一、社會組織：概念的界定
社會組織，國際上通常稱為“志愿者組織”或者“非營利組織”（NPO），主要是指以促進國家經濟和社會發展為己任，不以營利為目的、具有正式的組織形式，且屬于非政府體系的組織。相類似的概念還有“第三部門”、“非政府組織”等。
在我國，社會組織是官方使用的最新概念，之前官方正式使用的是“民間組織”這一概念，而此前基本上是以“社會團體”來稱謂這種類型的組織。1998 年，國務院分別出臺了社會團體和民辦非企業的管理條例，以法律法規的形式對兩種形式的組織成立予以制度性規范，在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》這兩個文件中，分別對社會團體和民辦非企業單位進行了基本的概念界定，指出“社會團體主要是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，而民辦非企業單位主要是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性生活服務活動的社會組織”。1999 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，明確規定了對民間組織實行業務主管單位和登記管理機關雙重負責的管理體制；該文件還正式提出了“民間組織”的官方稱謂。后來，2004 年國務院出臺了《基金會管理條例》（試行）又正式將基金會從“社會團體”中分離出來，成為民間組織中相對獨立的又一種類型。至此，社會團體、民辦非企業以及基金會成為相互獨立的三種類型，隸屬于“民間組織”。近些年，社會組織開始逐漸進入官方稱謂的范圍，與“民間組織”的稱謂并存，并逐步過渡到“社會組織”的概念。
從社會組織這一概念具有的特征來講，主要包括民間性、非營利性、公益性、自愿性和自治性等特征。
民間性是相對于國家公共權力部門而言，是指社會組織不是政府部門；非營利性和公益性是相對于市場化運作的企業而言，是指社會組織所從事的活動都不以營利為目的，是以社會公益事業、慈善事業和社會服務事業為主要宗旨，是為了發展公益事業實現公共利益；自愿性和自治性是針對社會組織組織成員的結合方式而言的，是指社會組織以成員自愿參加為基礎，具有一定的自治性。以上特征使社會組織明顯區別于政府部門及市場化運作的企業，成為一支重要的力量服務于我國社會的發展和進步。
二、我國社會組織發展的背景因素分析及其歷史演進
歷史上我國缺少志愿者組織的傳統，幾千年的農業社會中多存在的是宗族組織，1949 年后則是政府性質的組織和以單位為基礎的組織為主，民眾自愿發起成立和運轉的志愿者組織或者民間組織基本上是在改革開放后才逐步發展起來的。我國發展社會組織的背景主要是為了應對改革開放后的社會轉型而產生的一些社會新問題和新矛盾，具體有以下三個方面：
第一，政府的公共服務責任與政府財政資源之間的矛盾。使人民安居樂業、為全體人民謀福利是政府公共服務責任的基本目標，然而“有限責任”的政府對社會方方面面的事情是不可能面面俱到的，過于強大的政府不僅會造就人民“等、靠、要”的懶惰心理，更會使得政府工作龐大而艱巨，但結果往往“費力不討好”，同時對政府的財政資源是一個異常嚴峻的考驗，這就需要進行社會人能夠自我管理、自我服務、自我教育、以及自我監督的體制創新和機制創新，這也是促進和完善社會組織自治的客觀要求。
第二，居民需求多元化以及增長過快與社會性服務單一化以及供給不足之間的矛盾。隨著我國居民生活水平的不斷提高，居民需求的多元化主要是指物質和精神各方面需求的增長?！案鶕F代政治理論，政府的合法性程度取決于社會成員的接受和認可程度”①，如何為人數如此龐大、需求如此多元化的民眾提供更好的服務成為社會建設面臨的重大課題。這就要求我們要加強和創新社會管理，主動適應社會主義市場經濟條件下社會管理發展變化，積極推動社會管理體制機制創新，加強社會管理基層基礎建設，加強社會組織管理和服務體系建設。
