一、引言
2005年，我國首次在“十一五”規劃中提出環境保護的約束性指標，并在“十二五”規劃中有所擴大。但是，到2013年為止，節能減排的部分約束性指標落后于時間進度要求。
2014年11月12日，中美發表聯合聲明，中國提出“計劃到2030年達到二氧化碳排放峰值，非化石燃料占一次能源消費比重提高至20%。
2015年底，第十三個五年計劃的制定將要提上歷史日程，如何保證我國環境保護工作在2020年取得決定性成果，實現2030年的目標，對現有的環境監管指標體系進行分析，完善環境監管指標體系，是提高環境監管質量和保證環境保護戰略順利實施的必要手段，具有重要的現實意義。
前人對于環境監管指標體系的研究，從不同的角度、依據不同的理論建立了許多不同的指標體系。如從統計角度，分析環境統計指標體系構建（李鎖強，2006；王志遠，2012）；從企業環境管理角度，建立微觀層面的企業環境業績評價指標體系（Jasch，2001；IFAC，2005；李玉萍和冀祥，2008；王巧玲和李玉萍，2009；鄭立群、畢立鳳和夏慶，2009；賀欣，2012）；從政府職能角度，分析政府環境保護責任（于海洋，2013；周宏春和季曦，2009；張磊和王彩波，2013）；從技術角度，說明單獨一種環境污染問題的業績評價（沈泰，2002；唐曉燕、胡孟春和曹學章，2006；國家發展改革委能源研究所課題組，2010；王軍霞等，2014；呂延方，2014）。在政府環境監管指標體系方面，張勇等（2010）運用現代制圖技術和動態圖形式展現環境保護總體規劃的內容，構建了以圖集和數據為基礎的環境框架體系，包括保護區、環境污染、產業布局等各類圖集。方創琳和方嘉雯（2012）認為環境質量包括空氣質量、水和噪聲，提出城鄉環境保護規劃體系應分為基于發展系統、建設系統、國土系統和環境保護系統的城鄉總體規劃體系等四個方面。季小妹、石峰和賈永飛（2013）從環境治理投資、環境治理成效和政府網站信息公開程度三個方面對山東省各地政府環境作為進行定量分析與評價?？梢钥闯?，前人對于政府環境監管指標體系構建的研究成果數量不多，均與環境保護戰略的聯系不足，且指標體系的系統性不夠，無法有效保證和評價國家環境保護戰略的實施效果。
宋國君等（2009）對社會公眾的環境滿意度進行問卷調查也發現，我國的環境保護工作還有較大的改進空間。因此，本文根據平衡計分卡理論和產品生命周期理論，分析”十二五“環境監管指標體系存在的問題，為我國實現環境保護目標提供思路與建議。
本文第二部分主要分析我國現有環境監管指標體系存在的問題，第三部分提出環境監管指標體系構建的總體思路，第四部分則進行環境監管指標體系的構建。
二、我國”十二五“環境監管指標體系分析
環境監管指標體系是落實環境保護戰略的重要組成部分，《國家環境保護”十二五“規劃》指出，建設包括污染源與總量減排監管體系、環境質量監測與評估考核體系、環境預警與應急體系和環境監管基本公共服務體系等四個方面的環境監管體系。本部分主要分析國家及各地區各類”十二五“規劃中環境監管指標體系的設計，分析其中存在的問題。
（一）國家”十二五“環境監管指標體系分析
國家環境保護監管指標由國家”十二五“規劃及環境保護”十二五“規劃提出主要約束性指標，再制定節能減排、可再生能源發展、循環經濟發展等具體規劃，細分環境監管指標。首先，”十二五“規劃的資源環境監管指標為11個約束性指標和1個預期性指標（表1），包括資源利用和污染控制兩個方面指標，從總量和變化百分比兩個方面進行控制。其中，環境污染控制指標為3個大氣污染排放指標和2個廢水排放指標，資源利用指標則包括2個水資源利用指標，3個土地資源利用指標，2個能源利用指標。其次，環境保護”十二五“規劃提出了環境保護的7個主要指標（表2），包括2個大氣污染排放指標和2個廢水排放指標，1個空氣質量指標和2個水資源質量指標。最后，節能減排”十二五“規劃主要對能源消耗和污染排放指標按照行業進行了細分，還提出了淘汰落后產能的總量控制目標。
