本篇論文目錄導航：

【題目】小型水庫可持續利用管理模式探析
【第一章】邢臺沙河市小型水庫管理優化研究緒論
【第二章】國內外小型水庫管理理論研究與實踐
【第三章】邢臺小型水庫管理現狀分析
【第四章】沙河市小型水庫管理模式研究
【第五章】邢臺沙河市小型水庫管理運行研究
【結論/參考文獻】地區小型水庫利用方式改進研究結論與參考文獻

第 2 章 國內外小型水庫管理理論研究與實踐

2.1 國外理論研究與實踐

水庫管理在世界上許多發達國家都表現出了良性循環。由于我國的國情存在明顯的自身特色， 所以我們不能把水庫管理在發達國家的模式完全復制到我們國家，但我們能從這些這些先進模式中學到很多有利于我國在相關方面發展的知識。但不可否認，這些資料對我國小型水庫治理方面的研究很有幫助。

將傳統的中國水利和國家體制緊密聯系起來的《東方專制主義》是魏特夫（KarlAugust Wittfogel）所著作的，他認為："由于在干旱和半干旱地區，由于自然無法滿足土地的供水需求，所以需要進行人工灌溉，這樣才能夠保證土地有著良好的收成。

當需要灌溉的土地面積比較大時，這就需要很多人來分工協作進行灌溉"[1]. "如果想使灌溉工作進行的更順利，需要建立一個紀律嚴明的組織，并且，這個組織的領導者還有足夠的權威性[2]."這就是東方專制主義，雖然這個理論存在一定的爭議，但還是具有相當高的研究價值。1943 年羅森斯坦-羅丹（Paul N. Rosenten-Rodan）提出了著名的"大推動論",1953 年拉格納·納克斯（RagnarNurkse）提出了"貧困惡性循環論",這兩個著名理論有一個共同點，就是認為"只有政府部門全面的負責，才能是農業得到良好的發展[3]."韋爾奇、和朱麗安·西蒙等專家認為最有效的制度安排是市場。Thobani（1997）以智利為例，認為市場有效的調控了水利項目的建設。Rosegrant 和 Binswanger（2002）則認為應當建立可交換水權以實現市場化。

然而，水利供給的完全市場化不管是在理論上還是實踐上都被一些學者提出了質疑，Bauer（ 1997）認為，社會外部因素對市場環境有很高的影響力，所以，很難建立獨立的水權市場。 經過詳細的調查，iRosegrant 和 Ringer（2000）認為，各國擁有自身明顯的特點，這影響到政府參與水利工程的比例。為了避免市場失靈，在很多發達的國家或地區，政府擔負了農田水利工程中的大部分成本；而在一些發展中國家，經濟是制約發展的關鍵問題，這些資金是民間機構所無法承擔的。所以，速水佑次郎認為當資金無法滿足市場發展時，制度就成為一個重要的約束手段。

在對澳大利亞的水利工程進行詳細考察研究之后，Brown 和 wail（2000）對兩個工程項目在投資方面的經驗進行了詳細研究，這兩個水利項目中，一個項目的投資者是政府和當地組織，而另一個項目的主要投資者是則是由個人，政府只是象征性的投入一部分，在個人完成了將近 18 年的獨立經營之后，無償將工程的所有權捐獻給了當地政府。J· Mabry（1996） 在研究了這一系列案例后發現，本土建造和農民管理的小型農田水利工程在全世界三分之一的糧食獲得豐收時都起到了非常重要的作用。一些不平等的社會體系不可避免的會被這些灌溉組織所建立。所以，必須對工程項目的所有權進行明確，才能使管理工作更好的開展，保障水利項目正常的運行。

小規模的公共池塘資源（包括小規模灌溉系統）自主組織和監督問題被埃莉諾·奧斯特羅姆在 2000 年運用制度分析的方法做出了分析，他在研究了韋爾塔的灌溉制度以及桑赫拉的灌溉社群理論之后，提出了影響廣泛的公共池塘資源自主治理理論。日本相關方面的著名理論則，是由 kshutoshSarker 和 Tadaoltoh（2001）提出的日本水利工程管理系統。日本的大中型水利工程由政府建設，農田水利工程轄區內農戶和政府共同投資建設。