第三，促進社會和諧、建立高信任度社會的現實需求。著名學者普特南指出，在居民自治基礎上形成的志愿者組織，能夠產生更多的社會資本，而這些社會資本有利于社會經濟繁榮和社會團結和諧②。福山進一步指出，一個社區或者社會中以信任為基礎的社會資本主要來源于兩種組織：家庭和社團。前者建立在親緣基礎上，后者建立在“自愿性聯屬”（voluntary linking） 或者用普特南的話來講，是公民社區（civiccommunity）意識的基礎上。前者注重家庭或家族的團結，通常都排斥非親族成員，在家庭與國家之間缺少中間層，整個社會的社會資本不高。后者關注社會所有成員的互助合作，熱心于各種社團、社群和社區的活動，注重公民社區意識的提高，有助于促進更廣泛的社會信任，提高社會的社會資本與凝聚力。同時，福山反復強調一個觀點，即僅僅局限于家庭和親朋之間的信任未必會給整個社會帶來益處，而只有在廣義信任的基礎上建立的社會資本，才能造就高信任度的社會。③另外，相關實證研究也表明作為橫向網絡指標的社團參與能夠更好地增進制度信任。④根據福山的分類，我國基本上屬于低社會信任和社會資本的國家，而我國自古以來都缺少志愿者組織的傳統，要想建立高信任度的社會、促進社會和諧發展就更應當大力發展建立在公民自愿基礎上的社會組織。
基于此，從 2004 年開始，我國政府從國家政策的角度做出加快發展社會組織的戰略性部署。2004 年 9月，黨的十六屆四中全會第一次提出了中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的總體格局。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對健全社會組織、增強服務社會功能進行了系統、全面的闡述。黨的十七大進一步確定了要建立“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的社會管理的體制?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》再次明確提出，要發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力，要培育扶持和依法管理社會組織，支持和引導其參與社會管理和服務。2011 年 3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》專設第三十九章，提出加強社會組織建設，強調堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。這些政策的相繼出臺為我國社會組織的發展提供了方向的指引和巨大的動力。
社會組織正是在這股巨大動力的推動下出現了較為平穩的發展。1988 年，我國經民政部門登記的社會團體僅有 4 446 個。到 2004 年，達到近 28.9 萬個；而從 2004 年到 2011 年的短短 8 年時間里，再次增長60％，全國共有社會組織 46.2 萬個，是 1988 年數字的 100 多倍（詳見表 1）。就整個社會組織行業來講，在2011 年，共吸納社會各類人員就業 599.3 萬人，形成固定資產 1 885.0 億元，社會組織增加值為 660.0 億元，接收社會捐贈 393.6 億元，社會組織成為一個蓬勃發展的領域?！颈?】
三、我國社會組織發展初級階段的主要特點
盡管當前我國社會組織是一個蓬勃發展的領域，但總體上尚處于發展的初級階段，就其發展現狀而言，大致呈現以下主要特點：
1. 從宏觀層面來看，社會組織顯示出強政府主導、社會力量不足的發展模式。。
首先，政府推動成立的社會組織數量遠遠大于居民自發形成的組織數量。一般來講，規模較大的、運作相對成熟的社會組織基本上都是由政府推動成立，如各種協會、聯合會等，政府多通過政策、財力和物力形式來推動其發展。民眾自發形成的社區社會組織多以群眾文化團隊為主，輔以為數較少的為老、助老型的社會組織。
