隨著經濟社會的發展，青少年體質健康問題已成為世界性的問題，困擾著各國政府，為此各國出臺了大量政策對青少年體質健康問題進行干預.雖然各國面臨的問題和處理的方式相似，但取得的效果卻不盡相同.
我國政府針對青少年體質健康出臺的相關政策，不論是政策的層級和類型，還是數量和頻度，都屬于“政策高密集區”.然而，令人遺憾的是，高密集的政策并沒有產生應有的效果[1].美國青少年體質問題的出現比我國早很多年，為此美國政府采取了大量政策措施，并取得了一定的效果，美國的經驗和教訓為我國相關問題的解決提供了啟示.
本研究在對美國青少年體質健康政策進行回顧的基礎上，依據公共政策執行的相關理論，分析其有效執行路徑，擬為我國青少年體質健康政策的執行提供借鑒和參考.
1 美國青少年體質健康促進相關政策演進
美國是開展體質測定最早的國家，在20世紀50年代前，美國青少年身體健康問題并未顯現.1954年，克諾斯·韋伯（Kraus-Weber）等人的健康測試顯示美國兒童的體質水平要遠低于歐洲兒童，為此，艾森豪威爾于1955年成立“青少年健康總統委員會（以下簡稱PCYF）”,以促進青少年健康發展，之后，美國健康、體育、娛樂和舞蹈協會（以下簡稱AAHPERD）制定了《學生體育及格測驗標準》，面向全國學校推行.
1957年，前蘇聯人造衛星上天，美國感受到了科技和人力的雙重危機，政府開始重視教育的發展.1958年，美國國會通過了《國防教育法案》，提升了青少年體質健康重視程度；1960年，美國醫學協會通過決議要求下屬各部門幫助學校開展體育教育活動；1961年，肯尼迪總統發布《學校青年身體健康總統咨文》，敦促發展體育運動；1963年，肯尼迪將PCYF更名為“體適能總統委員會”（以下簡稱PCPF），并聘請醫學和體育學專家進行體適能研究；1966年，約翰遜總統創建了“總統體適能獎勵”,后更名為“總統的挑戰---青少年體適能獎計劃”,以鼓勵青少年參與體育活動；1968年，PCPF又更名為“體適能與運動總統委員會”（以下簡稱PCPFS），以促進公民健康和全民體育的開展；1972年國會通過了《第九教育修正案》，學校體育作為教育的一部分受到該法案保護；1973年，美國國會先后通過《康復法案》、《殘疾人全員教育法案》，關注了殘疾人青少年體育發展；1978年國會通過了由美國總統奧林匹克委員會提議的《業余體育法》，規范業余體育，為青少年運動員提供法律保護.1979年，美國發布《健康公民：美國衛生署關于健康促進和疾病防治報告》，開始全面介入包含青少年體育的公民體育與健康.20世紀末，美國健康與公共事業部（以下簡稱HHS）先后推出《最佳健康計劃》和《健康公民》系列方案；1994年，美國國會頒布《目標2000:教育美國法案》，把制定國家教育標準寫入聯邦法律；1995年，國家體育運動學會（以下簡稱NASPE）研制出學校體育國家標準《走向未來---國家體育標準：內容和評價指南》（K-12），首次提出“一個受過身體教育的人”的概念和標準；1996年，美國衛生署（以下簡稱USPHS）推出《身體活動和健康報告》；1997年制定了《促進青年人終身體育學校和社區規劃指南》，學校和社區聯合推動青少年體育提供了方案；2000年，HHS推出最新國民健康促進政策《全民健身計劃》，號召通過積極的體育參與提升健康水平，同年，該部又先后出臺《健康公民計劃2010》和《健康公民2010中期回顧》；2008年，出臺了《美國人體育活動指南》；2010年，頒布了《健康公民計劃2020》；同年，國家疾病控制和預防中心（以下簡稱CDCP）研發了《增進身體活動：社區預防服務工作小組的建議報告》；2010年6月，奧巴馬總統將FCFPS重新命名為健康、運動與營養總統委員會（以下簡稱PCFSN），以強調營養作為健康組成的一個重要元素；2011年，HHS聯合CDCP等機構推出的了《促進青少年體育活動的行動指南》，動員全社會共同努力促進青少年的體育參與，并對家庭、社區和學校的職能提出了具體的可行性建議；2012年9月，PCFSN宣布了新的“總統青少年健身計劃”,幫助美國青少年促進健康和終身體育鍛煉.
