體育公共事業是指通過生產與提供公共體育產品或服務，來滿足社會公眾體育需求的事業活動。
公共體育產品或服務關乎社會公眾的身心健康、情感娛悅、生活幸福、國民心態與基本體育權利，是社會總福利中不可或缺的重要組成內容。因而，在我國現代化社會的建設進程中，體育公共事業的發展順利與否有著不言而喻的重要意義。然而，我國《體育事業發展“十二五”規劃》中深刻指出: “十二五”期間，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，仍然是我國體育事業發展中的主要矛盾。特別是在群眾體育領域，政府提供的公共體育服務不足，體育場地設施建設、組織體系建立、科學健身指導等諸多方面與廣大人民群眾的需求存在較大差距，已經成為我國在建設體育強國過程中的基礎性薄弱環節?？梢?，公共體育產品或服務不能滿足公眾的需求，是當前我國體育公共事業面臨的迫切問題。如何改善我國體育公共事業的治理現狀，成為了我國經濟社會建設中公共事業整體改革不可回避的一個重大課題。
對此，我國不少學者與專家進行了一些有益的探索，其中不乏真知灼見。有專家認為，體育公共事業既需要政府通過行政手段進行管理，也要依靠市場的價格機制、供求機制、競爭機制以優化資源配置，提高資源利用效率。也有許多學者對我國體育公共事業的市場化、民營化與社會化的機制、途徑、模式、保障等進行了深入而細致的探討。這些研究成果對于推動我國體育公共事業的改革與創新具有很好的啟示與參考意義。然而筆者以為，我國體育公共事業的改革千頭萬緒，而其根本源頭在于如何轉化政府角色，即政府應該在我國體育公共事業治理中擔任何種角色。只有政府角色清晰，定位明確，改革的其他工作方可以做到迎刃而解、水到渠成?；诖?，在梳理公共事業治理中政府角色歷史演變的基礎上，運用公共經濟學、福利經濟學等相關理論，對體育公共事業以及我國體育公共事業現狀展開分析，廓清我國體育公共事業改革中政府角色的定位與行為邊界，以期提供有益借鑒。
1 公共事業治理中政府角色的歷史嬗變及其理論源流
近代以來，在西方國家公共事業的治理事務中，政府這一角色曾幾度變遷，概而言之，主要可分為三個階段。
第一階段: “自由放任者”階段\\( 約 18 世紀末至19 世紀末\\) 。這一時期，政府的公共責任僅限于維護國家安全、不受外來侵犯，保護個人安全，及提供必要的法律制度等，而極少涉及其他社會公共領域，如環境、衛生、教育、文化、社會保障等。典型的例子如英國，其政府只設有財政委員會、外交部、內政部、陸軍部、蘇格蘭事務部等機構，而沒有設立專門管理社會公共事務的機構，諸多的公共事務因而處于社會放任狀態，正如約翰·格林伍德所形容“政府的視野是很有限的，主要的興趣就在外事活動和維持治安”?！白杂煞湃巍闭巧乃枷霚Y源來自于歐洲的古典自由主義，其杰出代表是亞當·斯密，其《國富論》中論及，市場有一只“看不見的手”，可以自動實現社會資源的最優化配置，作為理性經濟人的社會個體，在追求自身利益最大化的同時，會自然而然達成社會利益的實現，促進社會各項事業的發展，政府無須管得太多，只需要維護國家安全與社會穩定，即擔負“守夜警察”的角色即可。
第二階段: “全權代言人”階段\\( 約 20 世紀初至20 世紀 70 年代\\) 。20 世紀 20、30 年代，西方國家爆發了史無前例的經濟大危機，導致大量企業倒閉，造成大量工人失業、農民破產，由于社會保障缺失，公共事業嚴重滯后，廣大人民的生存與發展難以為繼。于是，政府大舉介入社會公共領域，加強了對公共事業的投入和管理。