研究表明，年齡與貧困之間呈“U”形關系，即兒童和老年人的貧困發生率最高，進入老年后，隨著年齡增長，貧困發生率進一步升高。
［1］楊立雄（2011）采用農村貧困線和“1天1美元”兩個標準，測得我國農村老年絕對貧困人口規模在1 400萬人以上，采用城鎮最低生活保障標準和“1天2美元”兩個標準，測得城鎮老年絕對貧困人口在300萬人以上。而在相對貧困方面，于學軍（2003）認為中國大約有1/3的60歲以上老年人處于相對貧困狀態；李若建（2000）、喬曉春（2005）估計中國大多數省份的老人相對貧困的比例都超過了35%。無論城市貧困還是農村貧困問題都與社會保障制度不完善和功能不健全有很大關系。
［2］現有養老保障存在的制度缺失和城鄉“二元化”、“碎片化”等問題，造成養老保障覆蓋率低，待遇水平低，普遍難以滿足老年人的基本生活需要。
［3］基于此，本文試圖借鑒眾多國家已實施的老齡津貼制度，改革和完善我國現有的高齡津貼制度，以減少老年貧困，實現老有所養的目標。
一、高齡津貼制度的實施現狀與評價
（一）實施現狀
我國高齡補貼政策在20世紀80年代開始實行，部分地區針對百歲老人發放高齡老年補貼，后逐步擴展至80歲以上老人。
［4］為了解決高齡老人的基本生活問題，2008年民政部在全國民政工作會議上提出“有條件的地區可建立困難老人、高齡老人津貼制度”，并于2009年發布《關于轉發寧夏建立高齡老人津貼制度有關政策的通知》，要求各地在借鑒寧夏經驗的基礎上結合當地實際情況建立高齡津貼制度。
2009年底，全國31個省區都建立了范圍和程度不同的高齡津貼制度，到2011年底，享受高齡津貼的人數達900萬人，占80歲以上老人的41.38%，比2010年增長56.14%。
從主體資格來看，享受高齡津貼待遇主要有三種限制：戶籍限制、家庭收入限制、最低年齡限制。在戶籍限制上，大部分地區都要求高齡津貼申請者為當地戶籍。大多數地區沒有收入限制，少部分則選擇“三無”人員、低保人員或者其他對象，如寧夏回族自治區針對80歲以上的農村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，浙江省紹興市針對無社會養老保險的老年居民，貴州省貴陽市針對身體失能、生活不能自理的特困老年人，新疆維吾爾族自治區針對城市低保對象、原國有企業“五·七工”①等。在最低年齡限制上，各地的差異較大，據《民政部關于建立高齡津（補）貼制度先行地區的通報》（民函［2010］111號），截至2010年底，在已建立高齡津貼制度的296個市（或縣）中，大部分地區以80歲為最低標準年齡，占總數的90.87%，僅有17個市（或縣）向80歲以下老年人提供高齡津貼。
從待遇水平來看，各省市往往根據當地實際狀況，按月或者年向符合條件的老年人提供一定數額的補貼。最低月津貼標準為10元，最高為1000元，兩者相差300倍。在廣東省內就出現了國內的最高標準和最低標準，如佛山市和揭陽市?？梢?，高齡津貼標準地區差異較大。同時，不同年齡領取的高齡津貼標準有所差異，總體而言，年齡越大，津貼標準越高。例如，80歲以下老年人的津貼普遍在50~300元/月之間，90歲以上高齡老人的津貼標準普遍在500元/月以上。
從統籌層次上看，當前高齡津貼制度主要為省級統籌和地市級統籌。據民政部統計，2010年底，在省級層面建立80歲以上高齡津貼制度的有北京等7個省、市、自治區，省級層面尚未建立、但在地市級層面建立的有山西省長治市等21個市（區、州、縣）。
（二）簡要評價
高齡津貼制度從2009年實施以來，呈現以下三個亮點：第一，以?。ㄊ校閱挝?，制定了與當地經濟發展水平相適應的高齡津貼補貼標準；第二，覆蓋面逐步擴大，覆蓋地區從寧夏擴展至全國，覆蓋對象從80歲以上老人逐步擴展至60歲以上老人；第三，堅持以人為本的原則，大多省市采取普惠型高齡津貼制度，給符合條件的老人按月或年發放高齡津貼。然而，由于起步較晚、規范性不足等原因，高齡津貼制度還存在不少問題。本文主要從制度的統一性、保障對象和保障水平等方面對其進行評價。首先是制度的統一性。由于沒有國家層面的政策，各地區在實施過程中“遍地開花”，全國各地高齡津貼制度缺乏統一性。例如，對于高齡津貼各地叫法不一，有“營養補貼”、“省會保健補貼”、“長壽補貼”等說法。在資格條件、年齡范圍、補貼標準等方面各地區也是千差萬別。此外，在財政保障機制、管理等方面，實行過程中也存在很大的差異。