自此，美國青少年體質健康政策執行步入運用健康體適能的理念培養健康生活方式和終身體育健康行為觀念的新時期.
2 美國青少年體質健康促進相關政策有效執行路徑分析
美國政策學家馬爾科姆·L·戈金[2]認為，現代政策執行研究已發展成以整合自上而下與自下而上模式為基礎、構建政府間政策執行溝通模式的研究.成功的政策執行一方面在于“向前探索”策略的運用，期望由政策制定者科學規劃政策方案、理性選擇政策方式、合理分配政策資源，另一方面必須采用“向后探索”策略，廣泛掌握目標群體的誘因結構[3],同時強調執行機構間的網絡互動關系與執行力的表現.因此，本研究從政策方案、政策資源、政策執行機構及執行方式、目標群體等方面分析美國青少年體質健康政策執行路徑，為我國相關政策的有效執行提供啟示.
2.1美國青少年體質健康促進政策目標與標準情況分析
美國體育政策及其主體具有多元性特征[4],青少年體質健康促進政策既存在于極具權威的美國聯邦政府和國會頒布的《國防教育法案》、《第九教育修正案》、《業余體育法》等法案中，也存在于教育部、HHS,USPHS,CDCP以及PCFSN和AAHPERD等政府部門和非政府部門發布的文件中，這些政策方案輔以科學研究數據證明了體育的正面效應，使其具備較大權威.有研究表明，預防疾病和治療疾病一樣重要，而體育鍛煉和健康知識是預防和治療疾病的最重要手段[5],美國政府把體育政策提升到健康醫療和社會保障的高度，政策目標層次較高.
青少年體質健康促進政策同樣如此，雖然早期也出現“專注學生運動能力相關或運動體適能的以提升學生體能”的功利性目標，后通過執行主體的不斷研究和調適，調整為“以健康體適能理念指導培養健康的生活觀念和終身體育意識”政策目標.為達成目標，各執行主體先后制定了10余項具體的執行方案和政策標準，最重要的如：庫柏有氧運動研究所（Cooper Institute for Aerobics Research）開發的“體質測試標準（以下均用FITNESSGRAM）”和獎勵計劃，已發展成為在全美中小學廣泛使用的體育教育評估和報告軟件系統；AAHPERD開發的“最佳體適能（Physical Best）”,已作為指導中小學體育教學和培訓的健康體適能教育課程；2012年，PCFSN宣布了新的“總統青少年健身計劃”,為青少年提供運動加科學營養健康飲食習慣的指導.
這些具體方案和執行標準環環相扣、層層互補，形成完整的青少年體質健康政策方案體系，為青少年體質健康政策的有效執行提供依據.
2.2美國青少年體質健康促進政策資源分析
政策執行資源是指政策執行主體在執行政策過程中所需要的各種資源，包括經費資源、物質資源、信息資源、人力資源和權威資源等[6].充分的資源供給是保證政策有效執行的必備條件.美國通過學校、社會多重支持保障了政策執行資源供給.
2.2.1經費資源：學校體育經費有限，社會支持無窮美國是經濟最發達的國家，也是世界上教育經費支出最高的國家，近年來其教育投入占GDP的7%以上，地方政府的財產稅主要用于教育，教育支出占各州經費的40%,然而美國中小學體育教育經費的絕對值并不高.