美國聯邦政府自二戰以來就逐步設立了衛生、教育和福利等社會公共部門，其職責范圍包括“為年老、病死、無依無靠、傷殘以及失業提供保障; 為老年人和窮人提供醫療照顧; 為小學、中學、大學、研究生教育提供經費支持; 為公路、水路、鐵路和空中運輸提供管理經費; 提供警察和防火措施; 提供衛生設施和污水處理; 為醫學、科學和技術研究提供經費; 管理郵政事業; 進行太空探索活動;維護公園和娛樂活動; 為窮人提供住房和適當的食物; 制定職業訓練和勞力安排規劃; 凈化空氣和水;重建中心城市; 保持充分就業和穩定的貨幣供應等”，政府雇員從 1900 年的 30 萬人發展到 1980年的 288 萬人，公共支出大幅度提高。英國政府也開始增設科學、技術、公共工程、社會保險等部。瑞典政府更是從 1932 年開始推行“從搖籃到墓地”的龐大社會福利計劃。這一時期的理論基石是所謂的國家干預主義，其代表人物有約翰·梅納德·凱恩斯及其追隨者。凱恩斯等認為，自由市場機制存在著自身難以克服的重大缺陷\\( 即市場失靈\\) ，從而不可避免地導致經濟失序，必須通過政府的積極干預才能予以糾正，主張用政府這只“看得見的手”來取代市場這只“看不見的手”。另一重要的理論來源是以薩繆爾森為首的新古典綜合學派，薩繆爾森從公共產品的非排他性與非競爭性出發，論證了由市場自發生產公共產品會導致其供給不足，而必須由政府負責提供。這樣，公共事業必然地回到了政府的懷抱，由政府全權安排。
第三階段: “掌舵人”階段\\( 20 世紀 70 年代至今\\) 。20 世紀 70 年代，西方國家普遍進入經濟“滯脹”時期，一方面，經濟發展停滯致使政府財政收入減少，另一方面，社會福利事業的持續擴大，加之失業人群對眼前生活保障的迫切要求，又使得政府的財政支出急劇增加，從而引發了嚴重的財政危機。另外，政府的行政成本高，效率低下，資源浪費，也造成了人們對政府的信任危機。由此，西方國家發動了新一輪的政府改革運動，其中尤以公共事業管理改革為甚。1981 年，英國首相撒切爾夫人率先拉開了公共事業管理民營化、社會化的序幕，首先以 39．16 億英鎊的價格將國有電信公司出售給私人，繼而逐步開放了電力、供水、天然氣、郵政、交通、醫療、衛生等公共領域的私人投資與社會參與。這股改革浪潮旋即在美、法、德、日等發達國家展開，并很快蔓延全球。改革在很大程度上緩解了各國政府的財政壓力，改善了公共產品與服務的質量水平，并使政府機構得以精簡、效率提高。在英國，僅電信公司的私有化，在不足 10 年的時間內便給政府帶來了 370 億英鎊的財政收入，且服務質量提高，另外供電、供水、教育、醫療等公共領域的產品質量和服務水平也都有較大提高。這一時期，公共事業治理的典型特征是政府將公共事業的直接生產與投資興辦讓渡給市場和社會，其自身主要負責宏觀管理和制度安排。推動這場全球性政府改革潮流的理論先驅是新自由主義及其眾多分支學派，如弗里德曼為代表的貨幣學派、盧卡斯為代表的理性預期學派、布坎南為代表的公共選擇學派等。新自由主義直接針對凱恩斯等奉行的國家干預主義，其主要的理論觀點是: 政府自身也是“經濟人”，在行使其管理職能的過程中會從自身利益的最大化出發，這必然滋生官僚主義、尋租腐敗、資源浪費等諸多問題，加之主客觀因素造成決策信息收集的不完全性，也會使政府制定政策、目標時出現失誤，從而導致“政府失效”; 而且，政府過多的干預會扼殺人們的積極性，破壞市場的效率。因此，政府不能也不應管得太寬，而應有所為有所不為。
通過以上梳理，可以清晰地認識到西方國家公共事業治理中政府角色的實踐演化過程和理論發展脈絡，這本質上是一個政府角色不斷自我否定、自我修正、自我完善的螺旋式前進過程。時至今日，世界各國對于公共事業治理中的政府角色已經形成了較高的一致性，即政府應當更多地發揮其宏觀主導的優勢，而不要過多地陷入微觀事務的處理，如同戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》中所言，政府只負責“掌舵”，而不應“劃槳”。我國由于有著錯綜交織的歷史背景與不同的政治體制，政府曾經在公共事業管理中的角色有別于西方國家，但自 20 世紀 90 年代以來，隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國也開始順應當前這場全球性的政府改革潮流，并對政府的公共管理職能進行了大刀闊斧的調整。大體上而言，我國政府在公共事業中的管理角色與西方國家已經越來越謀合。
