社會組織建設與管理，是當前社會管理創新的著力點和重要突破口，也是社會良性運行和協調發展的重要外部條件，不僅是衡量一個國家和社會自由發達程度的標志，而且也是社會發展和公民權利的客觀需要。從重塑國家與社會權力關系的角度來講，社會組織有助于形成“小政府、大社會”的社會管理體制新格局，從而實現“善治”。
①根據發達國家的發展經驗，只有大量的社會組織參與到公共服務和社會管理實務中，才能有效彌補“政府失靈”“、市場失靈”，形成政府與民間“共同治理”的格局，從而推動傳統政府向現代公共服務型政府轉型。改革開放特別是黨的十六大以來，我們黨高度重視社會組織建設。社會管理理念的轉變直接促進了黨和政府對社會組織的重新定位，國家“十二五”規劃在社會建設和社會管理創新中賦予社會組織相應的角色、任務。黨的十八大報告指出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。但社會組織整體增長乏力，并沒有出現預期的大發展大繁榮的局面?；诖?，本研究擬深入分析社會組織發展的深層困境，擬對推動社會組織快速發展尋找一種解釋的路徑。
一、當前我國社會組織發展的現狀及存在的問題
1. 社會組織發展的空間越來越大，總體良好，但仍需進一步厘清人民對社會組織觀念的認識改革開放前，在與計劃經濟體制相適應的全能型政府管理模式下，政府成為社會管理的唯一主體，馬克思主義的“國家管理社會化”錯位為“社會管理國家化”，社會組織的發展受到壓制，政府對社會管理的大包大攬，使經濟社會發展陷入嚴重的困境。改革開放以后，社會主義市場經濟體制的確立以及政治環境、社會生活、文化觀念的變化，給社會組織的發展提供了基礎和空間。特別是黨的十六大以來，黨和政府針對社會組織出臺了一系列文件政策，這不僅表明黨和政府對社會組織的重視，還預示著社會組織在現代社會中的作用開始得到政府的認可，預示著黨和政府對社會組織的態度由管制、防范開始走向規制、培育和支持。
黨的十七大報告明確指出，要重視“社會組織建設與管理”到“十二五”規劃明確提出建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，中央對于社會組織管理在指導思想和頂層設計上已經全面完成了對雙重管理體制的整體突破。民政部通過簽訂省部協議，設立改革創新觀察點，直接突破多種類型社會組織登記管理限制以及對地方實踐的肯定、鼓勵和推廣，極大地推動了社會組織的發展，黨的十八大報告指出要給社會組織更多的發展空間。由是觀之，社會組織發展“政策利好”，空間越來越大。但同時也要看到，人民對社會組織發展的一些觀念仍需進一步厘清。由于受歷史因素的影響，政府對社會組織的發展依然憂心忡忡，主要表現在怕擔責，一旦注冊的社會組織在政治上、經濟上以及社會形象上出現污點，那么與該社會組織相關的業務主管部門、審批部門就要承擔相應的行政責任，直接影響到單位負責人的升遷，因此，在很多情況下，一些部門出于自身利益的考慮，或者出于寧肯不干事，也不要出事的觀念，對社會組織的發展采取不理不睬的政策，既不支持也不反對，但就是不登記、不注冊，迫使大量的社會組織轉而向工商部門登記，從而形成了目前大量的在工商部門登記注冊的社會公益組織。據俞可平估計，在中國實際存在的社會組織可能超過 300 萬個，且年均增長率在 8%～10%。這意味著，近九成民間組織處于“非法狀態”，從而使得大量的社會組織游離于政府監管之外，處于非法地位，嚴重制約了社會組織的發展。
2. 社會組織發展的重要性已成為社會各界共識，但社會公信力問題也越來越凸顯理論和實踐均已表明，社會組織在提供公共物品和公共服務方面發揮了舉足輕重的作用。公共部門、私營部門和第三部門構成當代世界公共事務管理中三大治理主體，多中心的、自主的治理結構正在形成。