有數據顯示，體育教育預算的中位數年均每個學校僅為764美元，61%的體育教師反映每年預算低于1 000美元，僅15%的體育教師反映達到2 000美元或更高.雖然學校體育的執行經費不多，但學校體育只是青少年體質健康政策執行的一部分，美國非政府部門和社會組織對青少年體育的支持才是無盡的源泉.美國的青少年體育活動有學區的稅收、家長-教師協會或組織的會費以及企業和社會各界的項目資助作為資金支持，如“洛杉磯84奧運基金會”贊助了2 162個青少年體育社會組織以及每年約7 000人次的青少年體育教練員培訓，300多萬青少年受益[7].
2.2.2物質資源：學校、社會雙重保障美國中小學擁有完善的體育場館設施，多數學校都有綜合體育館、室外田徑場等，這些學校體育設施也構成了社區體育設施的一部分，為青少年和大眾體育活動提供保障.國家非常重視這些體育設施的建設，即使在經濟大蕭條時期，政府仍投資15億美元用于體育設施建設.美國國會還通過MISSION66（第66號命令）和《土地與水資源保護法》等法案規定體育配套設施的標準和每年用于體育設施建設的執行經費，此外地方和州政府利用聯邦稅收政策，鼓勵私人資金流向公共體育場館的建設.美國平均每萬人擁有200多個體育場地，人均面積高達16平方米，而且在規定時間免費開放，為青少年體育活動提供了極大的便利和條件.
2.2.3人力資源：學校、社會、家庭三重支撐美國青少年體質健康政策人力資源相對豐富，2010年政府勞動力統計顯示，大約150萬美國人從事體育及相關行業.學校體育師資方面，美國對中小學教師的資格要求不高，在51個州中，28個州（54.9%）同意臨時資格證可以教授中小學體育課，68.6%（35個）的州允許其他學科教師教授小學體育課，初、高中要求體育教師需具有資格證的州分別為82.4%（42個）和90.2%（46個）.目前，體育教師的任職條件逐步升高，據2002年度美國聯邦政府的統計，有50%左右的中小學體育教師具有了碩士學位，保障了執行人員素質.人力資源還包括大量非政府組織的體育從業人員、教練員、志愿者以及青少年學生家長等.美國多數父母鼓勵孩子從事校外體育運動，也樂于充當青少年運動隊的教練、司機和球迷.據統計，每年參加社區體育活動的青少年約有4 000萬，教練達200萬人，這些教練中75%由孩子們的父母擔任[8].
2.3美國青少年體質健康促進政策執行組織溝通與執行方式分析
美國對于青少年體育的管理是典型的“社會管理型”,聯邦政府與各個執行主體不是科層制的上下級關系，其政策主體呈現典型的政策網絡特征，形成了以聯邦政府、教育部、HHS、PCFSN等政策制定和執行為主體，負責制定大眾健康政策和體育活動評價標準；以內政部、農業部、國防部、勞工部、交通部、住宅與城市規劃部等政策執行保障為主體，負責修建與維護公共運動休閑場地設施；各級學校、國家州高中協會聯合會（NFSHSA）、國家娛樂和公園聯合會（NRPA）、男孩女孩俱樂部、基督教青年會（YMCA）、基督教青年女子會（YWCA）、童子軍協會（BSA）等非政府部門以及206個全國性體育協會和102個全國性學術團體和社會組織組成具體執行部門，進行青少年體育政策方案落實.
這些政策制定主體和執行主體結成相互合作、協同共進的政策網絡，為青少年體質發展提供支持.
例如，美國為實施包含青少年體育的《健康公民2000年計劃》，由HHS聯合全部51個州的健康與福利政府機構及336個社會團體組成健康公民2000年聯合體，進行相關的體育服務.教育系統是執行青少年體質健康政策的具體執行主體之一.美國中小學體育教育管理相對松散，雖然設有教育部，但并沒有專門管理全美中小學體育教育的行政組織.在州教育局類似于學科委員會的組織中設有1名體育協調員，負責為學校體育教育的開展提供指導性意見.在州與學校之間的學區組織設教育委員會，決定是否執行上級的教育政策和制定本學區的教育政策.