以上分析為具體討論我國體育公共事業改革中的政府角色提供了一個極其重要的宏觀視野。
2 我國體育公共事業改革中政府的角色定位
討論我國體育公共事業改革中政府角色的定位與行為，實則是一個政府“如何掌舵”以及“如何掌好舵”的問題。這需要充分、深刻地認識體育公共事業的特征以及我國體育公共事業現狀的特殊性。
2． 1 體育公共事業的產品特征與政府角色基本定位
對于體育公共事業提供的公共體育產品形態，目前認識尚比較含混，不同學者觀點不一。有學者認為，公共體育產品形態包括公共體育場館服務、公共體育設施服務、公共體育教育服務、公共體育指導服務、國民體質監測服務、公共體育制度服務、公共體育信息服務、奧運\\( 全運\\) 爭光服務等，也有學者認為，體育法規制度、體育科研、體育設施與場館、學校體育、體育組織與管理、健身咨詢與指導、民族民間體育的傳承保護都屬于公共體育產品。上述觀點在一定程度上泛化了公共體育產品的概念外延?；诋a業經濟學中關于同類產品具有競爭性、生產相似性的理論，考慮產品分類的邏輯學原則，并結合我國體育公共事業的實情，筆者認為對公共體育產品比較嚴謹的理解是包括奧運爭光服務產品和全民健身服務產品兩大類，其他諸如公共體育場館與設施、體育法規制度、體育科研服務等，不屬于公共體育產品的范疇，而屬于其他類別的公共產品，并屬于公共體育產品的關聯產品。但由于有些產品或要素和公共體育產品密不可分，如生產奧運爭光服務產品必須投入場館與設施、科研服務、運動員及相關支持人員等，因此下文在討論公共體育產品的有關問題時必然也會涉及到這些產品或要素。同時，還有學者將公共體育產品分為公益性與營利性兩種，筆者亦特指公益性公共體育產品。
從現代公共經濟學的理論視角看，公共體育產品屬于一種公共產品，因而具有公共產品的一般特征，即非排他性與非競爭性。非排他性是指不能阻止任何人對公共產品的消費，或即便技術上可以排他但排他成本極高，非競爭性是指一個人消費公共產品不會妨礙任何其他人的同時消費。依據這兩大特征，又可將公共產品分為純公共產品和準公共產品，純公共產品是指同時具有非排他性與非競爭性的產品，準公共產品是指只具備非排他性或非競爭性的產品。公共體育產品中的奧運爭光服務產品近似于純公共產品，因為: 一則無法排除任何一個中國人從各種國際大賽\\( 如奧運會\\) 中獲得一種民族自豪感與精神喜悅，即非排他性; 二則每一個中國人在享受這種民族自豪感與精神喜悅時不會妨礙到其他人的同樣感受，即非競爭性。而全民健身服務產品比較接近于準公共產品，因為它具有非排他性，全體國人都有權自由平等地進行消費，但又在一定程度上具有競爭性，當生產全民健身服務產品的場地、設施及人員有限時，人們在消費時會產生“擁擠效應”，使消費效用降低。公共體育產品的特征尤其是非排他性決定了其不可能完全由市場或社會供給，因為非排他性必然導致公共體育產品消費中的“搭便車”行為，這樣就無法控制成本與收益，使生產效率盡失。而全部由政府承擔公共體育產品的供給，也會使得政府財政壓力巨大、機構臃腫、效率低下。兩者最終都會導致公共體育產品的供給不足。
現代公共經濟學認為，政府具有宏觀主導的優勢，而市場和社會具有生產效率的優勢，如果政府能夠恰當運用其宏觀主導優勢，在目標、政策、制度、監督等方面做出妥善安排，充分調動、發揮市場與社會的生產效率優勢，建立一個由政府、市場、社會多方共同參與的多元化供給體系，就有可能實現公共體育產品的充分、均衡供給。
