1引 言
水利作為經濟社會發展不可替代的部分，在國家經濟發展和人民生命財產安全中發揮著重要作用。近幾年，隨著經濟社會的發展和生態環境的變化，我國水資源、水環境面臨嚴重的問題，直接影響社會經濟發展。
2011年以來，在國家政策的大力推動、防御洪澇災害的迫切需求以及彌補歷史欠賬的導向下，我國水利發展得到了高度重視，全國水利投資總額大幅度提高，2011年水利基本建設投資總額為3086億元，2012年水利投資總額突破4000億元。不但加大了原有資金渠道的支持力度，而且還在公共財政、金融、社會資本等方面拓寬來源渠道。
由于水利投資具有公益性和長期性的特點，政府投資在水利投資中發揮主導作用，2011年政府投資占全國水利投資總額的66%（包括預算內資金、水利建設基金、財政專項、土地出讓收益和水資源費等），其中中央投資占比68%，地方投資占比32%。1997 年《水利產業政策》明確劃分地方政府事權，地方政府對水利投資的職責越來越重要。世界水委員會2003年組織完成的《為人民的用水需求融資》報告中指出，部分水利建設投資有下放到地方政府的趨勢。
2010年12月31日頒布的《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》也進一步明確了地方政府在水利投資中的職責定位。
然而，受制于經濟發展、地方財政能力和投資體制等因素的影響，地方政府對水利的投資建設還存在著投資不足、投資效率低下、投資體制不完善等問題，無法滿足經濟社會發展對水利建設的需求。本文從投資規模的角度出發，驗證是否因投資不足而制約水利發展以及現有投資規模與目標之間的差距。
2地方政府水利投資的現狀分析
2.1地方政府水利投資增長不穩定
從我國地方政府水利投資的現狀來看，投資增長呈現較強的不穩定性和波動性，主要表現在以下兩個方面：
（1）同經濟發展和地方財政支出水平相比，水利投資占GDP、占地方財政支出的比重持續走低（見表1）；（2）地方政府水利投資增長的穩定性較差，投入水平并沒有隨經濟增長、財政支出增加而同步增長，呈現較大幅度的波動。水利投資項目需要持久穩定地投入，地方政府水利投資缺乏穩定的增長機制。
2.2與其他投資項目相比，規模偏小
從地方政府投資的主要項目來看，教育、醫療支出和交通運輸項目占總投資的比重較大，相比之下水利投資的規模偏低?！笆晃濉逼陂g，地方政府投資中，交通運輸項目的基建投資額約為水利投資的4倍，節能環保項目的投資額約為水利投資的2倍，而且交通運輸和節能環保的投資增速明顯高于水利投資的增長速度。
2.3地方政府對中央政府的資金形成依賴
相對于中央政府，地方政府對水利投資缺乏能力和動力。我國中央政府過多地承擔了水利投資的責任，中央政府所處的位置決定了其對國民經濟整體效益的維護和推動，在水利問題突出、基礎設施薄弱的情勢下，必然會增加對水利投資的動機，客觀上形成了地方政府對中央政府的依賴。
一方面，地方政府嚴重依賴中央財政的轉移支付。地方政府水利投資嚴重依賴預算內撥款和預算內專項，而預算內撥款是由國家統籌安排。隨著我國財政分權體制和投資體制的改革，這部分資金很難增長，過分依賴使得水利投資項目的更新發展非常有限。尤其對于大部分財政能力有限的地區，地方政府財政壓力大，投資效益十分不明顯。另一方面，中央和地方共同承擔的項目，地方政府高度依賴中央政府；中央投資、地方配套的項目，地方政府往往只向中央爭取項目和優惠政策，但承諾的配套資金卻不能及時到位，導致水利項目無法實施。
地方政府對于如何拓寬資金來源渠道，吸引除預算內撥款以外的資金，為水利投資帶來良性循環也是水利事業發展的關鍵問題所在。