其次，政府的撥款和經費支持是社會組織最主要的資金來源。各級政府的財政資助是目前社會組織經費來源的主要渠道，社會組織正是在政府政策的大力支持下才得以發展的，因此，對于目前尚處于起步階段的各類社會組織的發展來講，政府的經費支持是必不可少的。尤其是在組織的初創階段，政府的經費支持更顯得至關重要。從總體看來，政府的財政支持在各類社會組織的經費來源中占據絕對重要的地位。據調查⑦，北京西城區的一些社會組織，來自政府資助的收入占總收入的比例將近 95%。除政府資助外，社會組織的收入來源還包括服務性收費、少量的會員費以及社會捐贈等渠道，不過，總的來講社會捐贈相當少。
還有，政府兼任或者任命的組織領導人數量大于組織自身產生的領導人。大多數的社會組織的領導人都是由政府的成員兼任或者任命，社會組織自身選舉或者出任領導人的比較少。如我們對上海一些地區的調查⑧顯示，60%~70%的社會組織負責人擁有黨政機構工作的背景，多數來自政府機構下邊的事業單位，編制性質為事業編，其中約 50%的人同時兼任社會組織的負責人。完全自治的、民眾自己選出的社會組織負責人的人數所占整個社會組織負責人總數的比例僅為 20%~30%。甚至，還有不少社會組織就是“二政府”，如廣東省委副書記、省社工委主任朱明國指出：“有的廳局下面成立的社會組織，廳局系統的子女親戚、退下來的領導，在那兒養了一批人。廳局領導退了，就到那里當會長去，當法人代表去。這個廳局把能賺錢的職能轉移到這里，怎么能允許多個組織競爭？這是我們去行政化，去壟斷化的最大阻力?！?/p>
⑨政府人員擔任社會組織的領導人的身份是事業干部，其薪酬由政府財政來承擔，絕大部分都具有黨政機關工作背景。
雖然因其體制內身份的特殊性，其在資源的爭取和工作的開展方面有著天然的優勢。然而，這種體制的弊病是將社會組織看成為政府的下屬機構，是政社不分的典型模式；不要說在開展工作中較少考慮民眾的真實需求，甚至有可能成為徇私舞弊、利益輸送的渠道。而社會組織自身也難以自主決策、自主發展、自主運行、自我管理，缺乏發展的動力和活力。
2. 社會組織的結構不平衡
從社會組織的類型上看，行業協會、商會偏多，公益性、慈善性、服務性的社會組織偏少；強勢群體的組織偏多，弱勢群體、困難群體的組織偏少；服務于工商企業的偏多，而服務于普通民眾的公益性、志愿性的社會組織偏少。根據 2011 年民政部關于社會組織的統計數據，社會服務類的社會團體和民辦非企業分別有 33 987 個、31 750 個，分別約占各類總數的 13%和 14%，比例相對較少。
⑩另外，根據我們對一些城市的調查來看，即使相對于偏少的文體類、教育類、生態環保類社會組織，社會服務類組織同樣較少且覆蓋面窄，公益、志愿類社會組織更少。如社會組織發展較好的上海某個地區輯訛輥，活動領域主要集中在三大領域，即教育培訓、文體活動和生活服務，從事這三大領域活動的社會組織數量之和占整個街道社會組織總數的3/4（見圖 1）。一般來講，生活服務屬于便民利民的微利服務，而教育培訓基本上是屬于市場化運作的性質。
實踐中，不少地方更愿意發展這兩類社會組織，而這兩類社會組織的“自助能力”也遠遠大于其他活動領域的社會組織。雖然，這三類組織對于社會建設和民眾的需求來講，都是非常重要的。但是，社會服務與公益慈善類的社會組織應當是當前我國發展的重點?！緢D1】
3. 社會組織治理結構不完善，缺乏制度保障，管理監督不規范
首先，在治理結構方面，社會組織在形式上注冊為法人，但在現實運行中缺乏與社會組織相適應的治理結構。這表現在：一方面，理事會不健全，規模小的社會組織甚至沒有理事會，規模大的雖然有理事會，但其成員多為發起人或出資人，沒有其他社會人士的參與，決策、運營等缺乏監督。另一方面，大部分社會組織處于行政主導下運行，自身的決策和監督機制成了“名義上的擺設”，僅僅是作為業務主管單位的實際上的“下屬”來管理和運作，缺乏獨立性和自主性。