國外具體應用的水庫管理，比較明顯的體現在：一是在前期工作中， 高度重視科研投入工作。國外水庫建設前期做了很多詳盡細致的規劃，我國卻在前期規劃方面做得不盡如人意。不是很合理的整體規劃，不規范的小型項目的設計， 科研投入的忽視，使得我國水庫存在很多的安全隱患；二是我國公益性水庫在建設方面， 政府擔負了建設所需要的費用。工程的大小來決定建設費用。在日本以平常的灌概排水設施為例， 只有受益面積超過 3000 平方公里（北海道為超過 1000 平方公里）的水利項目才是由國家投資的，而且比例在 75%到 80%之間， 由縣負責其中 5%到 17%,剩下的不到 10%一般情況下由村一級組織和農戶投資。大型工程由于投入較大，農戶可能沒有能力一次性付清所有費用， 申請長期的低息貸款從國家設立的公庫是一個選擇，一年的利息只有 2%,有 15 年的還款時間。當水利工程只用于防汛抗旱等社會效益時，那么它建設所需要的全部費用由國家承擔；三是要有明確的維度限定政府參與水庫管理的職權范圍。例如，在美國，水權是政府主要的管理對象。民間機構自由掌控日常生活中的供水需求。尤為突出的表現在農村， 灌概公司的主體是水權擁有人， 灌概公司和一些民間組織負責具體的水管理， 宏觀調控則是由政府主要負責；四是民間機構的靈活性要與政府的公權力相結合。修建水庫雖然是民間組織投資的，但卻少不了政府支持，并且給與法律上的保障，民間機構在自己的管理范圍內對水享有支配權和使用權，并享有水帶來的附加利益。這樣，民間的機構在投資水庫建設上獲取得盈利，也能夠自覺地維護環境，也能對當地經濟起到一定的促進作用。

政府為了加強監督，用檔案備案了民間機構的行為，并有權取消其資格。

2.2 國內理論研究與實踐

我國雖然在技術上可能沒有國外那么先進，但是也有一定可取之處。

2.2.1 國內關于小型水庫治理理論研究。

我國在小型水庫的治理方面的研究主要包含以下幾方面：第一，我國小型水庫由于建成時間較早，使用過程中也沒有進行良好的養護，使其存在很多的安全隱患，根據這些隱患制定相應的解決方案，第二，水庫在治理過程中也會遇到很多問題，這些問題在治理過程中也要考慮到；第三，對解決目前問題的方案進行分析；第四，根據成熟的解決方案進行可行性研究。

認真研究我國小型水庫目前的經營狀況不難發現，在農村稅費改革實施以后，政府的投資和通過"一事一議"籌資，是兩個在我國建立小型水庫的主要投資形式，但目前國家對于水利項目的投資日趨遞減，在實際操作過程中"一事一議"也很難實現，這些情況導致我國小型水庫日常工作難以維持， 存在很多"半拉子"工程和"被竣工"現象。在這其中，研究表明一些問題普遍存在于小型水庫的治理和發展過程中：即重視建設忽略管理、投資主體不明確、投資不足、政策支持力度不夠[4]、村集體參與熱情不高[5]等。

我國小型水庫形成目前狀況，原因是多種多樣，主要包括以下幾方面：首先是認識問題，主要表現在重視建設忽略管理，由于小型水庫的工程規模并不大，很容易讓人對其重要性產生忽略，認為就算有問題也不可能造成多大影響，致使在管理方面比較松散[6];還有很多原因導致目前問題重重的現狀，例如：管理人員并不專業、管理體制并不完善等等[7].水庫的投資主體不明確也是現在存在的一個重要問題，主要因為農業稅費放生了變化，所以在水利工程投資方面也隨之發生變化，影響了農戶的收入，也使得政府在投資方面更加持觀望態度，使得制度內政策力度支持不足、制度外供給相當緊張[8].