其次是保障對象。我國高齡津貼制度遵循普惠性原則，即只要滿足一定的年齡條件，都可以獲得相應的高齡津貼，但在實際實施過程中又出現普惠性不足的問題，如大部分地區最低年齡限制太高，將80歲及以上作為最低年齡資格的地區占90.87%；部分地區只向三無老人、低保老人或五保戶老人等貧困老人或“五·七工”等特殊老人提供高齡津貼。
最后是保障水平。我國大部分地區的高齡津貼待遇低于當地最低生活保障線（或貧困線），難以滿足老年人最低生活需求。2010年底各地待遇標準普遍在50~200元/月之間，低于各地區的最低生活保障線。以上海為例，2010年底最低生活保障標準為450元/月，而同期100歲以上高齡津貼的標準僅為300元/月，其他經濟發展水平較差地區更是如此。
根據保障對象和保障水平兩個維度，可以將高齡津貼制度劃分為低水平選擇型、低水平普惠型、基礎選擇型和基礎普惠型四種類型（見圖1）。普惠型和選擇型是就保障對象的資格條件而言，普惠型指只要老人滿足一定的年齡條件，都可以獲得相應的高齡津貼；而選擇型是指基于家計調查，老人及其家庭成員的收入低于某一標準才有資格享受待遇。低水平型和基礎型是就保障待遇的高低而言，低水平型是指保障水平低于最低生活保障線（為便于后文國際比較，這里依據聯合國確定的最低標準1.25美元/天），基礎型則是保障水平等于或高于最低生活保障線，滿足最基本的生活需求。根據上述標準，我國高齡津貼制度屬于低水平普惠型（圖1右下角陰影部分），低水平表現為待遇給付與經濟發展水平不協調，待遇標準太低難以保障老年人的生存需求，而普惠型表現出普惠性不足的缺陷，如最低年齡資格太高，普遍在80歲以上。
二、國外老齡津貼制度的實踐
社會保障制度已經較為完善的發達國家，比較注重“第一支柱”的基礎養老金供給。而發展中國家則普遍推行各種老齡津貼計劃①：在低收入國家，老齡津貼被積極地當作一種解決貧困的政策工具；在非正式就業比例較高的中等收入國家，老齡津貼為擴大非正式就業職工的養老金覆蓋面提供了一個強有力的政策選擇。
［5］發展中國家采取的老齡津貼制度具有多種類別：包括以泰國為代表的南亞國家；以巴西為代表的拉美國家；以南非為代表的非洲南部國家。本研究選取了泰國、巴西、南非三國，從老齡津貼制度的主體資格、待遇水平和減貧效果三個方面進行介紹和總結，為我國高齡津貼制度在全國范圍內的建立和完善提供寶貴經驗。
（一）主體資格
老齡津貼制度在泰國被稱為“B500養老金計劃”，創立于1993年，主要針對沒有養老金資格的老年人。2010年轉為普惠型制度，所有未生活在公共老年家庭或未獲得永久性的工資收入或養老金資格的60歲以上泰國老年人都可獲得老齡津貼待遇。2012年，領取養老金人數達到近570萬，占60歲以上人口的72%。在巴西，老齡津貼制度被稱為稅收資助型養老金（TFPs），具體包括兩種計劃：一種是農村社會養老金（Previdencia Rural，PR），這是一種普惠型制度，農村60歲以上的男性和55歲以上的女性老年人都可以申領，2012年該計劃向585萬老人發放養老金，占全國60歲以上老年人口的29%。另一種是社會救助型養老金（Beneficio de Prestacao Continuada，BPC），保障對象為65歲以上的并且家庭人均收入低于最低工資的1/4的殘疾人或老年人，屬于選擇型制度。2012年共有170萬老人享受此津貼待遇，占比為9%。南非的老年給付（Old-age Grant，OAG）計劃屬于選擇型，需要滿足家計調查和年齡資格兩項條件，2012年的年齡條件為60歲，該計劃為265萬老年人提供了養老金，占60歲以上老年人口的72%。
（二）待遇水平
2012年，泰國老齡津貼待遇為600泰銖/月（約為0.6美元/天），低于聯合國1.25美元/天的標準，屬于低水平型。作為中央政府向地方政府提供的一項特殊給付計劃，養老金完全由中央預算支持。