社會組織可以依靠道義的力量征集物質資源和人力資源，它在動員資源解決重大問題和提供公共物品和公益服務方面發揮著不可替代的作用。社會組織從事社會公益事業，緩和了社會矛盾，改善了政府和公民的關系，有助于增強公民的政治認同感。有鑒于此，各國政府都在努力尋求與以社會組織為主體的第三部門結成合作伙伴關系，共同承擔治理的重任。社會組織還對執政黨和政府行為構成了有力的制約，來自民間組織的壓力常常迫使政府改變某些政策。許多社會組織特別是新聞媒體還積極主動地監督執政黨和政府的行為，揭露政治生活中存在的貪污腐敗和各種不法行為，促使執政黨和政府采取有效措施減少腐敗現象，來自社會組織的監督和制約，推動著執政黨和政府的廉政建設，改善了政府的形象，從而進一步增強了公民對政治共同體的認同感和歸屬感。社會組織是連接政府和公民的重要橋梁和紐帶，為公民提供了組織化、制度化的政治參與渠道和手段。向執政黨和政府表達自己的利益和要求，并促使政府對公民的要求作出及時和負責任的回應。社會組織的重要性已嶄露頭角。但在一些熱點事件中，社會組織的公信力屢屢受到質疑，特別是 2011 年，郭美美事件引發的紅十字會危機、中非希望工程項目“盧美美事件”引發的中國青基會信任危機、尚德詐捐門事件引發的中華慈善總會信任危機、河南宋慶齡基金會地產事件引發的宋慶齡基金會信任危機等的社會組織的公信力問題正在成為阻礙中國社會組織發展的命脈以及全社會關注的焦點與中心。一些公益組織在利益的驅動下，有的不負責任，不注重服務質量，只顧自己利益，侵蝕公眾利益；有的進行違規違法運作，欺騙政府，欺騙社會公眾，欺騙消費者，攫取不義之財，更是造成了公益組織信譽的大面積塌陷。公益誠信問題，直接關系到公益事業的健康發展和中國公益事業在國際上的地位和聲譽，解決公益組織的誠信問題已經刻不容緩。
3. 政府和公眾對社會組織寄予很大的期待，但社會組織的發展面臨著能動性和行動力不足的困境隨著社會管理創新的進一步推進，政府對社會組織管理創新的期待有所加強。有學者認為，政府期望社會組織作為溝通社會與政府的橋梁，是政府管理的“減肥劑”，是政府與社會的“黏合劑”。社會公眾認為社會組織首先是弱勢群體的“保護傘”，是社會公平的“代名詞”。公平和正義是人類追求的永恒主題，也是構建和諧社會的內生要求。
②但無論是草根組織與政府之間脆弱而帶有偶然性的“權宜共生”，還是官辦社團與政府之間的“利益契合關系”，都刻畫出政府在權力格局上的主導地位。在某種程度上，社會組織必須順從政府的“指示”，否則便無法“生存”。從社會組織的管理方式或運行模式來看，大多數的社會組織實行的是“家庭式管理”。從社會組織內部的權力配置來看，“能人”效應過重，并且由于社會組織具有一定的公益性與自發性，因此它在發展的過程中必然會“擠占”國家或政府的傳統空間，因此國家或政府部門對社會組織就不可能大力鼓勵。況且絕大多數社會組織的建立是由政府發起的，而非自愿結社，它們更多代表的是政府的利益，而非社會成員的利益，加之目前社會組織的服務僅限于公益互助領域，因而，難以獲得社會的普遍認同。大多數社會公益組織內部沒有實行民主治理和問責制，對外則更多地向捐款方負責。很多公益組織提供社會服務的效率很差，并且部分公益組織受經濟利益驅使，將營利作為首要目標，與營利性企業的界限日益模糊。一些公益組織甚至成為個人沽名釣譽的場所，作為進入上層社會甚至政府的階梯，他們在做決策時可能既不征求受惠人的意見，也不對社會公眾負責。這樣，社會組織自身的行動能力就大打折扣，行動力明顯不足。
二、社會組織發展的深層困境分析