公共體育產品除了具備公共產品的一般特征之外，還有著以下一些自身獨有的特征。第一，消費的時間性。人們在使用其他眾多的公共產品時，如國防、法律、環境、衛生、通訊、交通等公共服務，往往與自身的學習、工作和生活緊密相連，而無需單獨支付時間。消費公共體育產品則不同，人們在各種公共體育場館進行健身活動以滿足其健康、娛樂需要時，通常需要支出額外于學習、工作與生活的時間，即需要支付一定的時間成本。第二，消費效用的多重性。
前述的大多數公共產品，人們在消費時獲得的效用通常比較單一，如: 國防服務滿足的是一種心理安全的需求，公共環境與衛生服務可以滿足心情舒暢的需要，通訊服務使人們滿意于一種相互聯絡的便利等等。而人們在消費公共體育產品時，獲得的效用更加多樣化，如全民健身服務，人們不但可以從身體健康水平提高、體質增強中得到滿意，而且可以從健身活動中獲得一種心理壓力舒解、心情愉悅的愜意，甚而還能在人際的自由交往、自我的不斷超越等方面得到極大滿足。第三，消費的知識性。絕大多數公共產品，人們或者是在不經意、不自覺中進行消費，如國防、環境、衛生服務等，或者是不需要太多的知識和技能就能夠很好地使用，如通訊、交通、供電供水等。公共體育產品與之不同，它需要人們具有較高的知識水平和專門技能才能真正實現消費效用的最大化。如全民健身服務產品，盡管一個對健身知識和運動技能不太了解的人也能夠使用，但只有當一個人對體育內在價值有了深刻認識并具備一定的運動技能時，才能夠真正從健身參與中獲得更多、更大的效用; 又如奧運爭光服務產品，一個人如果缺乏對我國政治、社會、文化的深刻認識，也是無法真正從中得到效用的，甚至會導致負效用，這就是為何部分社會公眾對于我國在奧運會等國際大賽中爭金奪銀的做法不以為然甚而反感的緣故。第四，消費的邊際效用遞增性。微觀經濟學指出，絕大多數產品包括公共產品，人們在消費時會出現邊際效用遞減的現象，即隨著消費數量或次數的增加其獲得的邊際效用會逐步減少，但有極少數“成癮性”產品，隨著消費數量或次數的增加，人們從中獲得的邊際效用非但不會減少，而且還會有所增加。公共體育產品類似于這種產品，如全民健身服務產品。但凡有過長期健身或運動經歷者如熱衷于網球、羽毛球等運動的人，大概都會有這種體驗: 剛開始接觸這項運動時，或許只是出于鍛煉身體的目的、滿足好奇心，但隨著運動次數的增加，對這項運動內在價值的認識越來越深刻，自身掌握的運動技能也越來越豐富、嫻熟，這時從該項運動中所獲得的快樂也會越來越多，邊際效用會越來越大。公共體育產品的這些特性，實則給人們的消費行為設置了諸多無形的障礙或條件，一方面如果閑暇時間不足或運動技能缺失，人們便無從進行消費，另一方面如果對運動價值缺乏充分、深入了解或相關知識、技能不夠，消費者也得不到效用的最大化，兩者最終都將使得公共體育產品得不到有效消費，從而導致體育公共事業的社會總福利損失，即體育福利的帕累托無效。這些障礙或條件大多是社會公眾或消費者自身很難有效消除的，需要政府從宏觀、整體上統籌考慮，通過制定針對而有效的措施來予以整體消除。
以上對于公共體育產品的特征分析，給我國體育公共事業改革中政府角色的基本定位提出了這樣的啟示: 一是要立足于公共體育產品的充分供給，以自身宏觀主導的優勢，來協同市場與社會的生產效率優勢，構建一個多元化的公共體育產品供給體系;二是要著眼于公共體育產品的有效消費，從整體上統籌安排，引導公眾消費行為，以獲得盡可能多的效用。兩者雙管齊下，才能實現我國體育公共事業的社會福利最大化，即體育福利的帕累托最優。
2． 2 我國體育公共事業的現狀分析
2． 2． 1 公共體育產品的供給現狀
