本篇論文目錄導航：

【題目】武威市農村低保制度健全探析
【第一章】涼州區農村低保體制構建分析導論
【第二章】農村低保制度的相關理論
【第三章】農村最低保障制度的主要內容
【第四章】武威市農村低保政策的現狀
【第五章】武威市農村低保制度存在的問題
【第六章】完善農村低保體系的對策和建議
【結語/參考文獻】農村地區低保制度優化研究結語與參考文獻

第一章 導 論

1.1 研究的背景和目的

1.1.1 研究背景

自 2004 年以來，中共中央連續 12 年將一號文件主題鎖定“三農”問題，是因為自古以來我國就是一個農業大國，農業人口占大多數，形成了一個龐大的農民階層。自 1978 年實行改革開放以來，我國廣大農村地區的鄉村面貌、農業基礎設施、農民生活水平都有了顯著的改善。然而，相對于城市而言，農村經濟基礎依然薄弱，部分農民的生活條件依然處于社會平均水平之下，大部分的貧困人口都集中在農村地區。由于農村貧困地區的農業基礎設施差，自然條件差，人口素質低，工業基礎薄弱，再加上社會保障體系的長期欠賬，導致農村貧困人口基礎依然很龐大，農民脫貧致富渠道窄、基礎差，因此產生了大量的農村貧困人口。這對我國實現在 2020 年全面建成小康社會的目標提出了嚴峻的挑戰。

為了進一步解決好“三農”問題，保障農村生活困難居民享有政府救助的權力，保障和改善他們的生產生活，適當提高他們的生活水平，維護社會和諧穩定。

黨中央、國務院決定于 2007 年在全國正式全面實行農村最低生活保障制度，這為完善我國社會保障制度和保障農村弱勢群體的切身利益具有重要而深遠的意義（國務院辦公廳，2007），主要體現在以下幾個方面：

一是建立農村低保制度是政府必須履行的責任之一。目前，我國仍是一個發展中國家，經濟發展總量雖然躍居世界第二，但是由于人口多，東西發展不平衡，社會貧富差距大，特別是在農村地區仍有上千萬絕對貧困人口，這些人生活水平低，因自身身體原因和智力原因無法依靠自己脫貧和獨立生活，需要靠政府的救助才能生存。因此，建立農村低保制度，保障他們的基本生活和基本生存權是政府必須盡到的基本責任（肖云、杜毅，2009）。

二是農村低保制度對維護社會穩定有著重要的作用。相比較于傳統的救助制度，如五保供養、臨時救助、災害救助等制度，農村低保制度具有救助面廣，救助體系完善，資金保障力度大等優勢。因此建立農村低保制度，讓廣大絕對貧困人口享受到長期穩定的基本生活保障，使他們能共享社會改革發展成果，消除他們的后顧之憂，將對維護社會穩定具有極其重要的作用（戴溥之，2007）。

三是農村低保制度是縮小貧富差距的重要手段。貧富差距過大是當前我國社會的一個嚴重問題，貧富差距的擴大將直接損害社會的公平正義和削弱整個社會的凝聚力，使社會裂痕更加難以彌合。社會財富的分配不公，貧富的兩極分化，社會財富的畸形集中，必將導致社會的不安定。因此，建立一套完善的以最低生活保障制度為主體的社會保障體系是縮小社會貧富差距的一種有效手段。

四是建立農村居民最低生活保障制度是“以人為本”執政理念的具體體現。隨著我國經濟社會的不斷發展，我國 GDP 已位居全球第二。然而，經濟的增長雖然解決了很多問題，也隨之帶來了很多問題，例如生態環境的嚴重破壞，社會貧富差距的快速擴大，區域發展不協調問題突出，社會保障制度的建設和群眾的期盼還有一定的差距等等。但是，只有經濟的發展而沒有人的發展不叫科學發展。

當前我國社會還存在大量的貧困人口，這些貧困人口的存在根本上還是受自身生存條件和身體條件的影響，不是他們不想脫貧，而是沒有條件脫貧。這就要求社會發展到一定階段后，當經濟條件允許的情況下，政府應該主動幫助和關心這部分貧困人口，加大社會救助的力度，完善社會保障體系建設，把發展是為了人民群眾更好的生活作為目標，努力幫助那些貧困群體、失業群體和弱勢群體更好的融入社會，得到更好的發展，這不僅是政府的責任，也是 “以人為本”執政理念的必然要求。

但是，如此重要的農村低保制度在具體的落實中也存在許多問題，其中低保對象確定不準確，富人吃低保、關系保、人情保等問題成為人民群眾反映強烈的社會問題，進而影響社會的公平正義，損害黨和政府在基層群眾中的形象，激化了干群矛盾，影響了社會和諧。因此系統研究當前農村低保制度的運行現狀及存在的問題，提出對策建議，給低保工作者以參考，可以更好的發揮農村低保制度在維護社會和諧穩定方面的重要作用。