1. 當前中國正處于社會轉型的關鍵時期，社會組織建設正從控制性管理向服務性管理轉變近百年來，中國經歷了政治、經濟、社會結構的劇烈轉型，社會組織發展也經歷了和正在經歷著從“嚴格限制”到“逐步放松”的轉變。改革開放前黨和國家對社會組織的發展采取嚴格限制的政策，除了黨和政府設立的群眾性團體外，不允許其他社會組織存在。雖然 1950 年政務院通過了《社會團體登記暫行辦法》規定了社團登記的管理機關為政務院下屬的內務部和地方各級人民政府，但由于實行嚴格管制，這個階段，除了黨和政府自己設立的工青婦組織和科普組織外，其他社會團體幾乎不存在。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和社會主義民主政治的穩步推進，社會組織賴以存在和發展的政治、經濟、文化和法律環境發生了根本性變化，我國社會也迅速從傳統社會向現代社會轉型。1987 年民政部起草了《社會團體登記管理條例》，并于 1989 年由國務院發布實施，該條列在 1998 年進行重大修改后再由國務院頒布施行。此外，國務院在 1998 年同時頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。2004 年 2 月，民政部在 1988 年發布的《基金會管理辦法》的基礎上，修訂并頒布了新的《基金會管理條例》。這三個條例構成了我國現行的社會組織登記管理體制的基本格局?？傊?，在社會快速轉型的過程中，在強化和推進社會管理創新的過程中，我國逐步摸索出了一套具有中國特色的社會主義管理體系：政府依法對社會的規范和管理和社會在法律、政策和道德范圍內的自我管理。這種管理體系要求既要不斷提高政府管理社會的能力和成效，也要同步加快社會的自我發育，增強社會的自我管理和自我服務能力。由于過去對中國社會的自我管理重視不夠，社會組織發育嚴重滯后，而社會組織的發育成長狀況將決定中國特色社會主義管理體系構建的成敗。與西方主張社會組織的完全自治以及強調抗衡政府的作用相比，中國特色的社會主義管理體系是在政府主導下充分發揮社會組織的自治和協同作用。社會組織既是社會管理中不可或缺的生力軍，也是政府進行社會管理和服務的重要助手和補充。善待、善用和善管等管理理念的轉變與提出，說明今后將充分發揮社會組織作用，尊重社會組織的相對獨立性，同時在依法監管和社會監督及行業自律下促進社會組織健康發展?？傊?，我國社會組織的發展正處于從傳統到現代的轉型進程中。
2. 制度平臺尚不完善，在一定程度上落后于社會組織發展的偉大實踐制度，是社會的“基礎設施”，是社會的行事準則。社區社會組織的發展壯大必須有政府制度的大力支持。我國在改革開放的過程中，各項制度還處于建設和不斷完善的階段，在涉及國家利益、集體利益、人身安全、治理秩序的經濟社會領域已建立了大量的法律制度，但在社會組織管理方面，由于立法規劃的滯后以及立法資源的不足，導致我國到目前為止尚沒有出臺一部針對社會組織的全國性的法律法規，尚缺乏一部社會組織的“母法”，只有分散的幾個專門法規，立法層次偏低。這種狀況對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經費來源、稅收待遇、監督管理、內部自律等均未做出明確規定，為培育和扶持社會組織的發展找不到法律支撐。信息不對稱、團隊卸責和分權悖論是組織腐敗形成的內生因素，而政治體制與政治文化的缺陷、委托—代理理論揭示的監督機制失靈和社會轉型期規則變遷的特殊性則為組織腐敗的產生提供了外部社會條件。
③破解社會組織發展困境處于長期宏觀鼓勵與近期微觀約束、現實空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面，雖然在個別地方，如深圳、上海、北京、廣東等地均有不同層次的規章制度，但整體上立法層級太低，不足以覆蓋全國和推而廣之，這阻礙了城市社區社會組織的發展和整體上的立法進程，不能適應我國社會組織蓬勃發展的客觀形勢。