有效供給方面，由于受到村級投資渠道變窄、融資規模受限，農村集體參與度不高等方面的阻礙，已經非常捉襟見肘。中央和地方投資的投資比例也發生了變化，這也跟財務體制的改革密不可分，但在投入機制上沒有進行改革，使得民間機構失去了投資的興趣；還有一部分是體制原因，水利工程長期以來實行分級管理制度，水利樞紐項目以及大中型的水利工程都是政府的工作重心和政策資金的主要方面，使得小型水庫的有效供給受到很大阻礙。由于社區參與無門，使得農民缺乏合作；村民對公共事務的參與度不高，是由于信息渠道方面的不通從而產生的心理距離；沒有有效的補償機制，所以，村民并不像加入到水利工作中去；再加上小農經濟和小農意識，使得民間機構不會將精力放在水庫建設上來。

李雷認為，水庫工程安全管理不到位的主要原因是主體不清和責任不明。他認為政府擁有我國大部分水庫大壩的產權，所以水庫的行政主管部門應該是政府。正因為如此，水庫大壩實際的管理部門就成為了各級政府，制訂法規制度，監督檢查管理，宏觀調控便是政府的職能所在，防汛抗旱以及除險加固等工作完全依賴于政府，政府工程量過大。而且，政府還要為管理工作設立制度，對水庫的運行情況進行督導，這樣的檢查過程，甚至沒有第二方的出現，完全只有政府自己唱"獨角戲",所以，這樣的檢查并不能起到很好的效果[9].

對于目前小型水庫所存在的管理問題，李雷、陸云秋認為其中一個主要原因就是缺少經費。地方財政事業撥款全部或者部分解決水庫管理費用的現象只是存在于一小部分的小型水庫，大部分的小型水庫的財政狀況是采用自負盈虧、自收自支的資金管理辦法，完全與當地的財政脫鉤。有些能夠按月發放工資的小型水庫，那是因為與地方財政掛鉤的原因，但有些地區經濟比較困難，很難保證員工的工資按時足量的發放。有的小型水庫實行自負盈虧、自收自支的管理，唯一的經濟來源就是收取一定的農業灌溉費用。有些小型水庫也嘗試了類似于養殖業等項目來增加水庫收入，但由于管理方面缺乏經驗，也沒有很好的效果。其實，在我國絕大多數的小型水庫仍然把收取水資源費用作為主要的收入來源，由于沒有政府財政的支持，經濟十分困難，小型水庫甚至在發放工資上也存在相當大的困難。在資金方面，政府的投資非常有限，甚至只夠支付工作人員的工資，水庫的管理單位自身也沒有改變收入狀況的辦法，這使得大多數水庫基本上沒有進行過保養和維護，水庫長期處于帶病狀態，只有在出現一次嚴重險情，政府投資對險情驚醒應急治理時，才能對水庫進行一定的維修保養，但這與水庫工程全面維護所需要的投入相比，屬于杯水車薪，所以險情會周而復始的不斷出現。

持有同樣觀點的還有黃若君教授，她對廣西農田水利進行了深入的研究，得出的結論也是資金保障力度不夠導致了這些問題的出現。廣西財政總體支出用在水利項目投資上面非常少，并且這些項目幾乎都用在大中型水利項目上。所以，廣西政府財政在農田水利項目上較少的投資，導致了水利項目難以滿足需要。另一方面，自從上世紀 80 年代以后，縣、鄉一級財政擔負起了小型水利項目的基本建設，國家水利建設資金減少了對小型水利項目的投資，將重點資金投入了大江大河的治理。

而廣西的縣、鄉一級財政僅僅能夠應付自身正常工作的開銷，搞農田水利項目的建設投資基本沒有在政府考慮范圍以內。所以這就解釋了為什么小型農田水利工程財政投入增長緩慢，而大中項目水利建設項目的投資增長迅速。

李雷、陸云秋認為小型水庫存在一定問題，還有一個原因就是現行法規不完善。

雖然我國存在關于水庫的配套法規和政策與文件，但是這些文件是運用與大中型水庫的，并未對小型水庫進行強制制約，工作人員是否按照文件執行全看個人意愿，要把這些文件貫徹落實在小型水庫的安全管理工作當中，任重而道遠[10].羅興佐、劉書文還提出一個觀點，認為鄉村水利供給嚴重不足的原因是由于市場失靈和國家缺位。一方面他們認為運營機制轉型不夠理想，市場調控機制失靈。另一方面，農村水利工程無法正常運行，基礎工程項目被破壞比較嚴重，這些困難的出現是因為聯產承包責任制在農村實行以后，由于政府缺乏相應的投資、管理和組織，最終導致的[14].