其次，在管理監督方面，由于自身治理結構不完善及缺乏有效的制度保障，社會組織的管理監督存在較嚴重的不規范現象。從社會組織的內部管理來講，對于登記注冊的組織，按照規定必須有組織章程并且需按章程開展活動，而現實是：這些組織雖有成文的章程及規章制度，卻因專職人員過少、財力不足等原因，其目標和宗旨難以有效實現；少數組織因為管理不到位，自我約束不夠，各項制度具體落實下來還是存在問題，或者只是敷衍了事；還有少數組織，在登記注冊以后也未見其開展活動。而對只需備案的組織，因沒有章程草案的要求，其內部管理更不規范。從組織的外部管理來講，社會組織既受主管部門業務指導又受登記管理機關監督管理的“雙重管理”制度雖然對組織發展有一定的規范和制約作用，但從落實情況來看尚未很好地落實到位。一方面不少主管部門各自強調工作的重要性，工作協調、信息溝通不及時，時常出現相互推諉扯皮的現象，并沒有形成工作的合力；另一方面，對于登記管理機關，既要對擬成立社會組織的籌備人宣傳政策法規、審核登記條件、指導協會起草章程和相關制度，又要負責協會登記后的規范管理與執法監督，查處違法違規行為，工作任務十分繁重，通常是注冊審批嚴格把關，而疏于日常監管，結果造成社會組織的社會公信力不高，難以有效地動員社會資源，資金募集困難重重。
還有，由于在管理上條塊分割與沖突，多頭管理甚至管理越位的現象也存在于發展尚不充分的社會組織上。特別是活動范圍主要在社區的社會組織，受到現有社會組織注冊門檻、主管機關等一系列因素限制；現存的一些社會組織往往又成為各個部門、各級政府應付各種評比、檢查、競賽的“標本”，疲于應對業務主管部門與地方政府的各類競賽評比活動，甚至出現社會組織一套人馬、幾塊牌子，被“組織化”的現象。因此，建立適應社會組織管理的相關制度尤為迫切。
4. 社會組織缺乏專業人才和自身能力不足
社會組織基本上是近年來迅速產生發展的，然而，缺乏專業人才以及自身能力不足成為制約其發展的關鍵因素。有些社會組織的管理人員中，缺乏高學歷的人才，而具有專業素質及專業能力的人才就更少，或是基本沒有。社會組織沒有專職工作人員，缺少具有專業知識的人才，專業價值理念沒有在實際中得到很好體現，在服務評估和監督機制不完善情況下，服務質量很難得到保障。某些社會組織的領導層基本沿襲原有“單位制”體制下傳統的管理方法，應對市場化、社會化管理實踐的能力不足，在經費籌措、宣傳溝通、活動組織、資源整合和內部管理等方面的挑戰正在逐步顯現出來。因此，整合現有社會組織人才教育資源，如社會工作、公共管理及項目管理等相關專業教育，促進專業人才介入社會組織發展尤為迫切。
從發展的眼光看，社會組織的成長肯定不應靠市場，也不能僅僅依靠政府的資金和政策，主要應當是要靠自身服務公眾的能力和互惠性的社會機制。社會組織的能力培養是其成長的一個最關鍵的因素。不同的社會組織對于人才的要求是不同的，有些社會組織需要專業性較強的人才，而有些并非條件很高。但是，任何社會組織恐怕都應當是由專業人才和志愿者隊伍兩者組成的統一體。在具體的工作中，通常是專業人才對志愿者進行培訓和指導，從而為居民提供高質量的服務。
四、我國社會組織的未來發展方向
針對我國社會組織處在發展初級階段的現狀和存在的某些不成熟的特點，今后社會組織的發展應該重點從以下幾個方面著手：
1. 大力發展社會成員自主性的社會組織