3. 部分社會組織的負面效應在一定程度上被放大，社會公信力下降導致社會組織的發展舉步維艱市場經濟本質上是一種逐利性經濟。西方資本主義社會的市場經濟，經過幾百年的摸索，才逐步建立和不斷完善。我國的社會主義市場經濟，真正開始建立才幾十年時間，制度基礎、價值準備等尚不完備。在此基礎上建立的社會主義市場經濟，難以避免其負面因素的積累乃至放大。市場競爭形成的貧富分化和發展不平衡，人性的貨幣化和對金錢的崇拜，都在不斷放大市場的逐利性，對個人權益或自我利益的訴求趨于強烈甚至過度。中國公益組織的誠信建設還處于一個初級階段，誠信的制度體系尚未完全建立。在此發展過程中，部分社會組織發展不規范，牟利動機強，甚至打著公益的旗號，實施偽公益真營銷、假慈善真撈錢，這些合法與非法民間組織違規斂財現象被媒體放大后，在全社會引起強烈反響，導致社會組織的公信力出現危機，影響了社會組織的發展。
4. 支撐社會組織建設的文化氛圍仍處于轉型過程中，公眾參與程度低導致社會組織建設難度加大在西方，公民社會源遠流長，社會組織的發展有來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經濟相適應的普遍的公民意識、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神等④。中國社會的構成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據“己”之血緣、資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯。這種伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別，可以助推犧牲大家成就小家甚至個人現象的發生。這種文化背景導致了我國公民文化的缺失，不僅使我國社會組織在孕育上缺乏文化基因，造成了我國社會組織發育上的先天困境，而且導致了社會組織在后天發展過程中文化認同的困難。對社會組織文化認同上的不足，直接導致了社會組織在社會資源分配上的不利地位，在更深層次上造成了社會組織制度建構上的滯后和不足。
⑤西方的體制環境給慈善事業提供良好的政策和合理的運行機制，有來自社會輿論和民間文化價值的肯定、響應與支持等。而在中國社會轉型的過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大的沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，使得社會組織發展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。這就導致社區居民對社會組織不支持、不理解、不參與，在城市社區，參與城市社區社會組織設立以及服務活動的主要是比較有實力的社會組織在各社區設立的分支機構，社區成員的參與力度明顯不足，甚至很多社區居民置身事外，成為了專業成員的獨角戲。這一切，都成為社區社會組織發展中的無形障礙。
三、社會組織建設的主要途徑
綜上所述，社會組織建設是一個系統工程，需要全黨全社會共同努力，最終才能達到“公民社會，共同成長”的目標。要走出中國社會組織的困境主要在于政府和社會公眾應當積極調整對社會組織的定位，社會組織自身也應努力提高行動力，以適應政府和公眾對于社會組織的角色期待。⑥具體來講，可從以下五個方面著手。
1. 加強頂層設計，探索培育扶持社會組織的聯動體制，強化各地區、各行業、各部門的協調對接
