伴隨著中國經濟的高速發展，環境污染問題日益突出，近十年來各種環境污染事件層出不窮，揭示了我國已進入了環境高風險時期。由此類環境污染事件直接或間接地引發的群體性事件在部分省份集中爆發，嚴重影響了社會穩定和經濟秩序，從而引起社會各界的高度關注。同時，盡管我國“十一五”期間污染減排取得了進展，但經濟發展造成的環境污染代價依然持續增長，環境污染治理和生態破壞壓力日益增大。據 2010 年完成并公開發布的《中國 2008 年環境經濟核算研究報告》，5 年間的環境退化成本從 5 118． 2 億元提高到 8 947． 6 億元，增長了74． 8%，占 GDP 比重達到 3%。如何協調經濟增長和環境保護，以實現可持續發展是當下中國一個急需解決的難題。

雖然環境保護財政支出逐年增加，但依據國際經驗來看，當環境保護投資占 GDP 的比例達到 1% －1． 5% 時，可以控制環境污染的趨勢;當環境保護投資占 GDP 的比例達到 2% －3%時，環境質量可有所改善，從國內看，“十一五”期間環保投資約占 GDP 的 1． 35%，即便在“十二五”期間實現環保投資翻番，占比亦很難突破 3%，依然難以有效控制環境污染和改善環境質量。因此，在環境保護財政支出資金較為稀缺的條件下，提高政府環境治理效率是縮小經濟增長與環境保護之間這條鴻溝的重要途徑。

尤其是在環境保護支出規模不斷增加的情形下，政府治理效率的微小改善對于實現既定目標的影響也是越來越大。

基于此，本文以中國大陸 30 個省區\\(港澳臺地區和數據缺失嚴重的西藏都未納入本文的研究樣本之中\\)為研究對象，運用 DEA-Tobit 模型測算地方政府環境治理效率，并對相關影響因素進行回歸分析，以期為中國的環境保護事業、經濟社會可持續發展提供決策參考。

1、 文獻梳理

政府在中國經濟發展進程中扮演著重要角色，對政府財政支出的研究一直以來都是經濟和財政領域研究的熱點之一。在中國支出分權的財政體制下，地方政府承擔了較大比例的支出責任，在地方財政資金較為緊缺的條件下，對財政支出的現有研究主要集中在兩方面:一是財政支出偏向，平新喬和白潔發現財政分權背景下的財政激勵顯著改變了公共品供給的結構，傅勇和張宴進一步指出地方政府公共支出結構存在“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲，并且在經濟性和非經濟性公共物品兩者之間存在明顯差異;二是財政支出效率，這方面研究集中在財政支出整體效率和單項具體支出效率兩個維度，陳詩一和張軍、續競秦和楊永恒、唐齊鳴和王彪等先后利用 DEA-Tobit 模型、修正 DEA 兩步法和隨機前沿模型對省級地方政府財政支出的整體效率進行了測算和影響因素分析;單項具體財政支出效率研究則與地方政府的各項公共職能相對應，如一般性轉移支付績效、衛生支出效率和財政支農績效等。但環境保護作為地方政府一項重要的公共職能，對其財政支出的效率研究卻較為少見，黃溶冰和趙謙從真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性 6 個類目定性分析了環境保護財政資金的績效狀況，但其研究并未得出環境保護財政支出效率的數量分析，本文將在這一方面做出探索，利用 DEA 模型對環境保護財政支出進行效率測算。

同時，改革開放后，我國在政府中央 － 地方政府治理機制上逐漸形成了“經濟分權、政治集權”這種轉型時期特有的制度框架，即基于財政分權和“晉升錦標賽”機制，中央政府通過政治集中和向地方分權，構造有效的政治激勵和經濟激勵來培育地方政府間的競爭機制，以“增長競爭型政府”來推動經濟發展的模式。在這種制度框架下，地方政府行為導向完全來自于由中央主導的經濟考核指標，這讓地方政府的行為更多的表現出企業的性質，當地方政府置身于上述框架的激勵模式中時，GDP 取代地方居民偏好，地方政府注重激勵模式中可測度的指標，以至在財政支出中集中追逐短期可視的經濟效益，忽略其他社會效益。因此，現行存在機制缺陷的激勵模式必然導致地方政府支出行為出現偏差，如地方保護主義、公共事業落后和對外資的過度競爭等。因此，地方政府這種支出行為偏差是否會影響其財政支出效率，或者說這種制度框架是否會阻礙地方政府財政支出效率的提高，尤其是環境保護財政支出效率的改善，這將是本文所要研究的重點。