公共體育產品總體供給不足、供給結構失衡是現階段我國體育公共事業面臨的基本問題。供給不足主要表現在全民健身服務產品方面。全民健身服務產品的必要的基本生產要素是體育場館與設施，而從體育場館、設施的供給現狀來看，尚存在以下問題: 一是總量不足。第五次全國體育場地普查數據表明，我國現有各類體育場地 85 萬 80個，平均每萬人擁有體育場地 6． 58 個; 體育場地總面積為 13． 3 億 m2，人均為 1． 03 m2。雖然在總量上比以往有著較大增加，但人均占有量仍然較低，與美、日、德等發達國家尚有較大差距。二是利用不足。我國現有各類體育場地中，實際上能夠為全民健身使用的并不多，我國教育系統包括大、中、小等各類學校共有體育場地 55 萬 8 044 個，占全國總數的 65． 6%，但據有關調查表明，這些體育場地對社會經常開放的只有 12． 99%，絕大部分沒有或極少對外開放，相形之下，日本各類學校擁有的體育場地約占全國總數的64%，其對社會公眾的開放率卻高達97． 5% ，兩者相去甚遠。正式鍛煉場所的缺乏，使許多健身愛好者只能獨辟蹊徑，據第二次全國群眾體育現狀調查結果顯示，我國城鄉居民體育鍛煉的主要地點是公園、街頭巷尾、江河湖畔等非正規體育場所，占到鍛煉場所總數的71．2%，這一比例較首次全國群眾體育現狀調查結果還上升了0．6%。體育場館與設施供應不足，引發了我國全民健身服務產品的競爭性，最終降低了社會公眾的消費效用，甚至將部分人排除在消費者之外。
結構失衡首先表現在奧運爭光服務產品與全民健身服務產品供給失調。自《奧運爭光計劃》實施以來，我國競技運動在各種國際大賽中表現璀璨奪目，尤其是在近幾屆奧運會中一路高歌引吭，所獲金牌數量繼悉尼奧運會世界排名第三、雅典奧運會世界排名第二以來，更是在北京奧運會上奪得世界排名第一，勇冠歐美競技強國，令無數國人歡欣鼓舞、蕩氣回腸，倍感身為中國人的榮耀與自豪，從中獲得的心理效用無以言表。但同時也應看到，國家圍繞著奧運爭光服務的生產配置了多少優勢資源，如人才資源、科研資源、場館資源、政策資源等，而且這些資源尤其是人才資源的使用效率十分低下，浪費非常嚴重。在蹺蹺板效應下，就必然造成了全民健身服務生產領域的資源投入不足，從而導致了奧運爭光服務產品與全民健身服務產品的供給失衡。其次，公共體育產品的供給失衡還表現在不同的區域之間，如城鄉之間、不同發展水平的地區之間。歷史形成的城鄉二元結構造成了城鄉體育公共事業的現實差距，使城鄉之間的體育資源配置形成了巨大的反差。以山西省為例，2006、2007、2008 年城市人均體育經費投入分別為 0． 735、0． 864 和 1． 012 元，而農村卻只有 0． 081、0． 144 和 0． 152 元。另據統計，我國現有公益型社會體育指導員近 50 萬人，但有 90%分布在城鎮，僅有 10%分布在農村。我國體育場地普查數據也顯示，城鄉擁有的體育場地、設施數量也十分懸殊。此外，在不同經濟發展水平的省市，體育資源配置也有著較大差別，廣東、上海、浙江等沿海經濟發達省市的人均體育場地面積分別為1． 91、1． 71、1． 51 m2，遠高于 1． 03 m2的全國平均水平，而湖南、江西、貴州等中西部經濟欠發達省份人均體育場地面積則分別為0． 68、0． 53、0． 41 m2，低于全國平均水平。公共體育產品的供給失衡，既是一種社會不公，同時就福利經濟學原理而論，也說明了現有體育資源條件下我國體育公共事業的社會總福利沒有最大化，處于帕累托無效狀態。
造成公共體育產品供給不足、結構失衡的原因是多方面、多層次的，就政府角色而言，主要原因如下: 其一，政府在體育公共事業管理中的角色還未完全從我國計劃經濟大一統的慣性中走出來，由于政府投入資源有限，加之給市場和社會的參與空間不多，從而導致公共體育產品供給不足; 其二，政府在行使其目標規劃、政策制定等宏觀主導功能時方向尚有所偏離，重視體育公共事業的國家利益，忽視社會個體的體育福利，偏重城市、發達地區，弱化農村、欠發達地區，使原本不多的體育資源流向不均，造成公共體育產品供給結構失衡。