現代政治學普遍認為，一個成熟的社會，是政府、市場和社會組織三種力量基本均衡的社會。研究公民社會和中國問題的著名學者戈登·懷特指出，公民社會是“經濟領域”和“政治領域”的對應物，是“國家—市場二分法”的“一個有價值的分析上的補充”。在他看來“，公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由與國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿地結合而形成以保護或增進他們的利益或價值”。在他看來，公民社會與國家、市場是任何一個完整社會中三足鼎立的三個獨立領域。美國學者柯亨和阿雷托也指出“，有必要作以下很有意義的區別，即一方面把市民社會同一個由黨派、政治組織和政治共同體（尤其是議會）構成的政治社會區別開來，另一方面把市民社會同一個有生產和分配的組織（通常是公司、合作社、合營企業等等）構成的經濟社會區別開來”。應當講，三分法的劃分相當接近學術巨擘哈貝馬斯的見解。哈貝馬斯將社會劃分為四個領域：國家、私人、市場和公共領域。國家領域包括立法、行政和司法的組織；私人領域包括家庭生活、親友關系和財產的處理；市場領域包括通過商品生產和服務而實際創造財富或者利潤的私營組織和一些國營組織；公共領域比較復雜，哈貝馬斯指出，“所謂‘公共領域’，我們首先是指我們社會生活當中的一個領域，其間能夠形成公眾輿論一類的事物。在原則上講，公共領域對所有公民都是開放的”。
在三分法的構架內，每一個領域都有其行動的獨特邏輯：國家是等級權力的邏輯，市場是盈虧邏輯，公民社會是自愿主義的邏輯。一般來講，國家的功能是通過社會委托的制定法律、執行法律的權力，使用權力來滿足社會公共利益的需要并且對社會各階層、各群體的利益進行協調；市場的功能是通過所有者權利、契約權利和勞動權利，以自由交易的方式滿足私人利益的需要；而公民社會的功能是通過自愿自主的原則，積極參與國家事務并影響政治決策，廣泛參與經濟社會的各方面活動，包括在社會的一定層面（如社區）實施自治的管理。
在三分法的框架內，三者的關系是相互制約和平衡的關系，國家既被看做是一個危險，也是市場和公民社會的保護者；公民社會能夠與市場領域聯合抑制國家的權力。市場領域可以創造就業和社團組織，也可以摧毀它們，它還可以利用其財富在政治上發揮強大作用，并且由于其追逐利潤的資本本性，也可以威脅民主和社會的福祉。公民社會和國家都會力圖約束市場的權力。一般來講，公民社會被看做是無權無錢的領域，常常作為社會良心的代言人角色出現，既反對國家濫用權力，也反對資本為攫取利潤而為富不仁；同時在市場失靈和政府失靈的情況下，為了整個社會更完滿的發展做出貢獻。
因此，我們發展社會組織應當立足于這個認識基礎。特別是我們國家，改革開放前，社會制度結構具有高度的“總體性”，整個社會呈現出強烈的一元化色彩，國家作為社會治理的唯一合法主體，擁有絕對的權力。國家建立起一張嚴密的權力網絡，并通過權力之網對社會和經濟進行全面的控制，市場和社會完全被此網籠罩，政治、市場與社會三者高度重疊。在此之下，社會及其成員不存在自主支配的權力和資源，主張社會成員自主權利的社會組織也無從生長。改革開放之后，市場和社會逐漸脫離了國家權力的高度控制，有了一定的自主空間，從而為走向一個成熟的現代社會打下來基礎。因此，我們應當建立的是真正自主的社會組織，而不是改頭換面的政府組織。
2. 加大并規范投入扶持，同時開辟多種資源渠道
伴隨著社會建設的不斷深入，社會組織得到了較快的發展，它們已經成為社會建設的一支重要力量。目前來看，我國的社會組織主要是由政府或者其委派的人員擔任領導人的組織，因此，自然應當主要由政府來提供資金方面的支持。但是，現有對社會組織的資源投入帶有很大的隨意性，在整個公共財政體系中沒有明確對社會組織資源資金投入的規定，社會組織在活動場所、設備資源、活動資金等方面面臨的制約也相當突出。因此針對以上問題，首先，應當在社會建設的整體投入體制中將社會組織發展的投入統籌進來，按照參與率、活動開展、社會影響力等指標系統配置社會組織資源資金投入。其次，應當廣泛推行項目化管理的方式引導社會組織的發展，引入競爭與考核機制。再者，從長遠來看，應當更多地鼓勵社會組織從官辦走向民辦，即由居民自己成立、運作和籌集資金。根據筆者對美國城市社會組織的調查，一個叫做“人類服務之友”的社會組織，該組織主要是對社區的貧困家庭發放食品，其早期的收入基本上來源于組織自己賣廢品的所得，他們主要收集的是飲料瓶罐、廢報紙，后來，他們開始得到當地企業、團體和居民個人的捐贈，并且越到后來，捐贈的比例越大，大致占到其收入的 80％以上，在食品的來源上，主要是三種渠道，一是來源于當地居民的贈與；二是組織用以上獲得的收入去購買；三是來自美國糧食署的救濟食品，而政府的接濟食品僅占 30％。
