傳媒作為一種“深深嵌入社會”的特殊產業和部門，其規范與政策問題一直是各界爭議和探討的重點。尤其是在這個充滿變動和挑戰的時代，全球化進程中的文明沖突與文化互動，傳媒新技術的層出不窮，傳媒商業化浪潮與消費主義的市場運動，諸如此類的變動與沖擊，使傳媒的結構和生態不斷遭遇挑戰甚至是顛覆，傳媒政策的變革與重構在世界范圍內已日益成為一項重要且迫切的研究課題。
我國一向重視傳媒政策的研究。面對三網融合、傳媒低俗化等趨勢與挑戰，傳媒政策的調適也引起政界、學界以及業界共同的高度關注。本著“他山之石，可以攻玉”的宗旨，我們把目光投向西方國家，希望從歐美等發達國家汲取傳媒政策的思想精華與實踐經驗。當然，傳媒政策是一個具有歷史語境和國情色彩的研究命題，西方各國的傳媒政策理念與實踐，無論是在歷時演變的進程中，還是在多國比較的視野中，都充滿矛盾和沖突。因此，對西方傳媒政策的審視有必要跳出具體政策評價和借鑒的思路囿限，對隱藏于其后具有相對共通性的模型或模式進行揭示，以更準確、更深入地把握西方傳媒政策的內在機理與精神。
基于以上認識，本文嘗試以范式研究①為理論視閾和分析方法，在考察西方傳媒政策變遷的歷史軌跡以及政府、市場和傳媒等不同政策行動主體角色和邊界的基礎上，對西方傳媒政策的理念、框架和模式等一般性因素進行梳理，并歸納出西方②傳媒政策范式遷移的路徑和方向，以供參考。
一、西方傳媒政策的歷史變遷
庫倫 伯 格 \\( Jan van Cuilenburg\\) 與 麥 奎 爾\\( Denis McQuail\\) 認為，“傳媒政策起源于國家利益追求與企業/產業運作之間的互動”。在此意義上，西方傳媒政策的形成始于 19 世紀中期電子傳媒技術的出現③以及傳媒事業開始成為一種商業以后。這一時期，一方面電話、電報、無線電等電子傳媒技術的出現，讓傳媒成為國家戰略的一部分，帶來技術壟斷與國家利益、公共利益之間的矛盾; 另一方面，19 世紀后期報業印花稅的取消以及各國教育的普及，推動傳媒市場的迅猛發展。面對具有巨大戰略意義以及商業價值的新興傳媒事業，政府和企業共同產生了建立秩序和規范的需求，傳媒政策作為管制的手段開始受到重視。面對蓬勃發展的新傳媒技術以及商業化媒體，各國均將私人所有制的管制作為政策的重心，促進競爭，反對壟斷。從 19 世紀中期一直到 20 世紀二戰前后，西方傳媒政策都很少涉及傳媒內容的管制。庫倫伯格與麥奎爾兩位教授將這些政策統稱為“新興傳播業政策\\( emerging communications in-dustry policy\\) ”認為它們以政府和企業的經濟利益作為管制標準，缺乏社會文化和政治方面的考慮，并不是為公共利益服務的。
這種將傳媒視為技術和市場問題的政策思路，在二戰以后開始發生變化。二戰的爆發讓西方各國見識了傳媒的力量，而廣播電視等媒體的出現，使傳媒的社會影響力進一步擴大。傳媒之于政治與“大眾民主”的重要性獲得重新評價，政府對傳媒業的介入有了更多的正當性基礎。與此同時，經濟恢復、民主發展、社會穩定等一系列戰后重建的目標，也提出了發展積極傳媒政策的要求。在這種背景下，西方各國均不同程度加大了新聞審查、所有權分化等傳媒管制的力度。在歐洲大陸，甚至“一度‘不可侵犯的’的印刷媒介也被合法地納入政策范圍”與二戰前的傳媒政策相比較，這些新的傳媒政策表現出強烈的政治性，其關注的焦點不再是經濟因素，而是社會政治因素?！懊裰?、多元、社會責任、獨立”成為政策的主要價值標準，而普遍服務和公共利益則是政策的核心內容。