總體來看，國家三個”十二五“規劃涉及的環境保護指標包括行業生產過程資源消耗指標和污染排放指標。但是，即使綜合三個規劃中涉及的所有約束性指標，筆者認為，這一指標體系還存在以下問題：
1、指標的戰略性不足【1-2】
資源消耗指標雖然以單位產出計量了資源消耗的效率，但并沒有考慮產出的社會需求。也就是說，即便資源的生產效率提升了，污染物的排放減少了，但產出如果并不是社會或消費者所需要的，則不僅是資源的浪費，還是生產能力的浪費。因此，我國的經濟結構和行業布局應考慮社會和市場的需求，考慮經濟發展的長遠要求。
2、缺少環境污染的真正結果指標
環境污染最終影響生態系統和人類的生存，因此，環境的最終用戶是人類以及地球上的各種生物。在現有的環境監管指標體系中，并沒有環境的最終用戶表達意見的空間，即環境保護工作的真正結果指標是欠缺的。
3、指標體系性不足
首先，現有環境監管的約束性指標包括過程類指標和結果類指標，過程類指標僅為資源利用指標，沒有考慮其他資源使用的效率；結果類指標僅為大氣及廢水排放及質量控制指標，固體污染物指標并非約束性指標，而提出的水污染指標僅為局部指標，只考慮國控斷面水質。
實際上，大氣、水及土壤的污染是相互影響的，污染物會相互滲透，因此，污染物指標應考慮相互間的影響，構建全面的指標體系。其次，環境監管約束性指標沒有全面考慮環境監管整個體系。環境監管體系中的污染源與總量減排監管體系、環境質量監測與評估考核體系、環境預警與應急體系和環境監管基本公共服務體系等四個體系中僅前兩者涉及環境保護的約束性指標，環境監管公共服務體系及環境緊急事項處理并沒有總體上的約束性指標，指標體系覆蓋不全。在日常環境監管中，何種環境指標達到何種程度為預警線，需要啟動應急機制，以及環境監管基本公共服務應達到何種水平均沒有規范。
4、環境保護的財務影響沒有有效計量
企業是以盈利為目的的，企業各種項目可行性研究通常以貨幣計量項目的盈利能力。由于環境污染的外生性，企業自身的環境污染成本并不高，即使加上環境污染的罰款，其成本也相對較低①，因此，企業并沒有動力進行環境治理。政府在監管環境污染過程中，應考慮企業高額環境保護支出、低額環境保護收益與低環境污染成本之間的關系，盡可能地選擇財務敏感的環境保護指標或者明確規定環境保護支出比例或金額。而現在考核的環境保護指標多為產出效率或排放指標，各環境監管指標的財務敏感性及生態效率均沒有計量，無法準確反映環境保護工作的效果，也無法高效率地開展環境保護工作。
（二）省級”十二五“環境監管指標體系的問題
各省、自治區及直轄市根據國家”十二五“規劃、環境保護”十二五“規劃及節能減排”十二五“規劃分別制定了對應的規劃，均提出了環境保護的約束性指標。
②2011年，國務院還專門印發了《”十二五“節能減排綜合性工作方案》，將節能減排指標明確分解到各地區、各行業。在指標分解過程中，綜合考慮經濟發展水平、產業結構、節能潛力、環境容量及國家產業布局等因素，并留有一定的余量用于整體調控。
本文以國家”十二五“規劃中資源環境的11個約束性指標為統計口徑，收集和分析各地區”十二五“規劃及環境保護和節能減排”十二五“規劃對國家環境監管指標的分解情況，具體指標分布如表3所示。從表3的指標分布可以看出，在國家總體指標分解到各省、自治區及直轄市環境監管指標的過程中，主要存在以下問題：