基于此，本文嘗試將 DEA － 面板 Tobit 兩階段模型應用到地方政府環境保護財政支出效率的研究中，進行效率測算和影響因素分析，尤其是“經濟分權、政治集權”的制度因素，為環保保護財政支出效率的提高提供理論參考。

2、 研究設計

本文研究對象為地方政府環境保護財政支出效率，故選取中國內地的 30 個省市區作為研究樣本，根據地理位置分為東中西 3 個區域。東部地區包括北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南和河北 11 個省市;中部地區包括吉林、黑龍江、山西、湖南、湖北、河南、安徽、江西 8 個省份;西部地區包括四川、重慶、內蒙古、廣西、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆維吾爾自治區11 個省份。因環境保護支出科目于 2007 年才被納入國家財政預算和《中國統計年鑒 2012 年》對環境污染科目進行了調整，為使樣本數據具有連續性和可比性，本文選取2007 － 2010 年為研究時期。

地方政府環境保護財政支出效率測算的投入變量為各年份地方政府環境保護的財政支出，產出變量則選取能代表各地方環境污染程度的工業廢水排放總量、工業廢氣排放總量和工業固定廢物排放量。關于“經濟分權、政治集權”制度因素的度量，本文選取刻畫“晉升錦標賽”競爭程度的 compeit變量和刻畫財政分權的 decenit變量來進行表示。i 為省市序號，i = 1，2，…N，N = 30;t 為年份序號，t = 1，2…T，T = 4。

compeit表示政府官員\\(特指省委書記或省長\\)職業競爭環境變量，用以度量 i 省市 t 年度的政府官員在晉升錦標賽中所面臨的晉升競爭強度。借鑒王賢彬和徐現祥的方法分兩步來構造 compeit，第一步構造一個中間變量來刻畫政府官員的外部政治競爭環境，具體做法是:對某省某年，若當年該省政府官員沒有被更換，則中間變量賦值為當年全國省級政府官員更換人次;若政府官員發生了更換，則中間變量的取值為當年全國省級政府官員更換人次減去該省份政府官員更換人次。第二步將上述中間變量值處于省區政府官員總數進行標準化以消除 1988 年和1997 年全國省區總數發生變動的影響。 即 compeit=∑Ntj≠ixjt/2Nt，xit為 i 省市 t 年度政府官員更替人次，Nt為 t年度省區總數。

decenit表示 i 省市 t 年度的財政分權程度?，F有文獻基本是從收入角度、支出角度、財政自主度角度和邊際分成率角度來構建財政分權指標，陳碩和高琳指出不同角度構造的財政分權指標具有不同的內在含義和不同的研究適用性，考慮到本文的樣本期間，根據其建議，本文選擇從收入角度來構造財政分權指標，即decenit=省本級預算內財政收入/中央本級預算內財政收入同時，對于其他環境影響因素，參考相關文獻，本文選取開放水平、工業化率、人口密度、受教育程度和經濟水平來進行控制，其中開放水平用實際利用外資 FDI 占 GDP比重表示，工業化率用工業增加值占 GDP 比重表示、人口密度為每平方千米的人口數、受教育程度用普通本、?？圃谛W生數占總人口比重表示，經濟水平用人均 GDP 來表示。

研究變量數據來源于《中國統計年鑒 2007 －2011》和中經網，省區政府官員\\(省委書記和省長\\)數據來源于《中華人民共和國職官志》\\(2003\\)以及人民網、新華網等相關權威網站公開的干部簡歷。