陳錫文先生在接受國內媒體采訪時指出，在他擔任中央農村工作領導小組辦公室主任期間，對我國農田水利建設進行深入研究后得出結論：我國小型水利工程存在問題比較嚴重，需要加大投資建設力度，否則，農業生產方面就會出現很大的問題。他說："1990 年左右，每年至少有 100 億個勞動日用在水利工程建設方面，而去冬今春的投工投勞減了一半以上，少了至少 53%,只有大約 47 億個[11]."

然而，在目前這種形勢下，我國又沒有為了保證農田水利建設順利進行而出臺相對應新的法律機制，這導致我國水利工程建設的基礎設施老化現行越來越嚴重。陳錫文說："按10 元錢一個工來估算，每年 100 億個勞動日，就需要國家花費 1000 個億，不管中央還是地方政府都沒有能力去承擔這筆費用，但是，如果還不對水庫進行除險加固，我國的小型水利項目就無法再運行下去，也就是 3 至 5 年的時間[12]."所以，"一事一議"這種形式的推行，可以民間機構為國家分擔一部分水利項目投資，稍微緩解一下我國小型水利項目緊張的局面[15].

劉大帥、閆華認為造成目前的局面主要原因還是由于體制上的不完善。第一，客觀原因。地方政府每年可支配的收入相對于保障農田水利項目安全運行所需要的資金來說，太過于單薄。但是地方政府（縣、鄉兩級）又必須擔負起農村水利項目安全運行的職責，這對于地方政府來說，看起來是一個"不可能完成的任務".根據國家統計局所發布的數據，2000 年，全國財政的總收入為 1.34 萬億元，其中，中央占 51%,省級占 10%,地（市）級占 17%,而剩下的 22%則是 2 千余個縣級財政和 4萬余個鄉級財政收入的總和。財權與事權存在嚴重的不對稱，地方政府提供公共產品的能力受到客觀因素嚴重的制約。農業稅的取消，使得地方政府財政又減少了一項經濟收入，再加上政府工作人員的開支，使得政府正面臨著"有錢養兵無錢打仗"的局面，尤其表現在以保障農村水利項目安全為目的政府事業單位。第二，主觀原因。雖然有缺乏資金等一些客觀因素，但地方政府本身不愿意在地方農業項目上投入精力也是一個主要原因。為農村提供公共產品的指標沒有作為政府在考核和提拔干部時的標準，這就從主觀上成為了農村公共產品緊缺的主要原因。同時，有些地方政府只為了所謂的政績，做出一些樣子工程，提供出來的公共產品根本就不是農民所需要的。并且，財政資金使用效率低這種情況，在地方政府提供農村公共產品時，是非常普遍的現象。

2.2.2 國內關于小型水庫管理模式研究。

目前，很多理論性學者對我國小型水庫的管理狀況及存在問題進行細致的研究，發現有五種模式在我國小型水庫管理工作中比較常見。

（1） "一庫兩制"的管理模式 我國的大中型綜合水庫，大致可分兩大類，一類是公益性水庫項目，這類項目的主要功能就是為社會提供一定的公益性輔助，例如：防洪、抗旱、為農田水利供水等等；另一類為興利水庫項目，這類水庫功能比較多，主要表現為：進行發電、可供旅游、含有畜牧業的養殖項目養殖等等。為了更好的發揮水庫的自身效果，對公益性水庫項目和興利水庫項目進行分類改革，公益性水庫要保留其事業屬性，并尋求新的投資供給渠道來擔負其公益性支出經費，從而保障水庫能夠良好的運營；而對興利水庫項目，要使其企業性質更加明確，產權制度也要進行市場化改革，管理過程中也要有相應的監管機制，管理模式更加現代化。根據目前社會發展和經濟形勢，水庫管理經營中的公益性資產和經營性資產需要被科學合理的劃分，事業單位的責任和企業的責任也需要被明確的界定，把水庫管理工作的重心切實轉移到公益性工作上來，使其事業性性質更加明確，并把興利型水利項目徹底分離出來，更好地發揮其經濟優勢，對其制度進行改革，完全按照企業型機制管理運行[16].