1、部分指標統計范圍發生變化
大部分地區根據自身具體情況和國家下達指標，對指標進行了合理修改和刪減，有些地區則縮小或改變了指標的統計范圍。如北京市將森林覆蓋率改為林木覆蓋率，增加城市空氣質量二級和好于二級天數的比例、再生水利用率、生活垃圾資源化率等4個約束性指標，刪除森林積蓄量、非化石能源占一次能源消費比重等2個指標，形成共計12個約束性指標。這種變化會使指標在執行和理解上出現改變，在考慮地方實際情況的同時，也可能使國家指標的落實和后期統計出現困難，導致國家總體指標無法實現。
2、除國家明確分解的污染排放指標和資源利用指標外，其他約束性指標沒有完全落實到位
首先，最多的森林覆蓋率增加百分點指標有27個地區落實，最少的森林蓄積量增加百分比僅有17個地區落實，非化石能源占一次能源消費比重有19個地區落實。其次，部分指標的分解存在不同地區治理程度不同的現象。其中，化學需氧量、氨氮及氮氧化合物降低百分比及單位工業增加值用水量降低百分比等4個指標的完成主要依靠少數地區，其指標變化百分比達到或大于國家指標的地區數量均在50%以下。
最后，總體上各地區約束性指標總數達到或超過國家水平的只有41.94%。由于有5個污染排放指標為國家明文下達，因此，各地區環境保護約束性指標不足的主要原因是非明文下達指標的分解落實不力。例如，環境保護約束性指標最少的地區僅有4個指標，由于該地區下達的部分污染排放指標為0，因此，在其規劃中就沒有污染排放約束性指標，對該地區是否會出現污染排放的上漲則沒有約束?？梢?，即使考慮實際情況，指標分解也遠遠沒有達到全部落實到位的要求。
3、大部分指標分解值的均值均小于國家總體指標的約束值
”十二五“規劃所有約束性指標值均為越大越好，而在各省的分解值中，5個污染排放指標、單位國內生產總值二氧化碳排放、單位工業增加值用水量及耕地保有量增加等8個指標變化百分比的均值均小于國家指標。僅非化石能源占一次能源消費比重、森林覆蓋率和森林蓄積量等3個指標的變化百分比均值大于國家約束值。而指標變化的標準差波動幅度較大，大氣污染排放指標和單位工業增加值用水量降低百分比 指 標 的 標 準 差 分 別 為9.9976、8.8008和11.4621。這說明我國環境監管指標的分解著重在部分地區，而部分省份在污染排放指標上甚至為增加值。這可能是根據環境污染與經濟發展的環境庫茨涅茲曲線關系（Panayotou，1993），對工業及經濟落后地區降低控制所造成的。
4、規劃分解時間長，影響規劃的分解及政策的實際執行
由于國家”十二五“規劃頒布于2010年，而各地區”十二五“規劃及各類具體規劃出臺時間均在2011年，某些具體規劃在2012年才出臺。
而對于下級市縣，規劃出臺的時間要更晚?？傮w來看，各地區五年計劃執行開始一到兩年后才出臺的規劃，其可執行期限大大縮短，不利于規劃的實現和政策的落實。其次，各地區規劃中某些約束性指標并沒有數值，其解釋為國家指標沒有下達，這更加大了規劃的分解落實難度。因此，筆者認為，我國五年規劃的制定應提前一年以上，并在制定過程中及早與下級地區和產業管理部門進行溝通，打通規劃制定的層級障礙。
5、環境監管指標的分解沒有考慮系統性因素
環境監管指標的分解直接分解到行業或地區，沒有考慮對部分行業的控制可能會對上下游行業和整個產業鏈的影響。我國現有的產業鏈布局存在產能分布不合理、高污染技術應用較多的現象；其次，在建設項目審批中，對高污染高能耗行業進行單個項目污染物總量控制或采取”一增一減“政策，但并沒有對各行業新增建設項目污染物排放總額度進行限定，這說明新建項目環境污染的總量并沒有實質性控制，沒有系統地控制環境污染項目的建設。