社會組織的建設與管理體系的創新發展是一項長期、艱巨而又涉及眾多方面的綜合性系統工程，某一領域或某一環節的創新很難取得突破性的效果。目前我國對社會組織的管理和監督由民政部門統籌，分散在工商、稅務、銀行等不同部門中，尚未形成體系，單靠民政部門一家也很難實現全面的系統變革。建議加強頂層設計，盡快把社會組織發展納入國家經濟社會發展整體規劃和國家整體發展的戰略目標，加大提高培育扶持社會組織的協調力度和層次，重視推動社會組織的頂層設計和整體規劃。積極考慮社會組織在城鄉之間、東中西部之間、不同行業、不同階層之間，不同文化程度之間等多方面之間存在的巨大差異，以及不同社會階層所能承受的參與成本的差異，適當降低法律關于會員數、關于活動資金最低限額對于社會底層、弱勢群體、貧困山區社會成員的規定，這就要求在立法層面，降低社會組織登記準入門檻。在執法層面，加強對社會組織籌備、日?；顒娱_展，以及打擊和取締非法社會組織的方面的制度設計。在社會組織發展的初始階段，政府重在培育和扶持，后期重在監督與服務，待條件成熟、法律環境具備后可以考慮由行業協會發揮自律作用。
2. 抓住制度建設這個根本，加強社會組織管理立法、社會組織管理體制改革
社會組織的管理實際上就是對社會組織進行治理。治理相對社會組織來說，不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是正式的制度，而是持續的互動。
⑦杰索普曾言：“治理的要點在于：目標定于談判和反思的過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標鎖定?！?/p>
⑧所以應該推動社會領域的立法，進一步完善社會組織的法律規制與管理，不僅能夠促進社會組織的建設，而且能夠充分發揮其在構建社會主義和諧社會的作用。因為現代公共管理理論實踐告訴人們“，非政府組織是作為一種中間調節機制出現的，可以彌補市場調節和政府管理的不足”。
⑨相關法律的完善能為政府、市場、社會組織劃分一條法律上的界限，保障社會組織在發展過程中免受權力和市場的過分干擾，也明確社會組織與政府、市場分工合作的領域和方式，三方關系的優化將發揮城市社區社會組織的功能，促進社會利益分配的合理化。結合我國實際盡快頒布制定有關規范社會組織管理方面的法律法規，建立和完善失信懲戒機制，加大對失信的懲處力度，建立起一整套對社會組織進行管理的法律、法規、制度、準則，把社會組織管理納入法制的軌道，營造有法可依、違法必究、執法必嚴的法制氛圍。對社會組織的評估應構建非營利組織透明度提升機制，根據非營利組織的信息提供特點與信息使用者需求，制定非營利組織透明度的數量標準與質量標準。
⑩同時，加大對不合格社會組織的曝光力度，將不合格社會組織、公信力差的社會組織向社會公布，通過嚴厲的制裁措施，加大劣質社會組織的經濟成本和社會信譽成本，以起到震懾作用。使法律法規真正起到懲罰假公益組織、警示企圖違規者和保護品牌公益組織的效果，并以此確立起法律制度的權威性，為正常的社會組織的發展壯大提供保障，為社會組織管理體系的建設提供良好的法治環境和法律基礎。
3. 抓住典型地區社會組織建設這個關鍵，盡快構建覆蓋全社會的社會組織管理系統
從當前社會組織在全國的創新實踐來看，采取多種措施培育扶持社會組織已經成為經濟社會發達地區的重要政策目標?？紤]到社會組織在中國特色社會主義管理體系中的地位和作用，地方政府今后將采取更大的力度和更多的措施來培育扶持社會組織的發展壯大。也就是說，如何培育、扶持社會組織將成為今后各地政策創新的重點和亮點。從各地經驗來看，北京、深圳、廣東、上海等地已經形成了較為全面的培育扶持政策體系，其他地區培育扶持的各項措施和制度建設都亟待健全和完善。如由上海最先提出，北京實行最深入的“樞紐型管理”，就是鼓勵各類社會組織成立自己的行業協會、聯合會，支持街道、鄉鎮、社區成立社會組織的聯合會作為樞紐型社會組織的主要形式以推進社區社會組織的發展和壯大。在社會組織體系中，樞紐型社會組織可以發揮橋梁紐帶作用，作為綜合信息平臺、社情民意溝通平臺，在政府與社會組織之間架起密切溝通和無縫隙監管的監督管理作用，可以發揮培育扶持作用，彌補專業孵化器孵化數量有限的局限，可以發揮監督管理作用，彌補登記管理部門監管力量薄弱和日常監管的不足，還可以發揮榜樣引領、行業自律等作用。