（2） 市場經營管理模式 在我國的水庫中，有一部分具有供水、發電等可持續生存與發展的能力，可以根據國企的改革方式進行改革，加速水庫管理工作的現代化的進程。在用人機制上也要進行相應的改革，與水庫相關工作人員簽訂聘用制合同，保障其經濟收入，增加工作人員的積極性；在工作過程中適當加入一些淘汰機制，增加水庫工作人員的危機感。對每個工作人員明確其職責，獎罰得當，更好的提高水庫管理方面的工作效率。

（3） 公益性管理模式 在偏遠上去的一些小型水庫，其工作任務只有防洪抗旱和灌溉農田，而且經濟來源比較單一，例如有些小型水庫其經濟來源只有灌溉收取一定的水資源費用，或者有些小型水庫只是滿足農村人畜飲水，這些小型水庫的社會屬性基本上是屬于公益性[17].類似這樣的水庫，一般管理單位隸屬于當地水務局，歸縣一級政府領導和當地水務局雙重領導，人員工資和辦公費用由當地政府的財政擔負。

（4） 綜合開發管理模式 水庫由于其獨特的自身性質，需要建在青山綠水當中，水庫有很多功能可以發揮，大量的自然、水域、人文景觀也在水庫周圍自然而然的形成了。有的水庫附近有保存良好的原始森林，有的就建立在著名的風景旅游度假區內；水庫與周邊資源共同形成了豐富的旅游資源、農業資源。按照一般市場的運行機制，把水庫資源和周圍環境在"公平、互利"原則下相整合，協調發展水利資源和土地、林業、旅游業等其他資源，從而使社會和經濟效益更大化。

（5） 代理管理模式 水庫管理是一項技術性很強的工作，需要專業技術機構與技術人員，而水庫代管就是專業機構和人員引入到水庫管理工作中來，相關主管部門可以放寬相應條件，增加其積極性，增加水庫管理工作的專業化。代管模式大致可以分為兩種，一種是 "一庫一管"模式；另一種是"多庫一管"模式，即類似于把水庫管理模式物業化。水庫實行物業化管理，是指把先進的市場管理模式引入到現有的水庫管理中來，它主要包括以下幾個方面：

1） 要進行物業化管理，首先要確定誰是管理的主體?？梢园咽袌鰴C制引入到水庫管理工作中來，水庫并不是被動地接受管理和服務，而是主動的根據自身的特點，在市場上尋找適合水庫發展的管理合作單位，以保障其能更好的發展。

2） 把市場競爭機制引入到水庫管理工作中來，只有通過市場競爭，管理公司才能獲得水庫管理業務，在市場競爭中謀求更好的生存和發展。

3） 緊密聯系與水庫工作相關的管理機構，例如在水庫養護、大壩安全監測等方面，還需要這些專業機構為水庫的管理工作提供技術支持，水庫管理水平將會大大提高。

4） 水庫管理中引入招標投標機制，廣泛的聽取有關水庫管理方面的建議和意見，逐步繁榮水庫管理市場。

2.3 啟示

經過對國內外小型水庫的理論進行認真分析，并對關于水庫管理的實踐活動進行分析，認真吸取國內外在這方面的先進經驗，把所得到的分析結果用來解決我國在這個領域所存在的問題，并制定一套切實可行的方法。

2.3.1 前期規劃。

規劃、勘測、設計等前期準備工作十分細致，是國外水利工程的主要特點。水庫的選址、淹沒區的劃分、建筑用料存放點、廢棄物存放點等都是考慮的重點，還有施工時期的嚴格把控，幾乎沒有病險庫的存在。

相反在我國，建筑施工的技術方案是水利建設規劃和前期準備工作所看重的，建成以后管理實施方案往往被忽視；在立項審查時，只關注現有的科學技術能否能夠保障工程順利的進行，根本不會在乎管理方面是否存在問題。不過，這些狀況在近幾年有所改善，逐步提高了管理設施建設方面的要求，但由于沒有明文規定，所以對審查要求也不是很高。這樣的狀況需要改變，規劃設計等前期準備工作必須要朝著向要可持續發展的角度出發，適應經濟社會發展對水利方面的要求；使得水利工程的經營管理更加有效，經濟效益發揮得更加出色；一方面要加強對工程技術方案的重視，另一方面也要加強對經濟現狀研究和管理實施方案的重視?？傊?，前期工作本著為社會服務的原則，通過對社會服務，表現對國家認真負責的態度，技術上可行、經濟上合理，使得水庫管理在可持續發展這條道路上又快又好的前進。