因此，在庫倫伯格與麥奎爾的學術話語中，這些積極的傳媒政策也被稱為“公共服務政策\\( public service media policy\\) ”到 20 世紀 80 年代，在經歷 70 年代的經濟衰退之后，西方國家的經濟逐步走出低谷，呈現回升與增長趨勢，傳媒市場的規模與范圍隨之得到空前擴大。傳媒作為一種產業，成為西方各國解決就業、稅收、經濟增長等社會政治問題的重要依靠力量以及參與全球競爭的重要角力場。在經濟效益與利益的目標下，“公共服務政策”強調政府介入以及公共利益的模式顯然已不合時宜。于是，政府開始“從那些涉及市場發展的管制領域撤出”經濟的發展在政策的構建中獲得更多的優先權，經濟利益被放置到社會文化和政治利益之上，自由化、市場化以及私有化成為傳媒政策的主要基調，而市場機制以及競爭法則成為傳媒政策的主要手段。即使在傳媒的政治性根深蒂固的歐洲，經濟目標也在正成為傳媒政策的核心。原來被歸屬為文化范疇的傳媒政策，現在已經成為產業政策和貿易政策的一部分。
在政策轉向經濟的同時，互聯網、數字化、衛星通訊、光纖通訊等新傳媒技術的發展，也對舊的傳媒政策體系提出了新的變革要求。一方面，這些新傳媒技術互動和混雜的特質，不僅對原來基于單向傳播模式的政策提出了挑戰，而且逐漸模糊了各種傳媒之間的界線，使印刷媒介/廣播電視/電信分立管制的傳媒政策框架變得不再符合邏輯，傳媒政策和電信政策開始走向融合; 另一方面，這些新的傳媒技術使國家干預的重要性獲得重新確認，但它們所帶來的傳媒資源極大豐富，卻動搖了原有傳媒政策基于“資源稀缺”的正當性基礎?！跋∪闭摗钡南埂肮怖妗痹俅纬蔀閭髅秸叩暮诵?，從而賦權政府對傳媒的介入。此時的“公共利益”已被重新定義，經濟和消費主義的價值被包含進來，“公共利益”的背后往往“混雜著商業利益和權力控制的考慮”.
在經濟和技術因素之外，社會文化和國際環境的變化也在進一步推動舊的傳媒政策走向瓦解。比如，日漸多樣的傳媒以及日益分化的社會，使傳媒逐漸脫離上一階段政策標準化的意識形態控制。經濟和政治全球化對民族國家邊界的突破，則在召喚傳媒政策超越國家版圖和利益的限制。面對復雜多變的國內和國際環境，政策創新和變革的呼聲越來越高，舊的政策模式也逐漸從很多領域撤出。不過，直到今天，西方也沒能形成一個統一、明確的新傳媒政策模式和框架。
二、經濟自由主義與國家干預主義: 西方傳媒政策的兩大基本范式
沿著上述將傳媒政策視為國家與產業互動產物的思路，不難在西方傳媒政策的歷史進路中覓尋到國家與市場進退攻守、政府與企業互動博弈的痕跡。國家與市場，或者是政府與企業，作為利益既相關又對立的兩大行動主體，是傳媒政策的兩端。在過去一百多年里，西方傳媒政策的輪回與演進，很大程度上可以歸因為對這兩大行動主體角色和邊界的不同認知和理解。而對這兩大主體的不同認知，則造成了西方傳媒政策中兩個旨趣相異卻又相互糾纏的范式: 經濟自由主義范式和國家干預主義范式。
經濟自由主義范式以古典經濟學和新古典經濟學為依據，認為市場機制足以保證資源的最優配置，政府不需干預經濟生活。具體到傳媒政策的設計，則是一方面把傳媒視為經濟產物，把傳媒資源的分配交給市場決定，強調傳媒經濟效率和價值的實現; 另一方面認為傳媒屬于“公共領域”的范疇，唯有言論自由，公民方得以行使民主的權力，因此要將傳媒管制的重要議題交由“意見的自由市場”來處理，而真理在意見的交鋒中必定勝出。
國家干預主義范式，主要以凱恩斯主義經濟學為依據，認為市場并不能解決所有的資源配置問題，唯有借助國家的力量，才能矯正市場失靈，維持國民經濟的穩定增長。因此，國家干預主義的傳媒政策主張政府扮演積極、主動的角色。為了尋求國家干預的正當性，這一政策范式強調傳媒的社會價值和公共利益，認為“傳媒如同交通、能源與錢幣，是社會的下層結構，使得社區、社會與國家得以整合運作.
