湖南省在政府的主導下構建了一系列以行政程序法治化和政府服務法治化為核心的省級政府規章制度體系，在具體實踐中真抓實干、敢為人先，取得顯著實效，并正以其獨特的內容和魅力促動著中國法治政府建設全面發展。但法治湖南模式在具體實踐過程中，困于國情、省情等帶來的諸多復雜因素而面臨著實施難題。因此，深層次探究其實施困境和實現路徑是法治湖南建設順利推進的必然要求，是法治湖南從應然到實然的實踐前提，其對 “法治湖南”乃至 “法治中國”的實現具有重要的意義和作用。

一、政府推進型的法治湖南建設模式

世界上沒有普世價值的法治模式，也沒有最好的法治模式，只有最適合本國國情的法治模式。因為一個國家的法治建設路徑是由一個國家的國情所決定的，國情的復雜性決定了法治模式的多樣性。

我國法治政府建設基于歷史與現實的需要采取政府推進型發展模式，而各省市由于區域的差異性與復雜性，一直努力尋找地方法治建設的切入點與突破口。法治湖南順應國情的需要采取政府推進型發展模式，開辟了以行政程序建設和服務型政府建設為切入點和突破口，全面推進依法行政、建設法治政府的新路徑。湖南省政府行政決策層， “基于對湖南經濟社會發展客觀需要的理性認識，以現代法治理念和法治技術進行主動改革，主動制定規劃、頒布地方政府規章、出臺配套規范性文件來設置法治政府的戰略、目標、方式、方法、手段，通過自上而下的各層責任體系對下級政府的法治政府建設具體實踐進行監督、督促?！?/p>

一方面，湖南模式在省政府行政力的主動引導和強烈推動下，快速地構建起了以 “程序”為核心的一系列體現現代法治精神的法律法規制度體系，具體呈現出 “一綱要一規劃兩規定六辦法”的法律制度格局，實現法治政府建設的程序化、法典化、系統化，為法治湖南的推進與實現提供了堅實的制度保障。另一方面，湖南模式由于法律制度構建速度快、力度大，與湖南省現有的經濟與社會發展水平、固有的行政管理體制、政府與公職人員的利益偏好、官民的法治文化素養等產生非常激烈的沖突，在法治化實踐過程中存在許多問題、矛盾和潛在的危險，從而陷入制度實施的困境。

二、法治湖南建設的現實困境分析

（ 一） 主觀能動力不足

公眾普遍認同和信仰法律并且自覺遵紀守法是建設法治政府的內在動力。法治社會的建立絕不僅限于其物質層面的制度建設，絕不僅限于其技術性“硬件”系統的完備周詳。法治社會的有效建立，最為基礎、也最為關鍵的，乃是作為其基礎以支撐整個法治大廈的精神層面的意識與觀念的確立，是作為其內在靈魂的 “軟件”系統的開發[2].湖南人在意識層面跟法治政府建設所要求的法治精神還有很大的差距。首先，政府公職人員由于受傳統官本位文化和舊的行政管制思維的影響，基本上還沒有從意識上完全認同或遵從現代行政法治理念。在官本位的影響下，人治觀念比較嚴重，法律意識淡薄，法治觀念不強，法治思維沒有養成。一些公職人員仍然習慣于以言代法、以權壓法、人大于法、權大于法，甚至把法律視為為個人、部門謀求利益的工具。同時，我們的政府公職人員還停留在 “決定-宣布-服從”為特征的傳統的 “管理”型社會治理模式當中，習慣于用行政管制的思維方式去實施行政管理活動，經常以國家或人民的 “代表”自居，自以為擁有行政權力而 “高人一等”,而公民無權無勢而 “低人一籌”,甚至把公民視作手段、工具、器具或資源加以利用。同時，湖南基層群眾認同法律，信仰法律的意識還沒有得到完全提高。楊葉紅教授認為， “霸蠻”文化造就了湖南人規則意識也就是法治意識淡薄或缺失。 “人們之間利益關系的調節通常不是靠規則，而是靠 ‘蠻力',……官員信奉 ’蠻政‘,而百姓也喜歡 ’蠻爭‘.許多事情的處理，喜歡通過極端的方式解決而不走法律的途徑”,這是其一。其二，在法治發展到今天，仍然有很多基層群眾在潛意識里存在 “信權不信法”的慣性思維。 “信權不信法”一方面是基于傳統文化的影響，但另一方面更多的是因為現實生活中人大于法、權大于法現象的大量存在，損害了群眾對法律的信仰。在政府不誠信、不守法的導向下自然無法形成對已制定的規則制度的認同與遵從，法治湖南建設的強大內在動力也就因此而消解。