美國大多數州規定學生必須接受某種形式的體育教育，2012年AAHPERD的報告顯示，明確規定了小學、初中、高中階段必須為學生提供體育教育的州分別有84.3%,80.4%和86.3%,但只有35.3%的州要求每周或每天體育教育的最低時間，大多數小學每周只有1節體育課，只有26個州（53.1%）要求學生的學業成績（GPA）應包含體育成績.2013年，美國各州聯合推出聚焦于“21世紀必備技能”的“共同教育州標準（CCSS）”[9],也沒有關于體育教育的內容.
由此可見，在美國的中小學校中，體育作為一門學科的地位其實不高，青少年體質健康促進政策在學校層面執行并不理想.
隨著“不讓一個孩子掉隊”（NO Child Left Behind Act）法案的落實，部分學校削減了體育課程和體育教師職位，學校體育教育有進一步下滑趨勢，這種把青少年體質健康問題推向社會，減少學校對青少年體質健康責任的做法值得商榷.美國青少年學校體育活動的不足在社會中得到了很好的補充，《促進青年人終身體育學校和社區規劃指南》、《增進身體活動：社區預防服務工作小組的建議報告》和《促進青少年體育活動的行動指南》等政策方案為動員全社會共同努力促進青少年的體育參與提供了可行性方案和政策保障，美國非政府公共機構、非營利和企業體育休閑服務組織，成為美國青少年體質健康政策執行的最重要的主體.
在這些社會組織的體育活動中，僅1995年5~17歲青少年有效參與者達4 837.4萬人次，其中約45%的青少年參加機構贊助的體育，30%青少年參加了地方政府部門組辦的體育活動[8].
2.4美國青少年體質健康促進政策的目標群體分析
美國青少年是體質健康促進政策的目標群體，美國青少年體質健康問題主要是超體質量和肥胖問題.
調查顯示，在2009年-2010年期間，2~19歲的美國青少年兒童的超肥胖率為16.9%;2010年，美國各州的肥胖率超過20%,有36個州的肥胖率達到25%,甚至更多.美國的研究機構預測，到2030年，美國兒童的肥胖率將達到30%,顯然青少年肥胖問題已成為世界性難題.美國人認為生活中有體育是理所當然的事情，對體育鍛煉并不排斥，體育在美國的教育理念里面占有相當重要的位置，青少年本身不缺乏健康知識和健身知識，出現體質問題的部分青少年缺乏的是行動[10].
據調查，2012年，美國中小學生中有14%的學生在調查前一周未參加至少60min/天的身體活動.美國中小學注重學生對“運動員偶像”概念的培養，通過“偶像”激勵，增強鍛煉的動力.同時，美國通過多層次高水平體育賽事的引導，青少年從中小學就有各種各樣的比賽，高中到大學，再到職業運動都有精彩的高水平賽事活動，青少年學生在觀看和參與賽事時，其本身也受到體育的熏陶.美國青少年以成為學校運動隊成員或職業運動明星為榮，他們會在課后甚至花錢到俱樂部參加訓練.然而，競技運動需要天賦，能成為運動員精英的青少年畢竟是少數，如何提升普通青少年參與體育的積極性，提升體育鍛煉的短期效益，激發青少年參與體育運動的驅動力是改善部分青少年體質狀況前提.
雖然美國中小學學業標準沒有涵括體育，這在一定程度上影響了青少年參與體育的積極性，但美國家長十分支持青少年參與體育活動，調查顯示，95%的家長認為每天有規律的身體活動更有助于學生的學習，并認為每天規律性的體育活動應納入到學校課程體系.而美國家庭的業余活動主要圍繞體育賽事進行，家長身體力行地把對體育的熱情潛移默化地傳承給青少年，對青少年參與體育活動起到了極大的督促作用.