3、 實證分析

3． 1 效率值分析

DEA 是一種面板數據的非參數估計方法，可評估多投入多產出的決策單元，其利用線性規劃構建有效率的生產前沿面，然后通過與前沿面的比較來計算效率的相對高低 。本文選取基于產出導向的DEA規模報酬可變模型來對地方政府環境保護財政支出效率進行測算，對能代表各地方環境污染程度的產出變量取倒數進行正向化處理，效率測算結果見表 1 和圖 1。

從圖 1 中可以得出下述幾點結論:

第一，各省份環境保護支出中廣泛存在著技術無效率現象，大多數省份都具有較大的改進空間。2007 －2010 年期間，全國 30 個省份的平均環境保護支出效率依次僅為0． 11，0． 13，0． 16，0． 13，除去天津和海南處于技術前沿面上，上海和青海的效率值大于 0． 4，其余省份的效率值均小于 0． 4，且大部分省份的效率值甚至低于 0． 2。

第二，區域之間存在差異?？傮w來看，東部和西部省份的環境保護支出效率較為接近，但都顯著高于中部省份。筆者認為，其主要原因可能是由區域發展階段差異和【表1】

產業內陸轉移引起。東中西部省份在工業化程度的梯次差異決定了在污染排放上存在存量差異，這在環境保護財政支出資金較為稀缺的情況下，必然會反應到資金效率上面。同時，近年來的產業轉移，尤其是制造業的內遷，在緩解東部省份環境壓力的同時無疑加重了中部省份的環境壓力。

第三，整體來看，盡管 2010 年出現小幅跳水，環境保護支出效率總體上呈現出改善的趨勢，這從下表可以得到印證。2007 － 2010 年間全國環境保護支出效率提高了11． 5%，東部的效率改善最為明顯，提高了近 28． 9%。但同時值得警惕的是，個別省份的環境保護支出效率也出現了下降，如廣東、廣西等。

3． 2 面板 Tobit 回歸分析

將各省份環境保護支出效率作為因變量，利用面板Tobit 模型探討“經濟分權、政治集權”制度因素和開放水平、工業化率、人口密度和受教育程度等因素對環境保護支出效率的影響?；谇笆隼碚摲治?，我們建立并估計以下模型:

Yit= Xitβ + αi+ εit其中:Yit表示各省份環境保護支出效率，αi為一些不可觀察且不隨時間變化的個體異質性，Xit為影響環境保護支出效率的影響因素，εit為隨機擾動項，β為待估的參數向量。因為 DEA 估計出的效率值都處于\\(0，1\\)區間，且數據類型為平衡面板數據，為避免 OLS 估計偏誤，我們采用受限的 Tobit 隨機效應面板模型來進行回歸分析，結果見表 2。

我們最為關心的是“經濟分權、政治集權”的兩個制度變量對地方政府環境保護財政支出效率的影響，從回歸結果來看，政府官員職業競爭對于地方政府環境保護財政支出效率雖有負向影響，但并不顯著，意味著官員的政治晉升競爭并不會顯著影響環境保護支出效率，即政治集中的治理模式在環境保護上是可以得到肯定的。相反，財政分權的回歸系數顯著為負，說明財政分權在 1% 的顯著水平上與地方政府環境保護財政支出效率存在負向關系，而這在我國財政分權與相對集權的政治體制下不難得到解釋。在這種制度機制下，地方政府的“經濟激勵”和“政治激勵”完美的結合在一起，使得地方政府的行為完全來自于中央政府的導向，而經濟增長是地方政府政績考核中最為關鍵和重要的指標，造成地方政府行為帶有明顯的機會主義和商業化傾向，公共職能顯著讓位于經濟職能，因此地方政府有更大的激勵去提高生產性財政支出的規模和效率，而忽視像環境保護財政支出等難以衡量或短期難以提高的非財產性財政支出的效率，并且，財政分權程度越高的省份，地方政府的自由支配權更強，受這種經濟激勵而抑制環境保護等公共財政支出效率提高的負向作用也越強。因此，如何修正中央政府對地方政府的考核體系，以改善地方政府這種扭曲的行為導向，從而平衡經濟職能和各項公共職能，此為提高如環境保護等財政支出效率的根本和關鍵路徑。