2． 2． 2 公共體育產品的消費現狀
公共體育產品的消費人群不廣、消費效率不高是現階段我國體育公共事業面臨的另一基本問題。
以全民健身為例，據 2007 年中國城鄉居民體育鍛煉的現狀調查，我國現有城鄉居民中經常參加體育鍛煉\\( 每周參加體育鍛煉頻度 3 次及以上，每次體育鍛煉持續時間 30 min 及以上，每次體育鍛煉的運動強度達到中等及以上\\) 的人數比例為 28． 2%\\( 含在校學生\\) ，如果按照 16 周歲及以上城鄉居民人數計算，則經常鍛煉的人數比例僅為 8． 3%。
另據不同國家體育人口的比較研究，按照每周參加一次體育活動計算，加拿大、新西蘭、芬蘭和瑞典的體育人口分別為 86%、80%、73%和 59%，而同期我國的體育人口只有 35%。數據說明，我國從全民健身服務中受益的人群并不多，遠低于其他發達國家。與此同時，在我國體育鍛煉人群中，只有33% 的人接受過健身知識和方法的指導，有 52% 的人是通過自學的方式來獲得運動技能，有 62% 的人的主要鍛煉方式是健身走、跑步?？梢酝浦?，由于缺乏科學的鍛煉知識與方法，缺少運動技能，健身手段簡單、單一等，現有鍛煉人群中，許多人從健身活動中獲得的效用并不高，屬于全民健身服務產品的邊際消費者。這一結論也可以在另一項研究中得以說明，我國體育鍛煉人群對于健身活動的效用觀主要體現在“增強體力與健康”\\( 僅有 25． 86%\\) ，而日本、新西蘭、美國、新加坡等國鍛煉參與者的健身效用觀非常多元化，主要體現在“愉悅身心”“放松緊張情緒”“增進健康”“社會交往”等方面，且認同度基本都在 50% 以上，兩者差異十分顯著。消費效用不高，在某種程度上意味著我國體育公共事業的社會福利凈損失。
公共體育產品的消費人群不廣、消費效率不高的形成原因也是多方面的。從政府角色的原因來看，一是政府主導提供的公共體育產品總量不足，導致了公眾使用的競爭性，從而將部分公眾排除在公共體育產品消費者之外。我國群眾體育現狀調查顯示，有 34． 9%的人認為“缺少場地設施”是影響其體育鍛煉的客觀原因。二是政府對公眾正確使用和消費公共體育產品的引導不夠，公眾從消費行為中得到的效用沒有多元化、最大化，在成本與效益的評估下，還使部分公眾退出了消費行為。我國群眾體育現狀調查表明，主觀上對體育鍛煉“缺乏興趣”和認為“沒有必要”的人占到 30． 2%、6． 8%，分別居第一、二位。
2． 3 我國體育公共事業改革中政府角色的具體定位
基于上述種種分析，在現階段我國體育公共事業的改革中，政府角色的具體定位應該包括以下內容。
2． 3． 1 “產品提供者”
公共體育產品的供給包括生產與提供兩個環節，政府角色轉變首要的是由“生產者”與“提供者”雙重身份逐步向“提供者”身份過渡。將公共體育產品的生產職能交由市場與社會，才可以更好地實現生產效率。但同時，政府還必須承擔著公共體育產品提供的主體負責人，正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言，政府移交的只是“服務項目”，而不是“服務責任”。這是由體育公共事業的性質決定的，政府有責任保證人們對公共體育產品的公平使用。政府不可讓渡自身的這種責任，否則改革就可能流向失敗，我國醫療、教育公共事業改革的許多教訓，在很大程度上就是由于政府責任缺失所造成的不良后果。
2． 3． 2 “產品規劃者”