在近現代的西方經濟發展史上，經濟自由主義與國家干預主義兩種思潮此消彼長。與之對應，傳媒領域關于自由與干預的爭論也從未停止，西方傳媒政策經常在市場與政府之間游離。市場還是政府，這是經濟自由主義與國家干預主義分歧的關鍵\\( 表 1\\) 。經濟自由主義推崇自由市場，認為市場“看不見的手”能夠自行調節，政府只需扮演好“守夜人”的角色，不管的政府才是最好的政府。在國家干預主義的社會價值論之下，市場本身是不完善和非均衡的，國家被當成了社會公共利益的代理人。
自由市場政策形塑了西方傳媒業的基本結構和形態，新聞自由作為最高價值標準也獲得普遍認同。但壟斷媒體的出現，破壞了自由市場的基礎，讓經濟自由主義所標榜的民主自由徒有虛名，使企業和國家的利益都受到威脅。在這場自由市場所引發的危機中，經濟自由主義的消極國家觀受到嚴重沖擊，國家主義的干預思想上升為政策基礎。而廣播、電視等電子媒介在 20 世紀初的大量出現，則進一步強化了這種干預的思想。從 20年代到 30 年代，美國先后通過《無線電廣播法》
\\( Ｒadio Act of 1927\\) 、《1934 年電信法案》\\( Commu-nication Act of 1934\\) 等一系列傳媒法律、法規，歐洲也建立了不同形式的公有制度和政府控制制度。二戰以后，面對復興經濟、重建秩序的社會要求，這種強調國家干預的思想進一步得到強化，一個近乎全能的“大政府”在各國迅速成長。
但是，在傳媒自由乃民主基礎的西方文化傳統中，這種積極的傳媒政策一直受到爭議。到 20世紀六、七十年代，當西方經濟陷入“滯脹”危機而國家干預主義束手無策之時，新自由主義以及新保守主義席卷而來，“市場至上”以及“管制放松”再次成為西方傳媒政策的主要思路。各國對媒體所有權和廣告的限制、對公共廣播的補貼以及美國廣播的公平原則\\( fairness doctrine\\) ，在這股市場化的浪潮中都被削弱甚至廢止。經濟利益超越公共利益，成為傳媒政策制定中至關重要的考慮因素，而此后持續 20 余年的“高增長、低通脹”的經濟周期，也讓不少學者為這種市場機制和自由主義高唱贊歌。進入 21 世紀，隨著互聯網等新媒體影響的日益擴大以及全球競爭壓力的不斷增大，特別是金融危機和經濟滯脹的直接推動，國家干預的思想隨著新國家主義的抬頭又在以美國為代表的西方社會復燃。
從無管制到管制，再從放松管制到再管制，西方傳媒政策猶如一只鐘擺在經濟自由主義與國家干預主義之間搖擺。事實上，自由與干預之間并非總是截然對立。在當代西方經濟的發展過程中，經濟自由主義與國家干預主義已漸趨融合: 經濟自由主義走出無政府主義的危險，確認了部分干預的作用; 而國家干預主義在強調干預的同時，也承認市場的基礎作用。這種自由與干預并存的思潮，對應到西方傳媒政策領域，形成了一種基于自由主義的“雙軌理論”\\( the two － track theory\\) :一方面，奉行“意見的自由市場”，最大限度地節制傳媒內容管制; 另一方面，在傳媒結構管制方面賦予較大權限，實施積極的傳媒政策。
世紀后半期以來，隨著西方經濟與政治思潮的轉向，這種內容與結構分立管制的思路開始發生微妙變化。一方面，新自由主義及其背后的壟斷資本主義回歸市場、重建秩序的主張，帶來了規制放松\\( deregulation\\) 運動，從而使得傳媒產業結構方面的限制日趨放開; 另一方面，面對全球化和網絡化的壓力和挑戰，西方社會對共產主義、社會主義等所謂“異端”思想的敵意，以及新自由主義“重建統治階級力量”的政治保守性，又給西方各國政府帶來思想和內容失控的恐懼。因此在傳媒結構去管制的同時，西方不少國家的傳媒政策存在“內容再管制”的現象。