1.1.2 研究目的

武威市地處甘肅省中部，是一個典型的農業城市，常住人口 181.36 萬人，鄉村人口 119.68 萬人，約占全市人口的 65.99%,農村人口占比大（武威市政府網）。目前武威市正處于社會轉型跨越的關鍵時期，經濟發展速度快、矛盾多，各地區發展不平衡，財政收入困難，社會保障體系建設不健全等問題困擾著該市。

而農村低保制度是該市社會保障制度的核心，對該市保障農村弱勢群體利益，加快當地農村居民脫貧致富，維護當地社會穩定和諧等具有重要的作用和意義。但是，該市農村低保制度的運行也存在一些問題，經常出現群眾因低保對象確定不準確、制度落實不規范等問題引發的上訪告狀等現象，從而削弱了政府在群眾中的公信力，影響了當地社會的公平正義，增加了社會不穩定因素。本文正是出于對如何解決武威市農村低保制度運行中出現的問題為研究目的，通過對該市農村低保制度的運行現狀進行分析，梳理存在的問題，提出解決問題的對策與建議，為該市農村低保制度的高效落實提供一些有價值的參考。

1.2 國內外研究綜述

1.2.1 國外研究概述

在國外沒有專門的最低生活保障制度，主要是非常完善的社會救助制度，大多數西方國家社會救助制度發展比較早，體系完善，救助標準相對較高，法律體系建設也很健全。下面主要介紹幾個國家社會救助制度的內容。

英國是西方社會較早建立社會救助制度的國家，是一個典型的福利型國家。

早在 1601 年英國政府就頒布了世界上最早的社會救助法律《濟貧法》，標志著英國初步建立了社會救助制度。隨著社會的不斷發展，英國在 1834 年又出臺了《新濟貧法》，這部法律中對貧困者救助的條件十分嚴格，例如，受救助者沒有選舉權與被選舉權，必須在貧民所里接受救濟，不能外出等限制條件。因此，新法遭到了很多批評。在上世紀 40 年代英國社會建立了現代社會保障體系，經過多年的發展，基本形成一個“從搖籃到墳墓、從生到死的一切安全保障”的社會保障制度。其社會保障體系主要由國民保險、國民醫療保健服務、社會救濟、社會福利四部分組成（馮云超，2011）。

美國在經歷了 20 世紀 30 年代的經濟大蕭條后逐步建立了社會保障制度，并在 1935 年頒布了《社會保障法》。其保障體系的架構主要體系在社會保險、社會福利、醫療保障這三個維度。社會保險主要由醫療保險、失業保險、養老保險、退伍軍人保險構成；社會福利主要指在醫療、住房、教育、稅收等方面給予困難家庭一定的補貼和減免。醫療保障方面美國做到相對比較完善，主要有公辦和民辦的健康保險，醫療補貼等內容（王政萍，2014）。

德國是一個典型的社會保險國家。早在二戰前德國首相俾斯麥就頒布《疾病保險法》、《工傷保險法》、《老年保險法》這三項保險法案。隨著社會的發展，德國逐漸建立了以社會保險為基干的社會保障制度，目前主要有工傷事故保險、醫療保險、失業保險、護理保險、養老保險等保險制度（王濤，2012）。

智力是一個典型的自助型社會保障國家，其特點是允許社會力量參與國家社會保障管理。目前主要的做法是，智力每個雇員要自己選擇一家養老基金管理公司并開設個人賬戶，然后把自己需要繳納的養老保險金存入該個人賬戶，個人賬戶的特點是實行強制儲蓄，費用由個人繳納。養老基金管理公司負責對存入該公司的養老保險金進行資本運營和保值增值。雇員退休時按個人賬戶中積累的養老金數目進行領?。ú苘?、李曼偉，2006）。

1.2.2 國內研究概述

目前，低保救助制度在社會救助體系中占有重要的地位，無論是專家學者還是普通群眾對低保制度都比較關注，在制度落實中也存在一些亟待解決的問題，國內很多專家學者對低保制度都進行了系統的研究，主要集中在以下幾個方面：

一是農村低保制度在執行中出現的問題和對策。農村低保制度從建立到執行雖然過去了近 9 年的時間，可是各地區在執行中也還存在很多問題。大部分學者對農村低保制度在執行中出現的問題做了系統的研究并提出了一些可行的措施，歸納起來主要是以下問題：一是低保對象認定標準模糊，低保對象收入核查制度不規范，對收入的認定和統計方法各地方存在差異，因此部分學者對如何科學確定低保對象也提出了一些可行的措施，包括制定標準，科學核實，入戶調查等方法（賀大姣，2008）。二是低保資金來源渠道單一，低保資金是低保工作能否落實好的關鍵因素之一，目前低保資金主要靠政府財政兜底，而西部地區由于財政收入緊張，一些貧困縣更是捉襟見肘，因此對低保資金的投入更是少之又少，低保資金的來源也成為了一個重要問題，肖云、劉慧云等學者建議增加低保資金來源渠道，充分利用社會資源來補充和完善低保資金不足的問題（肖云、劉慧，2007）。

