。因此,社會組織中黨組織工作的重要功能定位是開發政治功能,即把握社會組織正確的發展取向與進行有效的監督管理,這也是實現社會組織健康有序發展的基本保障。社會組織中黨組織的政治引導主要體現在:貫徹執行黨的路線方針政策,引導社會組織遵守法律法規,監督社會組織是否真正履行其社會使命。
如果用一句話來概括,社會組織中黨組織的功能定位可表述為:貫徹黨的路線方針政策,服務凝聚社會組織群眾\\(即社會組織員工、志愿者及其服務的目標群體\\),監督社會組織遵守國家的法律法規,引導社會組織健康有序發展。
總而言之,在世情國情相互交織、社會矛盾多樣多發多變的情勢下,我們要正面視之、主動應對,不能畏首畏尾、敷衍應付,不斷創新化解社會矛盾的方式方法,有效發揮社會組織的積極“正能量”作用,最大限度地增進社會和諧穩定。
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