例如，美國在 1996 年通過《通信法》大幅度放松費率、所有權等管制的同時，先后通過《傳播凈化法案》\\( Communication Decen-cy Act，CDA\\) 、《兒童色情保護法》\\( Child Pornogra-phy Prevention Act，CPPA\\) 、《兒童網絡隱私法 》\\( Child Online Privacy Protection Act，COPPA\\) 、《兒童在線保護法》\\( Child OnLine Protection Act，CO-PA\\) 等多部以互聯網內容為規制對象的法案。雖然這些法案中的大多數都受到質詢、挑戰甚至是違憲的判決④，但并沒有阻止西方國家政府對互聯網等媒體的內容進行監管的努力。只不過，在傳媒自由和表達自由的壓力之下，西方國家開始探索從直接的內容監控轉向建立一種基于技術以及行業自律的內容規制體系。例如，在《兒童在線保護法》\\( COPA\\) 被判無效之后，美國國會又于 2001年出臺《兒童互聯網保護法》\\( The Children’s In-ternet Protection Act，CIPA\\) ，強調通過過濾軟件來屏蔽“屬于淫穢或兒童色情的圖像，并且防止未成年人獲取對其有害的材料”.
三、范式重建: 探尋傳媒政策的第三條道路.
市場，還是政府? 西方的傳媒政策一直希望在這兩端間取得平衡，卻又經常陷入兩難境地。
經濟自由主義對于所有權集中、接近權、弱勢保護、消費至上等問題的無力性以及其所隱藏的政治風險，備受詬病。批評者認為，“傳媒是教育、協商、統合機制的重要提供者”，而經濟自由主義的市場模式“忽視了傳媒在文化和政治方面的重要性”，“把人們視為消費者，而不是公民”，從而將“公民權力窄化為一系列經濟的權力”。同時，這種將傳媒資源的分配交由市場決定的做法，不可避免地將傳媒交給少數具有資本實力的利益主體; 而所謂的“意見自由市場”其實是將自由化等同于民主化，也不可避免地將政策制定的權力交給社會上一些充分掌握資訊、擁有專業能力及具政治使命感的成員。
在經濟自由主義陷入困境的同時，國家干預主義也經常被敵意所包圍。在西方的歷史文化中，國家經常被視為言論自由的主要敵人。因此，國家對傳媒的介入———即使是以公共利益為名———常常遭遇敵意的警惕甚至是攻擊。在經濟自由主義面臨“市場失靈”固疾的同時，國家干預主義將傳媒資源托付給國家機器的做法，也面臨管制尋租、管制俘獲等諸多詰難。而且，不斷一體化的全球經濟和政治，也在逐漸侵蝕國家主義的根基。
20 世紀后半期，西方經濟社會的發展帶來中產階級的崛起以及公民自主、自治意識的覺醒。
在隨之而來的“公民復權運動”和“結社革命”的推動下，“公民社會\\( civil society\\) ”的概念逐漸融入西方的主流話語體系，公民以及作為“中間結構”的公民社團、NGO 等非政府力量在秩序構建中的作用不斷上升。在這種背景下，一場“公共行政重構運動”在西方展開。經濟自由主義和國家干預主義基于“中心 － 邊緣”二元框架的單一中心治理結構遭遇普遍抗爭，一個“市場 － 國家 － 社會 －媒體”合作治理的“多中心治理結構”成為傳媒政策的理想。在這種多中心治理的基本語境下，民族國家開始向治理共同體轉型，政府的角色在相當程度上受到沖擊而弱化，而公民以及公民團體等“第三部門”的價值獲得強調。傳媒接近權、傳播權、公民的媒介素養等一系列面向公民權利的概念開始進入西方社會的話語場域甚至是政策的議程和實踐，而社區廣播\\( community radio\\) 等另類媒體\\( alternative media\\) 也取得長足發展，并在英美等多個國家獲得政策承認。但是，在這場已持續了三分之一世紀的“治理革命”中，對于公民以及“第三部門”的角色如何勘界，國家和社會等不同主體間的關系如何重建，公民的自治和主權如何實現等關鍵問題，西方一直沒有形成一條統一而有效的路徑。