2.3.2 因地制宜。

小型水庫的特點和條件都不相同，需要根據其自身特點，進行合理的規劃。根據市場來發展各種經濟產業，只依賴農業灌溉用水的收費來維持水庫運行的這種方式，已經過時了。對自身的優勢進行合理地利用，有條件可以建設鄉（鎮）集體供水項目，用來解決鄉（鎮）居民的生活用水，利用水庫水頭落差來進行引水發電也是個不錯的選擇，就是建成小型規模的水電站，用于當地居民的供電。而且，有的小型水庫也適合發展一定的種植、養殖業，甚至可以發展種植一定數量的經濟果樹、速生樹林、經濟竹林等。同時，水庫的周邊不僅可以養魚、養鴨、養鵝，養雞、養豬也是不錯的選擇。種植業和養殖業可以起到相輔相成的效果，共同發展，共同經營；可以利用國家投資、單位自籌或者銀行貸款和個人集資等多方面籌集發展經濟所需資金。通過發展經濟，提高水管單位的經濟實力和市場競爭力，剛好的改良工作環境，使水管人員的待遇得到一定提高，保持水管人員的隊伍，使水庫工程管理工作有條不紊地進行。

2.3.3 科學管理。

先進的科學技術在國外的水庫管理方面已經被廣泛應用了?？梢栽诳刂剖已杆俚母鶕斍靶蝿菘勺鞒鲋笓]安排，所以雨情、水情、用水出現時都能從容應對。相反在中國，水庫管理方面所運用的科技還是比較落后的，所以，今后我國應該把國外先進的科學技術引進到國內，使得先進的科技在我國水庫管理方面也能夠普遍的運用。依靠先進的科學技術，實現對水庫無死角的監管，并且應建設一支能夠熟練掌握先進科學技術的管理團隊，更好的加強水庫大壩的管理水平。

2.3.4 依法管理。

在國外，有很多關于水應用的法規，并且有配套的獎懲條例。法令規定明確，實施性強。在國外，包括水庫的操作方面、設施管理方面、防洪措施方面等都作出明確的規定。在我國，近幾年我國陸續頒布了《水法》、《防洪法》等法律法規，使得我國水法規方面有了長足的進步，但是還有一定的不足存在，例如，這些法規在水庫工作方面只是做出了一些原則性的規定，并沒有進行嚴格的規定，一旦有外界因素對執法進行阻礙，就會使執法很難進行下去。今后應健全和完善現有的法律、規章制度，給執法時提供跟好的法律保障，同時工作人員應當增加執法力度，凈化水的環境。

2.3.5 生態水利。

水庫的堤壩基本上都是建立在河流上，起到防洪疏流的作用，改變了水庫周圍的環境。在國外，水庫建設動工之前，會對水庫建成之后對周圍環境的影響進行嚴格的分析，在水庫建設中，會對周圍的環境影響嚴格的進行控制。在我國，水庫建設時期比較早，由于技術的限制，水利工程在規劃、設計、施工上粗放，對環境影響認識方面層次不高。今后水利工程方面的建設，應該從可持續發展角度出發，重新審視治水思路，并且不能忽視它對環境的影響，走資源水利、環境水利、生態水利的發展道路。

2.4 本章小結

本章闡述了國內外學者關于小型水庫的理論研究與實踐經驗，國外一些學者認為市場在小型水庫的管理中起著不可替代的作用，也有部分學者認為政府應該更多的參與小型水庫的管理，應該有所為。國內學者一般從體制上找問題，大部分學者認為對管理方面的重視不足、管理主體不明確、缺乏資金保障、政策支持不足等問題是小型水庫治理過程中所應解決的問題?；趯鴥韧饫碚撆c實踐的研究，從中總結出前期規劃、因地制宜、科學管理、依法經營和生態水利等五方面的啟示，為我所用。