養老金預算從2008年到2011年增長超過3倍，達到341億泰銖（約11億美元），占政府預算的1.65%（GDP的0.32%），負擔較輕。有學者測算，如果將標準提高至1 000泰銖/月（1.1美元/天），2011年支出將占財政預算的3.7%。巴西兩種老齡津貼待遇標準一致，2012年為622雷亞爾/月（約11.0美元/天），約為聯合國最低標準的8.8倍，保障水平較高，屬于基礎型。高待遇使財政負擔加重，當年兩項養老金支出占GDP的1.80%。2012年，南非的老齡津貼待遇為1 200蘭特/月（約5.2美元/天），與巴西一樣屬于基礎型，財政負擔較也較重，占當年GDP的1.14%。
（三）減貧效果
減貧效果可以通過比較養老金實施前后人均家庭收入的變化來測量。［6］Sri Wening等（2012）使用2009年社會經濟調查的微觀數據考察泰國社會養老金的收入減貧效應。
在這些家庭中，獨居老人的老年和殘疾救助金占家庭收入比例為3.21%，兩個老人的家庭為4.11%，而所有家庭中僅為1.74%，這意味著社會養老金對獨居老人來說更為重要。Delgado and Cardo?so（2000）等認為巴西農村養老金在削減貧困上具有重大影響。進一步研究發現，北部地區有養老金待遇的家庭中貧困 者 的 比 例 為 38.1% ，南 部 地 區 為14.3%，然而，沒有養老金待遇的家庭貧困者的比例分別是51.5%和18.9%。Fabio M. Bertranou等（2004）分析了1999年巴西TFPs的減貧效果，TFPs降低了95.5%的赤貧（極端貧困）發生率，由養老金給付前的26.6%大幅下降至給付后1.2%，同時減少了29.2%的一般貧困（1.25%美元/天）發生率，由養老金給付前的6.5%下降至給付后的4.6%。關于南非社會養老金制度對貧困家庭的影響，Monoca F（.2006）認為社會養老金制度是窮人家庭的社會安全網，如果沒有養老金，貧困人口將增加2/3，赤貧人口將增加1/5。同時社會養老金制度對不同種族家庭的減貧影響不同，對于白人、混血和城市黑人中的老人有一定的減貧作用，但對于農村黑人老人則不確定。
［7］根據前文確立的劃分標準，泰國老齡津貼制度屬于低水平普惠型，南非和巴西的BPC則屬于基礎選擇型，只有巴西的PR屬于基礎普惠型（見圖2）。不論哪種制度類型，三個案例國家的老齡津貼計劃的減貧效果都非常顯著，極大地保障了老年人的基本生活。
三、我國高齡津貼制度改革的模式選擇：基礎普惠型
（一）高齡津貼制度定位
十八大報告指出，“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。2005年，世界銀行提出五支柱養老金制度的改革建議：第一，提供最低保障水平的非繳費型“零支柱”（全民養老金或社會養老金形式）；第二，與不同工資收入水平相關聯，旨在發揮某種收入替代水平的繳費型“第一支柱”體系；第三，個人儲蓄賬戶式的強制性“第二支柱”；第四，多種形式但本質上強調靈活性和自由支配的自愿性“第三支柱”安排（個人和雇主發起的、待遇確定型和繳費確定型的）；第五，向老年人提供的非正式的家庭內部或代際之間的資金或非資金的支持，包括醫療衛生和住房方面的支持（見表1）?！颈?】
本研究認為，我國高齡津貼制度與亞、非、拉各國實施的老齡津貼計劃、社會養老金計劃或稅收資助型養老金計劃等同屬于“零支柱”范疇。因此，在我國各省市統籌層次參差不齊、資格條件和待遇水平各異的背景下，為積極應對老年貧困問題，保障所有老年人公平享有基本生活，本研究建議應以“解決貧困”為目標，以“?；尽睘樵瓌t，在全國范圍內建立基礎普惠型高齡津貼制度，即65歲及以上①老年人都有資格獲取基礎水平的養老金待遇，在此基礎之上，各?。ㄊ校┛筛鶕數亟洕l展水平適當提高養老金待遇。
（二）財政可持續性分析
由于甄別老年人口中的貧困者較為困難，而普惠型養老金計劃或許是消除老年貧困的最佳辦法，但它也存在重要問題，即財政的可持續性，特別是在中低收入國家。［9］因此，為評估我國基礎普惠型高齡津貼制度的財政可行性，確定合理的最低標準，下文將測算特定給付標準的財政負擔水平，保證養老金制度的可持續發展。