3最優規模理論分析：投資不足的假說
國內外學者對政府投資的最優規模做了探索研究，通過研究政府投資規模與經濟增長之間的非線性關系，以確定最優的政府投資規模。
Barro（1990）首次通過引入內生經濟增長模型，構建規模報酬不變的生產函數，探討政府投資規模與經濟增長之間的關系，認為政府投資規模和經濟增長二者存在“倒U型”關系，規模較小時投資擴大產出增加，到達臨界值后，規模進一步擴大會制約經濟的增長。Armey（1995）構造了“Armey曲線”，描述了政府投資規模與經濟增長的關系，形成的“倒U型”曲線表明政府投資規模過小或者過大都會對經濟增長產生不利的影響，政府投資的增長一開始時會促進經濟增長，但達到一定程度時，繼續增加政府投資可能會因為對私人投資的擠出等原因阻礙經濟增長。
Vedder（1998）采用美國政府支出和國內生產總值的數據，驗證了美國聯邦政府支出占GDP的比重和GDP增長率之間存在“Armey曲線”（如圖1）。Heitger（2001）認為，政府投資過量之所以會導致經濟增長下降，原因有兩個方面：一是投資擴大稅收過高會降低投資和工作的積極性；二是對私人部門的擠出效應。楊友才，賴敏暉（2009） 采用漢森提出的門檻回歸模型檢驗我國政府投資是否有門檻效應，并以拉姆的兩部門生產函數來實證檢驗我國政府投資的最優規模。高彥彥、蘇煒和鄭江淮（2011）通過建立經濟發展水平和政府規模的面板數據模型，證實了政府規模與經濟發展之間存在“倒U型”的關系，其模型如下：
lnrGDPit=αi+Fiγ+β1govkgit+β2govkgit2+ρ Xit+μit，其中rGDPit為真實人均GDP，Fi為虛擬變量，govkgit為絕對人均政府規模，Xit為其他控制變量。
在上述理論和模型的基礎上，結合相關文獻的研究，對我國地方政府水利投資的最優規模提出如下假設：
假設1：地方政府水利投資與經濟增長之間呈“倒U型”關系，存在最優規模。
水利投資作為政府投資的一部分，按照經濟學原理，如果投資規模過小，不僅無法滿足經濟發展所需的公共產品，還會造成不必要的損失；投資規模過大則會影響政府財政資金的使用去向，對其他投資產生擠出效應，還可能產生資金不必要的浪費。楊翠紅（2008）將水利投資的效應分為正效應和負效應，正效應是指對當期國內生產總值的效應和對國民財富的效應，負效應是指對其他部門擠出帶來的機會成本和資源浪費、生態環境破壞等。由于這種正、負效應的存在，水利投資存在最優規模的問題。
假設2：水利投資不足，距最優規模存在較大差距。
就目前全國水利投資的情況來看，水利投資的規模有缺口。陳錫康等（2008）通過采用投入產出法對我國水利投資的最佳比重進行測算，最終確定水利基建投資占GDP的最佳比重為0.82%，而我國各年實際水平維持在0.37%-0.62%之間，與最佳規模存在差距。張光南、周化仙（2011）研究確定基礎設施和政府投資的最優規模，其中“水利、環境和公共設施管理業”占GDP的最優規模為5.02%，而實際投資額僅為3%，且同電力、交通相比缺口最大，間接體現水利投資不足。
假設3：地區間地方政府水利投資的規模有差異，中、西部欠發達地區地方政府水利投資的缺口更大。
王偉（2002）認為我國地區間的水利資金配置失衡，西部地區水利投資的資金配置低，經濟發展的不協調與水利資金配置的地區失衡相互影響。吳麗萍，陳寶峰等（2011）認為我國水利投資區域差距大，中央投資不足，地方缺口更大，尤其是中、西部地區由于財政制約難以滿足水利建設需求。
4 “倒U型”曲線的檢驗
本文采用2000-2011年的省級面板數據對“倒U型”曲線進行驗證。