因此，本文將針對上述問題，根據戰略管理的相關理論，對環境監管指標體系提出總體性的修改建議，為環境保護政策的有效落實與執行提供參考。
三、環境監管指標體系的構建思路
我國環境治理的短期目標是防止污染和節能減排，我國政府也一直強調轉變經濟發展方式，進而實現可持續發展的最終目的。因此，環境保護并不只是環境保護部門的責任，在落實環境保護政策時，可參考平衡計分卡、產品生命周期等理論，不能只使用結果類指標，應增加系統性、戰略性指標，對于重點或嚴重環境問題，確定關鍵成功因素，進行重點監管。環境監管體系應點線面結合、層層落實，做到總體控制、流程治理和監管點監管，具體監管模式如圖1所示。在建立和分解環境監管指標體系時，應做到統籌規劃、系統監管?！?】
（一）國家環境監管指標體系的設計原則
根據戰略管理理論，為了實現環境治理的戰略目標，應首先分析環境治理的關鍵利益相關方的要求，包括中央政府、環境監管部門、污染企業、社會公眾，綜合確定環境監管的目標與戰略，進而構建有效的環境監管指標體系，再將環境管理戰略分解到下屬的部門、產業及地區，進而確定下級部門的監管指標，實施環境監管和治理。其次，在有限資源下，環境治理及其評價多方面齊頭并進的總體效用會受到影響，因此，環境治理應講求優先次序，先解決對經濟發展及生態有嚴重影響的重大問題和關鍵問題，或者先解決環境敏感或用戶敏感的環境問題，進而參考平衡計分卡、3E業績評價等業績評價理論，構建重點環境問題的監管指標體系。
1、設計類、過程類和結果類指標相結合，點、線、面指標相結合，進行橫向和縱向的系統監管
首先，根據產品生命周期理論和目標成本理論，一旦產業建設項目投產，其產業鏈的污染程度和資源利用程度就基本確定，后期能夠改善的幅度已經不大。雖然生活污染是社會公眾消耗日用消費品過程中產生的，但是其環境污染程度是在消費品設計之初就決定的鎖定成本。一旦此類消費品被生產出來，無論何時使用，其環境污染程度與數量就已經確定了。因此，筆者認為，在產業鏈前端，嚴格確定產業結構設計和項目審批指標，從流程治理或產業鏈控制的角度出發，將生活與工業污染結合在一起，防止現在的建設和生產造成未來的環境污染問題。在指標體系設計上，設計類指標、過程類指標和結果類指標相結合，設計類指標和過程類指標的比重應占60%以上，結果類指標的比重應下降。
其次，對于環境保護的總體目標應作為第一層次目標，設定總體約束性指標，向下分解為產業鏈的第二層次目標及指標和各行業、地區及具體污染源等監管點的第三層次目標及指標。其中，指標的分解除考慮地區實際情況外，應遵循總體指標、產業鏈等流程指標到各地區、行業，再到各具體企業的指標分解路徑，方便總體協調和產業鏈合作治理。
2、環境監管目標應包含資源利用目標
我國環境保護的目標是可持續發展，這不僅要求節能減排，更加重要的是整體的資源有效利用，是消費的資源和生產出的產品是否適應消費者需求。因此，環境監管指標體系中應加入資源整體利用效率和社會產品供需關系方面的指標。由于計算機技術和網絡技術的發展和普及，使得收集廣大消費者需求信息的成本大大降低，這使得需求拉動式生產方式成為可能，而部分企業也正在推行拉動式生產。因此，政府可以考慮根據社會生產和消費的需求進行資源配置、宏觀調控和行業監管，減少市場自由調節可能出現的大量浪費，實現全社會的可持續發展。
3、引入環境治理方案的經濟核算指標，考核環境保護的投入及其產出效益