三是低保工作者履職不力。很多學者人為正是因為很多基層低保工作者對農村低保制度的理解錯誤，履職不嚴才導致很多“人情?！?、“關系?！钡炔涣棘F象發生，基層低保工作者的業務素質，責任心也成為了影響低保工作的一個問題（符華平、顧海，2009）。四是監督缺位。能否建立一套嚴密的監督體系，是保證低保工作公平實施的保障，部分學者對如何建立健全低保監督檢查機制也做了研究。

二是完善農村社會救助體系建設。國內很多學者從完善社會救助體系建設的視角入手，認為農村低保制度要想真正發揮好對困難群眾生活兜底的作用，切實改善民生，就必須完善和農村低保救助制度相適宜的其他救助制度。特別是要建立一套完整的救助體系網絡，加強和教育、醫療、住房、扶貧、就業等部門的合作，建立低保對象在享有教育、醫療、住房、就業、扶貧等方面的特殊救助政策，完善和補充農村低保制度的不足，增強低保救助對象的“造血”功能，為他們早日脫貧提供政策優勢，努力拔掉窮根，割斷貧困的代際傳遞。（李銅山，2014）（高宏偉，2013）（肖云、劉慧，2015）。

三是農村低保制度的立法問題。自 2007 年開始我國正式在全國全面建立農村低保制度開始，在接近 9 年的執行過程中，都是以國務院和各省制定的一些宏觀政策為依據，各市縣區在根據當地的實際情況制定符合本地區實際的具體制度。因此農村低保制度在各地區的發展并不均衡，很多政策執行沒有強制力，進而引發一系列問題。當前，依法治國、依法行政越來越成為共識，因此農村低保制度要落實的更好，未來的發展方向便是把許多規章制度以法律的形式固定下來，提高政策的執行力和強制力。對此部分專家學者對低保立法方面的研究很多，從低保制度立法的緊迫性、必要性，立法可行性等方面進行研究論述。（李敏，2010），（段玉恩，2008）。

綜上所述，國內研究主要集中在國家整個農村低保政策在執行中出現的問題和對策，以及完善低保制度的建議對策。主要是基于國家宏觀層面上的研究，既有理論探討又要實證分析。鑒于農村低保制度在實際操作中的復雜性，對宏觀層面的研究還是不能很好的解決某些地區的具體問題，因此本文主要對甘肅省武威市農村低保制度的執行現狀、存在的問題和對策進行研究，希望能對當地農村低保制度的更好落實提供有益的參考。

1.3 研究內容

本文研究的側重點主要是武威市農村低保制度運行的現狀、存在的問題以及對策和建議，研究內容主要是以下幾個方面：一是農村低保制度的主要內容和相關規章制度進行歸納概述，主要包括農村低保制度的概念界定，形成理論，國家出臺的相關政策等。二是對武威市農村低保制度的現狀進行分析，主要從保障對象人數的變化，保障群體的構成，保障標準的變化，低保資金的來源，審批審核程序是否完善等方面進行分析。三是對武威市農村低保制度在執行中出現的問題進行梳理，主要從低保對象，政策宣傳，制度的規范落實，工作人員的保障，救助體系是否健全等等方面梳理和總結存在的問題。四是針對存在的問題分別提出對策和建議。

1.4 研究方法

農村低保制度涉及面廣，群眾關注度高，制度本身具有很強的政策性和實踐性。因此，必須本著實事求是的態度，真實的梳理研究農村低保在執行中出現的問題，在結合實際提出一些可操作的對策建議。本研究選定的研究區域是武威市涼州區，研究方法主要是以下幾種：一是文獻研究。通過查閱與農村低保制度有關的文獻資料，對農村低保制度的形成背景、發展歷程和當前研究成果進行系統的梳理。二是政策研究。對國家和武威市出臺的關于農村低保制度的相關政策進行研究，對農村低保制度的主要內容進行概述，界定相關概念，準確理解政策。

三是走訪調查法。通過對涼州區民政局和部分鄉鎮和行政村的走訪調查，訪談一線低保工作人員、領導、專家、低保戶、群眾等群體，掌握第一手的資料和數據，聽取他們對當前農村低保政策在落實中存在的問題和相關建議。四是問卷調查法。通過選取涼州區黃羊鎮、高壩鎮、洪祥鎮、松樹鄉四個鄉鎮作為研究區域，發放調查問卷，整理調查結果，并進行定量分析，具體實現如下圖（圖 1-1 ）。