同時，開放水平 fdi 的系數顯著為正，表明對外開放程度的增加有利于地方政府環境保護支出效率的改善，這從側面印證了外資對于流入國的“溢出效應”。工業化率 ind的系數為負，且在 1% 的顯著水平下顯著，說明了工業化程度對于環境保護支出效率的顯著負向作用，這主要歸因于工業是環境污染的主要來源，在環保資金緊缺的條件下，越高的工業程度自然會降低資金效率，如果因此否定工業甚至工業化顯然不切實際，可行之道在于激勵企業通過技術創新來改善污染排放和設定更為細致嚴格的環保標準并嚴格監督、執法。經濟水平來 rjgdp 對環境保護支出效率的影響顯著為正，雖然其系數很小，但也可印證經濟發展和環境保護之間并非矛盾關系。

值得注意的是，人口密度 pop 和受教育程度 edu 的系數一正一負，且前者并未通過顯著性檢驗，說明人口密度較高使得地方政府提供公共服務獲得規模經濟收益從而提高供給效率和高人口密度有利于降低公共服務的管理監督程度從而提高效率，即通過提高人口密度來改善環境保護支出效率并未得到印證，相反教育程度的提高可促進環境保護支出效率的改善，當受到高等教育的人口占比逐漸增大時，這部分人對于環境要求的提高倒逼著地方政府去改善環境保護支出效率，因此，是受教育人口占比而非人口密度對于地方政府有倒逼作用。在中國近年的經濟社會發展進程中，人口密度的增加帶來了城鎮化的快速推進和超級城市的膨脹，而這部分流動人口中絕大部分是農業人口向非農人口的轉變，即“農民工”的城市化，鑒于自身技能限制，大部分農民工在城市從事著體力勞動，如建筑行業、基礎設施建設工程等，農民工對生存的追求在某種程度上契合了地方政府的投資沖動，進一步扭曲了地方政府行為導向，因此，至少在現階段人口密度并未對地方政府的環境保護支出效率有正向的促進作用。相反，城市中受過高等教育的人群在工作種類和生活質量上都要優于農民工，在生存之上有著對環境質量更高的要求，同時這部分人在大眾當中往往是“意見領袖”，伴隨著網絡通訊的迅速普及，他們對環境質量的要求對于地方政府“重投資、輕環境”的行為取向有著一定的制約效力，如近年來一些省份招商引資中大的化工項目因周邊居民的抵制而被迫遷移或者取消，因此，不斷提高受教育人口比重是倒逼地方政府提高環境保護支出效率進而實現職能轉變的必要措施。

4、 研究結論

本文利用 DEA-Tobit 兩階段模型對我國各地方政府環境保護財政支出效率進行了測算和影響因素分析，著重考察了“經濟分權、政治集權”的制度因素對環境保護支出效率的影響，得到以下研究結論和建議:首先，各省份的環境保護財政支出中普遍存在著技術無效率現象，且在區域之間存在差異，雖近年來環境保護支出效率總體上呈現出改善的趨勢，但多數省份依然具有較大的改進空間。其次，政治晉升競爭和財政分權對于環境保護支出效率的影響差異折射出“經濟分權、政治集權”的中央 － 地方政府治理模式存在缺陷，根本在于 GDP為核心的考核機制，因此如何修正中央政府對地方政府的考核體系，以改善地方政府這種扭曲的行為導向，從而平衡經濟職能和各項公共職能，此為提高如環境保護等財政支出效率的根本和關鍵路徑。我們可以看到近段時間中央高層領導多次在不同場合表達了“不能簡單以 GDP 論英雄”等傾向，足以說明制度的缺陷已得到正視。鑒于地方政府的行動慣性和路徑依賴，如何通過頂層設計來對現行制度進行修正和改良，以實現可持續健康發展，是中國經濟社會改革必須要攻克的一個難題。最后，相關影響因素回歸分析顯示擴大對外開放、提高經濟水平都能顯著促進環境保護支出效率的改善;可通過激勵企業的技術創新來改善污染排放和設定更為細致嚴格的環保標準并嚴格監督、執法來緩解工業化程度的負面影響;對政府提高環境保護財政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。