環境保護的治理應引入3E績效評價的思想，核算環境保護支出的經濟性、環境保護產出的效果性和環境保護投入產出間的效率性，并對環境保護目標的實現進度或程度進行總體評價。由于許多環境保護方案的效果在短期內無法實現，因此，應以方案實施期或受益期為評價期間，分析環境保護項目的經濟效益，提高環境保護資金的使用效率。此外，在環境保護投入方面，經濟發展必然會導致環境污染，經濟欠發達地區需要大量資金發展經濟，此時還要拿出大量資金進行環境保護，則無疑與經濟發展的總體目標相矛盾。因此，必須制定明確目標，規定環境資金投入比例。對于污染較為嚴重的地區，如果按比例投入資金仍舊不足的，則中央應與地方協商，以財政補貼或財政拔款的方式進行補充。
總體上，還應考慮環境監管指標體系與國民經濟發展其他指標之間的關系，確定經濟發展總體指標體系的優先次序。如果為了提高人民生活質量進行的基礎設施建設，必然會導致污染，則環境監管指標應讓位于經濟發展。但是，這是以最終目標的實現為基本判斷標準，如果不是為了提高人民生活水平，盲目進行基礎設施的改造和新城區建設，則此類投資對環境的影響必須嚴格控制。
（二）環境監管評價指標體系的構建
為實現可持續發展，筆者認為，環境監管指標體系的構建應構建總體、流程和污染源三個層面的指標體系。其中，總體環境監管指標的選擇既應有政府部門可控的過程指標，也應有政府部門不可控的結果指標；既有效率、效果等指標，也應有目標類指標。本文借鑒平衡計分卡理論，從結果指標（環境保護和社會公眾）和過程指標（流程和學習與成長）等方面說明總體環境監管指標體系的構建和分解。其中，設計類指標包括在流程方面的指標中。
1、環境保護方面
③作為結果類指標，環境保護指標可以不是環境監管的約束性指標，可作為環境保護工作效果的考核指標，同時應體現環境保護的總體目標。在現階段，主要包括各類環境污染指標和資源利用效率指標。在國家總體層面、各產業鏈和各地區層面均應制定這類指標，增加如環境保護投入、環境成本指標（從財務成本、政府及消費者環境治理支出及環境污染損失等廣義角度計量環境成本）、資源整體利用效率和社會產出與消費比率等指標，綜合評價環境投入和產出效率。
2、社會公眾方面
環境污染是社會公眾生活質量的重要影響因素之一，環境保護的根本目的也是提高社會公眾的生活質量和保證人類的可持續發展。因此，應從社會公眾角度，選擇反映環境治理后果和影響的指標，選擇人為控制因素較少的指標，如各種環境污染指數、環境污染疾病人數、公眾環境滿意度、環境污染投訴案例數量、國家通報污染事件數量、環境污染案件影響等指標進行考核。
3、流程方面
環境流程方面，應有產業鏈和各地區的環境總體指標，并對環境污染企業進行點監管，對重點環境治理項目和重要環境污染企業進行關鍵點控制。具體包括：
（1）流程治理——產業鏈治理或流域治理將總體的監管指標分解到不同產業或流域，進行日常的監管指標和目標的確定。如污染排放強度、產業結構指數、環保技術指數、最終產品供需比等，確定不同流程和產業鏈環境監管指標的總體目標。在產業鏈建設、生產及消費等各環節進行環境測評和監管。
首先，環境監管指標體系擴展至產業建設及項目的審批和設計環節。為了實現國民經濟發展的總體目標，部分地區或省份仍舊在擴大高污染和高能耗行業規模，這些產能在建設環節并不會造成污染，但會對未來的環境造成較大的影響。因此，我國應將建設計劃環節納入環境監管指標體系，明確高污染及高能耗項目的建設規模，以保證現有的環境保護措施的長期有效。另一方面，在基礎設施建設方面，明確建筑拆遷標準，嚴格控制重建項目，特別是使用年限不足建筑的拆除，確定問題建筑責任及獎懲措施，以建筑拆除和重建比例為約束性監管指標，減少不必要的資源浪費和虛假的GDP增長。