1. 構建計量模型
以高齡津貼制度為基礎，可以建立高齡津貼財政支出精算模型。假設開始領取高齡津貼的年齡（男女相同）為 x 歲，x 歲以上老年人可領取的津貼額的計量模型為：【2】
其中，ω 為極限年齡；lkn為第 k 年 n 歲老年人數；ykn為第 k 年 n 歲老年人領取高齡津貼數額。
但考慮到我國城鄉收入和生活成本差距較大，本文將分別設置農村和城鎮的待遇標準，則計量模型可進一步寫成：【3】
2. 數據來源及參數假設
老年人口總數來自聯合國預測方案中的中檔方案②，城鄉人口比依據國務院發展研究中心課題組2006年的研究，并假定老年人口城鄉比例與總人口城鄉比例一致，可計算出2013~2050年我國65歲及以上城鄉老年人口。假定2013~2025年財政支出均增長10%，2026~2050年均增長5%。
2011年，我國將扶貧標準提高到2 300元/年，按當時匯率計算，約為1美元/天。但普遍認為這一標準低于實際生活需要，考慮到城鄉生活成本差異的客觀存在，本研究采用學者常用的擴展線性支出系統模型（ELES）科學確定待遇標準，2011年城鄉溫飽線分別為408.13元/月（約為2.25美元/天）和222.45元/月（約為1.25美元/天）③，此后平均每年按5%增長。
3. 測算結果與分析根據計量模型及參數設定，2013~2050年，隨著人口老齡化趨勢的推進，65歲及以上老年人數量不斷增加，高齡津貼支出額也逐年增長，但高齡津貼支出占財政支出比重較小，最大值出現在2039年，達到0.3810%（見圖3）?！?】
具體來看，2013 年，高齡津貼支出城鄉分別為 245.39 億和139.82億，總支出占當年財政支出的0.31%。2013~2025年，財政負擔基本保持穩定，占比在0.3%上下波動。2025年達到最低值，之后開始逐步升高，在2039年達到峰值，年均增長 0.006 個百分點，增長幅度較小。此后又逐年下降，直至2050年的0.3367%，逐步回歸到現有水平。因此，總體上我國高齡津貼的財政負擔較輕。相比較而言，泰國老齡津貼占GDP比重為0.3%，巴西為1.3%，南非為1.4%。雖然統計口徑不一致，本研究采用占財政支出比重為評估指標，但完全可以得出以下結論：與其他發展中國家相比，我國基礎普惠型高齡津貼的財政負擔較輕，具有良好的可持續性，且待遇標準的提升空間非常大。
四、結論與建議
我國已建立的高齡津貼制度屬于老齡津貼制度的一種類型，但仍存在很多問題，應該進行改革和完善，建立面向所有老年人的基礎普惠型高齡津貼制度，應著重從以下幾個方面入手：
第一，建立全國層面的制度模式，增強制度的穩定性和統一性。民政部應該及時總結各地高齡津貼制度的特點與經驗，在借鑒國際的有益經驗基礎上改革完善高齡津貼制度，建立全國層面的高齡津貼制度。
第二，降低保障對象的資格年齡?？梢愿鶕H通行的老年人定義的標準，將65歲作為高齡津貼制度的最低年齡資格條件。
第三，保障對象上堅持普惠型，覆蓋65歲以上全體老年人。在我國收入統計不規范的背景下，基于家計調查的選擇型在保障對象甄別上存在較大困難，勢必造成諸如低保制度中人情保、關系保的混亂現象，普惠型的制度模式可以最大限度實現消除老年貧困的目標。
第四，保障水平上堅持基礎型，確保財政的可持續性。從國際經驗來看，全國性的最低高齡津貼待遇可以保持在1.25美元/天，各地可根據當地經濟發展水平相應提高待遇標準，但基本控制在1.25美元/天至人均可支配收入的50%之間，總支出應該控制在GDP的1%以下，滿足最低生活需求的同時確保制度的可持續性發展。
【參考文獻】
［1］Armando Barrientos，Mark Gorman and Amanda Heslop. Old Age Poverty in Developing Countries：Contributions andDependence in Later Life［J］. World Development，2003，（3）：555-570.
［2］穆光宗，張團. 我國人口老齡化的發展趨勢及其戰略應對［J］. 華中師范大學學報（人文社會科學版），2011，（5）：29-36.