在“國家 － 社會”關系的重建過程中，面對經濟自由主義和國家干預主義的“民主危機”以及日趨多元分化的社會，多元主義⑤\\( pluralism\\) 在二戰以后曾盛極一時。在多元主義的政治設計中，公共決策的過程是多重競爭性利益集團無休止地討價還價的過程，而最終政策的形成是國家試圖調和這些利益集團之需要的結果; 國家內部的權力中心是分散的、多元的，而政府與其它利益集團沒有實質性的區別，其作用就是接受各種利益集團的壓力性要求，并使之轉換成政策輸出。由于嵌合美國的現實國情，這種強調權力分散的政治思想對二戰以后美國的政治體制和傳媒政策模式的形成起了決定性的作用。到 20 世紀 60、70 年代，隨著經濟危機的到來以及政府依附公司利益的政治丑聞的增多，這種將國家視為“中立仲裁者”的政治思想陷入危機。隨后出現的新多元主義雖然在一定程度上修正了多元主義的缺陷，注意到利益集團在資源上的不平等性，并將國家視為一種特殊利益集團，但仍然“未能賦予國家更積極的角色”.
面對日益原子化的社會以及日益嚴峻的全球化挑戰，國家權威的重塑以及社會秩序的重組已成為一種必要。在這種背景下，強調以國家為中心建立社會統一有機體的法團主義\\( corporatism，又譯為社團主義、合作主義、統合主義\\) 在 20 世紀的 70 年代興起。作為多元主義的替代理論，法團主義重新強調國家的獨立和權威，主張在社會與國家之間建立制度化的溝通渠道，從而使每一種利益都有平等有效的表達機制。法團主義以控制、統一和穩定為核心的政治安排，由于更加契合歐洲的社會文化傳統，并且符合新歐洲勢力崛起后“去美國化”的政治需要，在 80 年代以后成為歐洲大陸國家傳媒政策過程的主要模式。在這一模式下，傳媒的公共服務原則獲得確定，傳媒行業的自治獲得極大發展，但政府等公共部門對傳媒領域的介入也變得越來越普遍。
多元主義和法團主義代表著西方社會重組“國家 － 社會”關系的兩種路徑，但無論是哪一種路徑，其終極目的都是要沖破國家與社會的二元對立，建立一條超越經濟自由主義與國家干預主義的傳媒管制的“第三條道路”。在“第三條道路”的政治理想中，“民主”、“責任”、“多元”與“對話”等理念成為傳媒政策的核心精神，而“第三領域”的參與則成為政策過程的重要內容。因此，在重建“國家 － 社會”關系的同時，公民角色和身份的建構與實現也是西方傳媒治理革命中范式重建的核心問題。在對公民角色和身份的建構中，新共和主義⑥對“公民政治”的召喚以及對“積極公民”\\( active citizenship\\) 身份的訴求，奠定了當代西方傳媒政策轉型與重建的主體性規定。不過，在如何塑造積極公民、公民身份如何在現實中落腳等關鍵問題上，新共和主義并沒有拿出有效的解決方案，從而最終難以擺脫自古典共和主義以來的可行性困境。對公民作為政策主體的實現問題，20 世紀80 年代以來興起的協商民主\\( delibera-tive democracy\\) 理論提供了更進一步的方案構想。
這種協商民主的模式試圖建立一個以多層次對話和參與為核心的政策過程，主張在有效政府的前提下，讓利益分殊的多元主體直接、充分地參與到討論和決策的過程中來，并在自由、平等的條件下進行對話和協商，從而形成最終的決策。協商民主理論融合并在一定程度上超越了自由主義、多元主義、共和主義等多種理論，為“公民身份”和“國家 － 社會關系”兩大核心問題提供了一個新的、也更加完美的解決方案。但是，這一基于公民自治的理論在現實政策過程中的運用，卻不可避免地陷入了公民“唯私主義綜合癥”和“政治參與冷漠癥”如何克服的主體性困境、公民個體表達與代理參與之間如何抉擇的結構性困境，以及在社會資本不平等條件下如何實現平等對話與協商的機制性困境。迄今為止，民主協商理論依然無法祛除其“政治烏托邦”的理想色彩，暫時還無力成為一種替代性的政策方案或范式。
結語.