雖然像北京地區實施的樞紐型社會組織不見得能在全國適用，但我們應積極總結全國典型地區的先進經驗，為構建覆蓋全社會的社會組織管理系統提供可資借鑒的管理模式。
4. 抓住公信力這個核心，充分發揮針對社會組織的輿論監督作用
公信力危機，一直是困擾社會組織發展的重要因素。公信力危機說到底是公益慈善組織的公開透明和規范運作問題。一系列諸如“郭美美事件”所引發的洶涌輿情主要指向公益機構不規范、不透明的運作與管理，也凸顯了公眾對捐款的擔心、對打著慈善旗號謀取不當利益之商業組織的警惕。中國以往的慈善捐贈活動，還沒有形成信息公開制度，捐贈人無從知曉自己的捐款是否被合理使用。當“天價餐”、“萬元帳篷”、“郭美美事件”等負面信息傳播時，社會公眾對官辦慈善組織壟斷地位的不滿，對捐款的擔心被激發和放大，使整個社會都來關注、懷疑、反思和追問公益慈善組織。由此引發的巨大社會輿論，不僅只是推動了中國紅十字會的改革，而且大大推動了整個中國公益慈善組織的進步和提高。
郭美美事件所掀起的輿論壓力對公益慈善組織的巨大的倒逼作用和正面推力，使包括官辦和民辦在內的幾乎所有的公益慈善組織都認識到：有了透明度和公信力才是生存之基和發展之本。要確保社會公益組織的公信力，監督主要分機構自律和外部監督兩種。機構自律在慈善事業的內部發生作用，政府監管與社會各界的監督則在慈善事業的外部發生作用，當慈善機構運行合法且規范時，外部的監督實際上不起作用。因此，政府監管只起依法裁判的作用。
對于社會組織自身來說，應當以“反應迅速，運作靈活，覆蓋全面”的特點匡扶政府不足，同時應根植社會，面向公眾，以社會需要為導向，提高自身信任度和支持率，盡量擺脫外部干預，獨立發展，主動接受社會監督，提高自身的公信力。因為社會組織以機構自律為主、政府和社會監管為輔，兩者的配合協調，是確保慈善事業健康發展的保證，但機構自律尤其是較高層次的自律更應值得重視，因為這是確立慈善機構公信力的根本。
在社會管理創新方面，政府要注重轉變職能，建設服務型政府，還社會發展更多的空間，加大信息公開力度、提高管理效率，敦促大型社會組織做好表率，發揮示范組織的積極作用。
5. 抓住人才建設這個基礎，大力推進社會組織人才隊伍建設
長期以來，社會組織建設面臨資源短缺和能力建設不足兩大瓶頸。但隨著培育、扶持社會組織成為政府的重要工作，來自政府的購買服務和各種類型的資金補貼越來越多，與此同時，隨著非公募基金會的快速崛起，越來越多的資助性基金會開始涌現，社會組織面臨的資源短缺開始大為改觀。但由于社會組織的主要成員為志愿者，長期面對人才短缺的狀況，2011 年 11 月，中組部、民政部等 18 個部門聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，為社會組織加強人才隊伍建設提供了綱領性文件。因此社會組織建設應抓住這一契機，建立健全人才引進、社會保障、職稱評定等工作，營造社會組織人才成長的濃厚氛圍，為社會組織的快速發展和大幅提升提供源源不斷的智力支持。
總之，社會組織發展需要足夠的空間，有空間才能發展得快發展得好。目前社會組織管理還存在很多的問題。很多的條塊管理、行政管理還存在著很大的問題，需要加快解決。創新社會管理無疑會形成巨大的挑戰，挑戰難度比經濟改革更大。這就需要我們深入探討社會組織發展的深層困境，為社會組織發展整體乏力“號脈”，以準確診斷“病因”，并對癥下藥，以期促進社會組織的大繁榮、大發展，最終促進中國社會的長期穩定可持續發展。