3 美國青少年體質健康政策有效執行的啟示
3.1重新認識青少年體質健康問題，弘揚“青少年身體健康是全社會的責任”的觀點
政策問題的認定是政策制定過程的邏輯起點，人的體質健康水平主要取決于生活方式和社會環境，目前國內有一種認識偏差，將學生體質下降歸責于學校體育，殊不知，學生體質健康水平的提升是個系統工程，學校體育雖有責任為提升學生體質健康服務，但僅憑此扛不起“增強學生體質之大旗”[11].盡管我國大部分學校和地區的政策執行資源存在不足的現象，目前沒有明確的數據證明政策資源充足的學校和地區的學生體質就一定好，同時美國良好的青少年體育體系也沒能解決青少年的肥胖問題，因此，把解決青少年體質問題的重任單方面壓在學校上，學校體育勢必演變為體質教育，這不僅遮蔽了社會對青少年體質的責任，喪失相應的社會支持，也會抑制學校體育課程建設和體育文化的傳承[12].因此，社會應對學生體質健康的問題進行重新認識，大力宣揚“青少年身體健康是全社會的責任”之觀點，激發和促進社會在學生體質健康方面的責任感.
當然，也要吸取美國“放任”學校體育帶來的教訓，在當前形勢下，應發揮學校政策執行主體地位，加強關于體育正面效應的精細化研究，使學校體育從經驗走向科學，充分調動學校和社會力量關心和支持青少年的身體發展.
3.2打破目前青少年體質健康政策封閉網絡，整合政策執行主體，形成全社會參與青少年體質健康的開放政策網絡
我國行政管理呈典型的自上而下的科層特征，青少年體質健康促進政策從政策制定到執行主要由教育系統完成，由此形成一個封閉的政策網絡，致使其他部門和社會機構無法參與到青少年體育中，而教育系統本身的弱勢地位也無法調動大量的資源投入到青少年體質健康促進活動中，致使政策執行效果欠佳.
因而，應打破這種封閉的政策網絡，以多部門、跨領域和多層次合作的理念進行政策規劃和執行，成立以國務院為領導的教育部、體育總局等多部門聯合的政策制定主體，把體育提升到健康醫療、社會保障和強國夢的戰略高度，制定切實可行的政策規劃方案，同時成立獨立的政策咨詢機構，加強青少年體質健康方面的科學研究，制定合理有效的實施方案，為政策執行提供理論依據.成立地方政府領導下的教育、體育、財政、規劃以及民政等多部門聯合的政策執行主體，確保政策的順利實施.成立基層學校以及社區聯合的具體執行體系，同時開放社會組織和機構進入本領域，形成全社會參與青少年體質健康的開放政策網絡.
3.3整合各類政策執行資源，為青少年體質健康促進政策的執行提供保障
宏觀上資源不足會引發政策問題，而資源不足又導致政策問題解決滯后[13].針對我國青少年體育政策資源嚴重不足的問題，應對學校體育場館和社區體育設施的建設標準進行立法，強制要求體育場地設施達標標準，為青少年體育活動提供保障.
從長遠來看，應將學校體育設施納入體育公共服務體系，整合群眾體育事業經費和學校體育經費等各方資源，建立以學校體育設施為主體的社區體育中心，完善社區全民健身服務體系，為最終的公共財政進入包括學校體育設施在內的公共體育服務體系鋪平道路[16],完善社區青少年體育服務平臺，發揮社會在青少年體質健康中應有的作用.
從近期來看，應出臺相應政策敦促學校體育場地在放學后和節假日向在校學生開放，同時催促政府利用公共財政修建的體育場所免費或優惠向青少年學生開放，鼓勵公共體育資源、企事業單位、社會團體、個人為學校體育活動服務，大力引入社會體育指導員制度，利用社區志愿者，緩解體育師資和學校體育服務供給不足.此外，還應加強家庭教育，學生家長應主動承擔家庭體育教育責任，以此形成學校、社區、家庭三位一體的青少年體質健康促進體系.
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