4.1計量模型的構建
如果地方政府水利投資與經濟發展之間存在一種“倒U型”關系，則存在最優規模。本文借鑒“Armey曲線”的二次方程模型，以真實的地方政府水利投資額作為自變量，以真實GDP作為因變量，建立如下形式：
lnRGDPit=αi+β1RIit+β2RI2+γ Dit+μit （1）
其中i代表省份，i =1，2，3 …… 31；t 代表年份，t =1，2，3，……12；a為常數項，RGDPit代表真實GDP，RI代表真實地方政府水利投資，Dit代表政策變量，μit為隨機擾動項。如果最優投資規模存在，則預期β1為正，β2為負，β1為正表明地方政府水利投資對經濟發展是有利的，β2為負表明地方政府水利投資達到一定規模后對經濟有負的作用。
4.2數據來源及處理
對我國地方政府水利投資的最優規模進行實證分析，涉及到基礎數據的收集和處理，說明如下：
（1）本文以我國31個省、自治區、直轄市（不含港澳臺）為研究對象。采用面板數據，選取各省歷年數據作為時間序列截面數據。
（2）GDP和地方政府水利投資的確定。以2000年作為基期，將名義值運用平減指數剔除價格變化的影響，得到GDP和投資的實際值。
（3）地方政府水利投資采用《中國水利年鑒》中2000-2011年地方政府水利基建投資（按省、自治區、直轄市劃分）的數據，其中西藏地區2004和2005年樣本缺失，總樣本個數為370個。
（4）考慮到宏觀政策對水利投資的影響很大，引入相應虛擬變量。以宏觀政策是否積極促進水利投資為標準，積極促進年份為1，沒有促進為0。我國政策對水利投資有積極作用的年份有2002年、2008年和2011年。2002年國家采取積極的財政政策，水利基建投資保持高強度。2008年為國家采取“四萬億”投資計劃刺激經濟發展，帶動水利基礎設施建設投資。2011年中央1號文件將水利提升到經濟社會發展的戰略高度，水利投資大幅提高。
（5）本節采用的統計數據主要來源于2000-2011年的《中國統計年鑒》、《中國水利年鑒》中經網統計數據庫。
據此得到本文的相關變量：真實GDP、真實地方政府水利投資和政策虛擬變量。對變量的具體說明和統計特征見表2和表3。
4.3實證過程
本文使用的是面板數據模型，使用STATA10.0軟件進行統計分析。首先要對模型進行識別，采用Hausman檢驗判斷是使用固定效應模型還是隨機效應模型，結果顯示P值為0.0000，即在1%顯著水平拒絕原假設，說明個體效應并非隨機的，與解釋變量有關，應該采用固定效應模型。
利用固定效應模型，將真實GDP（lnRGDP）作為因變量，對模型的參數進行估計，結果如表4。
從表4來看，各項P值均小于0.1，樣本總體的R2為0.418，表明通過了顯著性檢驗，擬合度較高。因此得出結果如下：
lnRGDPit=7.87+0.033RIit-0.00019RI2+0.1598Dit （2）
估計結果中β1為正，β2為負，與預期的符號相同，GDP發展與地方政府水利投資之間存在“倒U型”的關系，在一定范圍內，水利投入越多對經濟發展越有利，超過這一范圍，水利投資對經濟的邊際貢獻將趨于下降。
當水利投資為87.63（剔除價格因素的真實值）時，GDP達到最大值，這意味著地方政府水利投資占地方GDP的最佳比重為0.401%。陳錫康（2008）估計出的水利投資占GDP的最佳比重為0.82%，歷年地方政府水利基建投資占投資總額一般在40%-50%之間，由此初步估計地方政府水利投資總額占GDP總額的比重約在0.33%-0.41%之間，與本文估計的結果較接近。