產品規劃是指對公共體育產品進行整體上的設計與安排。政府應立足于體育公共事業是為了改善我國社會發展中民生狀態這一根本命題，立足于保障公眾的體育基本權利，立足于體育公共事業的社會福利最大化，立足于現階段我國社會公眾日益增長的、多樣化的體育公共需求，進行充分的產品信息收集與論證，從整體上精心設計與妥善安排公共體育產品的內容。在規劃公共體育產品時，應重點考慮奧運爭光服務產品與全民健身服務產品之間的平衡、城鄉之間的平衡、經濟發達與欠發達地區之間的平衡，同時考慮產品類型的豐富性、產品受眾的廣泛性等。
2． 3． 3 “制度供給者”
制度是體育公共事業改革得以順利進行的條件和保障。完善的法制與規定，才能協調好體育公共事業改革中政府、市場、社會、公眾之間的生產、提供、消費等多方關系，才能真正引導體育資源按照產品規劃合理配置到各個生產領域、提高體育資源的使用效率，并為監管提供依據，才能確保社會公眾公平享用體育福利的基本權利?？v觀西方體育事業發達的國家，大多有著比較完善的制度背景，英國早在1937 年就實施了《身體鍛煉和休閑活動法》，加拿大在 1942 年頒布了《身體鍛煉法》、1961 年頒布了《身體鍛煉和業余體育法》，日本于 1961 年頒布實施了《日本體育運動振興法》、1964 年制訂了《關于增進國民健康和體力對策》、1972 年公布了《關于普及振興體育的基本策略》，1989 年與 2000 年又分別出臺了《關于面向 21 世紀的體育振興策略》和《體育振興基本計劃》，美國于1978 年頒布了《業余體育法》等，大大促進了各國體育事業的發展。我國于1995-08 頒布實施了《中華人民共和國體育法》，現行與體育公共事業有關的指導性法規條例還有《國家體育鍛煉標準施行辦法》《全民健身條例》《公共文化體育設施條例》等，但具有操作性、可供實踐參照的制度與規定尚比較缺失。政府應從當前我國體育公共事業改革的制度訴求出發，對現有制度體系進行修訂、補充與完善。
2． 3． 4 “生產組織者”
生產是將產品設計與安排付之現實的過程。政府將生產職能移交給市場、社會后，公共體育產品的具體生產主要由后者來完成。前已述及，公共體育產品無法由市場、社會自發地進行充分生產，因此政府必須擔負起生產過程的“組織者”。
現階段，作為“生產組織者”，政府應主要著力于以下幾方面: 其一，積極培育生產力量。作為生產部門之一的市場主體，在我國社會主義市場經濟不斷發展與成熟的背景下，已經逐步成長與壯大起來，但非營利性的體育社會組織的力量尚比較孱弱。據有關研究統計，至 2008 年底，北京市、區縣兩級登記在冊的體育社團等非營利性體育社會組織僅有 371個，上海市、江蘇省等經濟發達省市也與之相差無幾，為數不多的體育社會組織是很難肩負重任的，政府應予以積極的培育和支持。其二，精心設計生產模式。對公共體育產品及其要素進行細分，在可行性論證的基礎上，確定可以交付給市場和社會進行生產的內容，并采取不同的、有效的生產模式，如外包回購、特許經營、直接補貼、稅收優惠等。其三，努力營造生產環境。營造一個公平、公正、公開的生產競爭環境，使真正有能力的市場主體或社會組織能夠通過公平競爭參與到公共體育產品的生產中來，保證生產效率。其四，妥善安排各方利益。盡量明晰生產者的利益與好處，對于追求利潤的市場主體，不能責令其無私奉獻，要保證其有利可圖，對于非營利性的體育社會組織，應充分維護其自主和獨立，并在資金、場所、政策等方面給予一定的支持，以激勵各生產方的積極性。
2． 3． 5 “質量監督者”
政府將公共體育產品的生產委托給市場和社會后，生產方尤其是市場主體在自身利益最大化的動機驅動下，加之生產信息的不對稱，極易產生“委托－ 代理”問題，如在生產中偷工減料、致使產品質量次低，或者欺瞞政府私自向社會公眾收取不應當的費用，或者覺得無利可圖干脆退出生產等等，從而損害到公眾的體育福利。因此，政府要設立有效的監督機制，加強對公共體育產品的生產過程與質量的跟蹤、約束與監管。同時，政府還應加強自身的監督，建立內部問責、公眾監督等機制，以防個別官員利用職位之便進行權力尋租、謀取私利。