同時，政府還應當制定促進社會組織健康發展的優惠政策。如改革財稅制度，將扶助一部分由政府轉托的社會保障與社會福利功能的社會組織作為重要的財政支出項目。這對社會組織是一種導向，可促使其發揮在市場經濟條件下政府所不能具備的籌集社會資源，開拓社會項目，滿足社會需要的整合作用。政府還可以給予社會組織減免稅收、減免水電費、房屋租賃補貼等優惠形式，讓社會組織明確自己得到補貼的數額，這樣更能發揮補貼的激勵作用。如上面談到的“人類服務之友”社會組織的辦公用房和食品倉庫就是當地政府以一美元的象征性租金租給該組織的。
3. 大力發展公益慈善類的社會組織
雖然各種社會組織都是我們國家應當大力發展的對象，但是就我國的歷史傳統和現狀來看，我們更應當大力發展公益慈善類的社會組織，同時，在全體公民和居民中大力宣揚志愿者精神。志愿者精神的實質，是人們基于一定的公共意識、關懷意識、責任意識、參與意識、合作意識、利他精神和奉獻精神，受個人偏好（如自愿、追求生命的意義和價值）影響的自覺行動。志愿者精神作為一種現代公益理念，它是慈善觀念與現代社會公民參與公益行動的初步結合，是公民社會必不可少的組成部分。
聯合國以及世界各國都非常重視志愿者組織的發展，如在美國，志愿者組織就是一支相當重要的社會力量，它們廣泛參與社會福利、慈善、環保、文化、教育、體育等多個領域，對國家、社會、個人的生活產生了重要影響。2010 年，美國共有 6 300 多萬人參加過志愿活動，占其人口的 26.3％；貢獻了 81 億小時的志愿時間，人均 128 小時 / 年。筆者 2004 年在美國紐伯格市調查社會組織期間，重點調查了三個服務于居民的志愿者組織，分別是“人類服務之友”、“對行動的信仰”和“人類家園”，前者作為該市一家當地的志愿者組織，活躍于為當地貧困家庭和個人提供食品和衣物，后兩者作為國際組織，其志愿活動幾乎遍布于整個美國。除了這些專門的志愿者組織之外，在政府部門也活躍著各類志愿者。該市政府下屬的各委員會和行政部門（如預算委員會、城市管理委員會、規劃委員會、交通安全委員會、警察署、消防隊等）中，共有工作人員 249 人，其中，97 人是領薪水的公務員，152 人是無薪水的志愿者，比例為 61％。如在警察署，12 人是公務員，11 人是志愿者；消防隊中，10 人是公務員，57 人是志愿者。在有薪水的 97 名公務員中，大多數屬于工程技術人員，為 65 人；其余 32 人中，22 人在警署和消防隊，10 人為行政部門負責人。這些志愿者組織和活動服務于社會的各個領域，推動著社會的發展與進步。
有識之士普遍認為，志愿者數量的多少，志愿者服務水平的高低，一定程度上反映了一個國家、一個地區、一個社會的文明和進步程度，也是一個社會充滿生機與活力的重要標志。在發達國家的大學里，都有對大學生每學年參加志愿者活動的時間要求，也是學生的評優標準之一。筆者在發達國家社區看到的社會組織大多數都是公益慈善類的志愿者組織，而市場化運作的社會組織基本上是看不到的。因此，我們發展社會組織更應當積極促進這類社會組織的培育和建設，一方面滿足社會弱勢群體的多種需求，另一方面，培養我們的青年具有志愿者精神。這是構建和諧社會必不可少的精神財富。發揚志愿者精神，發展志愿者組織，開展各種各樣的志愿者活動，可以感召更多的個人、群體、組織，參與到關愛他人、關愛社會的事業中來，從而促進我們國家的社會穩定、和諧與進步。