樣本值小于這一最佳值，說明從經濟發展的角度來看，大多數地區的水利投資規模處于投資不足的狀態。加之我國整體水利投資的歷史欠賬嚴重，水利投資不足對經濟發展產生的負面影響越為嚴重。從地區間的差異來看，東部地區不僅經濟發展高于中西部地區，而且地方政府水利投資的規模也大于中西部地區。表5為地方政府水利投資均值，其占GDP的比重，中西部地區距最優規模有很大差距。
5優化地方政府水利投資規模的對策建議
通過上述規?，F狀的分析和實證檢驗發現，目前我國地方政府水利投資的規模尚未達到最優規模，存在投資不足、增長不穩定、地區間差異大的問題。水利作為惠及民生的基礎設施項目，應當滿足適應經濟社會發展的要求。中央水利工作會議也提出“大力發展民生水利項目，把水利建設成為解民憂、紓民困、惠民生的重要手段”。因此，地方政府應重視水利投資，利用全國水利發展的有利時機，通過擴大水利投資的規模加快水利發展。解決這一問題的途徑可以從兩方面入手，一是能力，即具備充足的資金來源；二是動力，即重視水利發展、積極投資水利。
5.1地方政府應提高對水利投資的重視程度
地方政府應積極提高水利投資的能力和動力，建立一種水利投資與全社會投資同步增長的機制。根據2011年中央水利工作會議的要求，地方政府要有效落實水利投資的各項財政資金，加大對水利投資的財政支持力度，既要保證預算內資金的及時到位，還要發揮預算外資金的作用。近10年來，各地方政府相繼設立征收防洪保安資金、農業重點開發建設資金和水利建設基金，資金來源比較穩定，2011年又加大公共財政的支持力度，設立了提取土地出讓收益10%用于農田水利投資，這在一定程度上可以緩解水利建設資金短缺的矛盾。在政策的大力支持和資金來源的可靠保證下，地方政府已然具備了發展水利的能力，在此基礎上，應進一步提高自身的積極性，提高對水利投資的重視程度。
5.2創新水利投資方式，充分發揮市場作用
積極利用市場機制，創新各種可能的投資方式，盡最大可能為其投入水利建設創造機會和條件。有條件的地方可以通過建立地方政府投融資平臺，由地方政府提供符合金融機構要求的資產作為擔保條件，引入社會資金。借鑒國內外經驗，逐步探索多元化的水利投融資機制。如重慶市搭建了市級水利投融資平臺，落實了市級財政投入、土地出讓金劃撥、稅收優惠、土地優惠等水利建設投資政策，同時積極引導社會資金投資城市堤防、水電、城鎮供水等水利項目。云南省則從煙草等行業多渠道籌措水源工程建設資金8.432億元。江蘇省也在地方政府融資平臺建設上有成功探索，鎮江市地方政府組建了以籌集城市水利建設資金為主要職能的水利投資公司，積極開展直接融資和間接融資等多渠道融資，保證各項水利項目的建設。在吸引社會資金方面，地方政府要積極研究有效吸納民間資本的政策措施，如民辦公助、委托管理、政府補助政策等，鼓勵企業、個人及社會團體投資公益性或準公益性的水利項目。
5.3地方政府應因地制宜，創新適應本地區的投入機制
我國東部地區經濟發展較快、經濟實力較強，水利投資可以不斷完善市場機制，高效利用政府的財政資金，隨著經濟發展、水利建設的逐漸完善，地方政府水利投資占整個經濟的規模會逐漸降低。中西部欠發達地區不僅經濟發展狀況制約著水利投資，水利發展滯后也影響著地區經濟發展，因此水利投資還需要政府的大力支持，即需要依靠國家制定優惠政策，把投資引向中西部地區，使經濟發展和水利發展相互促進，更需要地方政府自身創新適應本地區情況的水利投入機制，積極借鑒發達地區的成功經驗，結合自身的經濟和自然條件，加快引入市場機制，吸引各類投資，實現水利的跨越式發展。
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