其次，環境監管指標的分解以產業鏈為單位。產業鏈上的某個環節可能是重點污染行業，但其生產是以后續環節的需求為基礎的。因此，環境監管指標的分解應以產業鏈為單位，而不能簡單地將污染指標分解給各行業。如設定汽車產業鏈、房地產產業鏈的污染指標，再將產業鏈污染指標進一步分解到各具體生產領域（或行業），各生產階段匯總計算來自各產業鏈的污染指標，形成行業環境監管指標體系，如圖2和表4所示。同時，在各產業鏈監管中，增加產業鏈布局指標，引導產業建設項目的合理配置，提高環境監管的效率。
（2）監管點監管總體上，在生產者及消費者環境行為監管方面，以企業環境監管為重點。各企業應在其可控范圍內進行環境會計核算和報告。政府監管部門應根據不同企業對環境影響程度的不同，確定關鍵過程指標和結果指標，對其進行考核和監管。
對于重點污染產業或企業，僅設定環境監管指標還不夠，還應由相關產業管理部門或重點監管企業提出治理方案，對其治理方案的貫徹 和 執 行 效 果 進 行 監 管 ，不 能 只 管 一 時 的”APEC藍“而不管長期的生產過程和后續影響。
如以國家重點監管企業名單為準，確定重點監管企業，對其突出問題和環境治理方案設置特定的環境治理評價指標和目標，并設定嚴厲的環境污染懲罰機制，將環境污染的外部成本內部化。
4、學習與成長方面
學習與成長方面主要是考核環境保護部門、人員的素質及環境保護信息系統現代化程度的指標。對于政府環境監管和保護部門，應考慮環境監管人員的素質、技能及工作滿意度等方面的指標，逐步提高其環境監管的技能和水平，如環境監管培訓人數、環境監管系統效率、員工滿意度等。對于環境保護信息系統，應設置信息系統數據質量及整合程度等方面的指標及要求，如環境監管信息化程度、環境基礎數據錄入率、數據庫重復率等指標。
總體上，有效的環境監管指標體系應是系統的，各層次指標相互關聯，并且不斷改善以適應戰略目標變化要求的指標體系。
四、結語
環境保護和治理是人類社會的長期問題，需要各級政府和監管部門的長期堅持和不懈努力。環境保護部門對環境保護具有監管職責，而環境污染結果作為經濟發展的結果，需要與經濟發展的其他目標相協調。因此，環境保護和治理工作應是各部門、各企業的整體責任，而不僅僅是環境保護部門的責任。實際工作中，環境監測結果應與經濟發展結果綜合起來進行評價，從全局、系統的角度進行環境保護、監管和治理。本文僅僅是提供一個總體的構建思路，由于數據收集不全和沒有針對具體地區或產業等原因，無法進行綜合、詳細的指標設計。未來的研究將選擇一個案例產業，詳細設計其環境監管指標體系。
注釋：
①根據2013年6月8日頒布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》將污染環境罪主要責任人最高量刑改為七年，罰金則根據犯罪情節認定。但是，以2014年對浙江匯德隆染化有限公司判罰2000萬元人民幣為例，與其23000多噸的廢水排放及每噸2600元的成本節約相比，懲罰無疑還是過低。
②相比《”十二五“節能減排綜合性工作方案》，各省提出的”十二五“規劃中環境保護指標目標仍有所變化，本文以后者數據為準進行統計。其中，方案中涉及的約束性指標在各省”十二五“規劃中缺失時，則以《”十二五“節能減排綜合性工作方案》中的數據補充。
③本文主要參考聯合國可持續發展委員會和美國環境保護署在企業環境管理會計計量方面的研究成果，構建政府環境監管的指標體系。
參考文獻：
①蔡秀錦：《關于建立政府環境保護績效評價制度的思考》，《中國環境管理》2013年第4期。
②曹一萍、畢涵君：《周恩來對環境保護的重視及其思想研究》，《蘭臺世界》2013年第34期。
③曹穎、曹東：《中國環境績效評估指標體系和評估方法研究》，《環境保護》2008年第7期。
④方創琳、方嘉雯：《如何完善城鄉環境保護總體規劃體系》，《環境保護》2012年第6期。