后經濟自由主義與國家干預主義的時代，是一個思想喧嘩的時代。從新自由主義到新保守主義，從多元主義到法團主義，從新共和主義到協商民主理論，再從社會主義、民主社會主義到市場社會主義……各種“主義話語”在西方政治經濟的思想漩渦中陸續出場、互相激蕩，沖涮并形塑著西方的傳媒政策。今天的西方國家在全球化、科技進步、公民崛起等諸多因素的沖擊下，早已超出經濟自由主義和國家干預主義的范疇，而傳媒政策過程的機制也由原來“國家 － 傳媒 － 市場”的三角框架過渡到“市場 － 國家 － 社會 － 媒體”的四維結構。在這種新的政策結構中，不但國家、市場、傳媒等政策主體的角色和身份發生了轉移，而且主體間的互動和關系也由于這個快速變化的世界而日益多元和復雜。各種新的“主義話語”都在一定程度上修正甚至超越舊的傳媒政策范式。然而，由于或是無法完全容納新政策過程的開放性和復雜性，或是陷入可欲性和可行性的困境，終究未能積聚起足夠的理論資源與實踐資本來實現政策范式的重建。事實上，這些新的“主義話語”仍然深深扎根于經濟自由主義與國家干預主義的政治哲學之中，自由的市場與身份是其理論的應有之義，而國家的有效性也最終獲得確認?？紤]到當前政策環境的挑戰性以及傳媒與民主政治的緊密關系，簡單地回到經濟自由主義或是國家干預主義的傳統已不合時宜，而且過多地偏向國家干預主義也可能帶來政治和社會風險。因此，當前更為緊迫的任務，是“將自由主義豐富的思想傳統從意識形態的枷鎖里解放出來，在創造性的發展中為其注入公民政治的活力”。因為，新范式的重建是長期的、不可控的，而傳媒政策的改革與重構卻是現實的、緊迫的。
注釋:
①傳媒政策的最終形成是政治、文化、經濟以及多方利益集團博弈、協商的結果。因此，對傳媒政策范式的抽象概括是一項帶有“幼稚普遍主義\\( naive universalism\\) ”危險的工作。在閱讀此文時，需要注意厘清政策范式和具體政策安排之間的關系和區分。
②“西方”是一個籠統的概念，需要注意到在同一范式下西方各國傳媒政策的國情規定與多元路徑。
③庫倫伯格與麥奎爾認為，在 19 世紀中期電話發明以來的一系列電子媒介出現之前沒有傳媒政策。本文在對西方傳媒政策歷史變遷路徑的梳理上，參照了庫麥兩位教授的研究。
④CDA 于 1996 年出臺，后于 1997 年 6 月 26 日被美國最高法院以違憲為由而否決; CPPA 于 1996 年出臺，也因其對傳播內容的限制而被裁定為違憲; COPA 是一部直接針對 CDA 的失敗而于1998 年 1 月出臺的法案，它雖然將限制內容縮減到商業網站并只限于美國地區的內容供應商，但仍在 2004 年被裁定為違憲; COP-PA 于 1998 年 5 月出臺，并于 2000 年 4 月 21 日正式生效，是這幾部法律中唯一沒有被裁定為違憲且與內容監管有關的法律。
⑤多元主義至少有兩種含義: 一種是近代在西方發展起來的、尊重社會意識和政治文化多樣性的觀念和學說，即一般意義上的多元主義; 另一種是二戰以后在以美國為代表的西方國家發展起來的多元主義民主理論。這里指涉的是后一種概念，即多元主義的民主理論。
⑥在西方社會，共和主義是與自由主義相并列的一種政治傳統，以“強調平等、政治參與和公共精神”為特征。所謂新共和主義是指 20 世紀 50、60 年代以來興起的、以復興古典共和主義為理念的政治思潮。其政治思想主要是針對當代自由主義在理論和現實中的諸多弊端，從自由觀、美德觀、國家觀、公民觀等角度提出自己的看法和主張。
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