2． 3． 6 “有限生產者”
現階段而言，將公共體育產品的生產完全交付于市場和社會是不可能的，也是不可取的。對于全民健身服務產品，通過細分其生產要素如體育場館、設施、器材、健身路徑等，建立合適的生產機制、監督機制，可以較好地由市場、社會實現其生產。但奧運爭光服務產品的生產是一個十分系統而復雜的過程，其所需的生產要素也要求更高，除運動場館與設施之外，奧運爭光服務產品的最重要的生產要素是優秀競技運動員，而優秀競技運動員的培養周期比較長，資金、科研投入非常大，且風險性很高，這是一般市場主體或社會組織所難以接受、也不愿承擔的，因而只能主要由政府來負責生產并提供，市場主體與社會組織可以輔助生產。
需要指出的是，政府的“有限生產者”角色只是鑒于目前市場與社會尚無力生產的現狀，政府還是要積極地培育市場與社會對奧運爭光服務產品的生產能力，待到時機成熟，再逐步退出“有限生產者”角色。
2． 3． 7 “消費引導者”
上述政府角色內容主要是從公共體育產品的供給角度來加以討論的。但公共體育產品的供給目的是為了社會公眾使用和消費，只有公眾進行了充分消費并從中得到了效用滿足，才能最終實現體育公共事業的社會福利。以全民健身服務產品為例，從我國多次群眾體育現狀調查的結果來看，一方面參與健身活動的人數比例還比較低，另一方面鍛煉者從中獲得的效用也比較單一，這說明我國全民健身事業社會福利的實現程度并不高。因此，在現階段政府除保證公共體育產品的充分供給之外，還非常有必要對公眾的消費行為加強引導工作。
大體上而言，可從以下幾方面來著手: 第一，時間上引導。一方面可以采取集中安排時間的形式，如國家規定每年“全民健身日”、在校學生每天 1 h鍛煉時間等，另一方面統籌考慮公眾節假日、工作之余等閑暇時間，集中提供公共體育產品，如將健身場所的開放時段相對集中在節假日等空閑時間、在人們的業余時間播出各種國際體育比賽節目等，盡量避免人們有時間無體育、有體育無時間的現象。第二，體育知識、技能與方法引導。通過多渠道、多形式、多主題加強對人們體育知識、運動技能、健身方法的宣傳與指導，消除人們對公共體育產品的消費門檻，提高消費效用。第三，體育認識觀與價值觀引導。體育的認識觀、價值觀正確與否、深刻與否，直接制約和影響著人們對公共體育產品的消費行為與效用水平。調查結果顯示，不同受教育水平人群參加體育鍛煉比例分別為大專及以上 61． 4%、高中\\( 中專\\)45． 8% 、初中 28． 5% 、小學及以下 14． 5%，受教育程度在很大程度上反映了對體育內在價值的認識水平，因而影響了人們的體育鍛煉行為。更重要的是，一個具有正確體育認識觀與價值觀的人，可以不拘泥于現有的體育場地與設備，創造性地利用各種大自然條件或生活設施來從事鍛煉活動。偉大領袖毛主席先后13 次游泳橫渡長江，并寫下了“不管風吹浪打，勝似閑庭信步”的豪邁詩句，這與他青年時代就建立了極其深刻的體育認識觀不無關系。所以，對公眾進行體育認識觀、價值觀的教育是極其重要的。
3 結 語
黨的十七大報告確立了以改善民生為重點來推動和諧社會建設的指導思想。改革開放使人們的生活物質資料得到了極大的滿足，民生問題越來越體現在精神需求、人的全面發展與社會公平正義等方面，而體育公共事業正是與之息息相關的民生事業，因而大力建設與發展體育公共事業成為了我國和諧社會發展的時代命題。體育公共事業的發展路徑是改革與創新，而改革之源頭在于政府角色的重塑，只有進一步轉換現階段政府的角色定位，才能使體育公共事業更好地服務于社會大眾，服務于我國現代化建設。
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