（ 二） 經濟支撐力度不夠

馬克思主義政治經濟學告訴我們，經濟建設與法治建設，前者屬于經濟基礎范疇，后者則屬于上層建筑范疇。由于經濟基礎決定上層建筑，因而，經濟發展水平對法治建設的內容及方向、實現的方式方法及其實施結果起著關鍵性作用。2013 年，中國政法大學應松年教授、馬懷德教授在其主持的“全國法治政府評估項目”課題研究中發現法治政府建設水平在很大程度受到經濟發展水平的影響，從而表現出明顯的區域性差異。課題研究者按照東、中、西部的劃分進行區域比較發現，東部城市的平均得 分 為 193. 73 分，中 部 城 市 的 平 均 得 分 為188. 46 分，西部城市的平均得分為 179. 18 分。東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這說明法治政府建設水平與經濟發展水平具有一定的相關性。同時，西部地區各城市法治政府建設的水平相較于中東部地區城市更為參差不齊，與西部地區城市之間經濟發展水平更為參差不齊也形成了一定的對應關系[3].法治政府在實現的過程中需要人力、物力、財力、技術、制度等等一系列條件，而這些條件的滿足必須以足量的經濟基礎作支撐。經濟發展水平較好的區域，政府有較多的資源投入到法治建設中，而在一些經濟水平較為落后的地區，資源的有限性影響了其對法治政府建設的投入。此外，在經濟發展水平較好的城市，促進發展的壓力較輕，政府可以在法治政府建設上投入更多的精力； 而在經濟發展水平比較落后的地區，政府的主要精力還是在招商引資、城市建設等發展議題上。近年來，湖南省的經濟發展速度雖高于全國平均水平，但是從總量上來講還處在全國中等水平，而長株潭區域幾乎占了總量的一半，各市州之間經濟發展水平差異非常大，特別是對于以山區為主，農村人口居多的其他市州來說，經濟發展水平更為滯后，也極不平衡。在這種落后的經濟環境下，當地政府普遍都患有強烈的發展沖動癥，一門心思、想盡一切辦法求經濟的快速發展，有意或無意地降低了法治政府建設的力度與強度，甚至當地政府會主動地或有選擇地去規避法律，突破法律甚至違反法律，由守法者變成違法者。這種現象在省內各市州甚為普遍。

（ 三） 內部阻力過大

法治是法律實踐的結果，是法律能否不遭到人為的阻礙而暢通去實踐。政府及其公職人員是法治政府建設的主導者、推動者和實踐者，但現實中他們又是法治政府建設最大的阻礙者。因為他們在公共行政過程中，極易受到其私人利益因素的干擾，并 “怠于采取相應的處理措施，以致其價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求”,從而使私人利益與其公職所代表的公共責任產生激烈的沖突?，F實中，國家公職人員，作為社會中單個的 “個體”,基于其人性的本領沖動，天然地具有對個人利益的追求。如果經濟發展水平相對落后，在個人自身物質需求得不到預期的滿足，自身發展平臺得不到合理保證的情況下，人性的本能使然讓其無法建立高度的法治自覺，從而失去踐行法治的動力，甚至會為了一己私利利用手中的權力去破壞既有的秩序、制度、規則。公職人員利益沖突對法治政府的建設具有致命的傷害。其一，法治政府的要義就在于約束好公共權力的行使，使公共行政納入理性的范疇。

但是由于代表國家政府行使公共權力的公職人員出于個人私益的實現喪失了理性的價值判斷，在執行政策或法律的過程中，背離了其行為的公共利益性，其行為結果當然地造成政府行為的不當性甚至非法性。公職人員變成了 “知法犯法”的代表，紛繁復雜的行政亂相、大量存在的腐敗行為即為佐證。其二，公職人員因為利益沖突衍生的一系列腐敗問題必然導致法治政府建設無法獲得公眾的信賴與支持。

法治政府的建立不是政府憑一己之力就能完成，需要全民的支持和參與。但是權力腐敗、權力尋租、權錢交易等違背公平正義現象大量發生時，民眾就會因其負面的示范效應而失去對法治政府建設的信任和行為自覺，甚至會積極效仿，破壞法治政府建設。所以制止和治理公職人員利益沖突問題成為法治政府建設的關鍵之手，腐敗不除，就不可能做到真正的法治。2015 年 1 月 24 日，湖南省第十屆紀委第七次全會暨全省反腐敗工作會議通報： 2014年，全省各級紀檢監察機關共受理各類舉報82 957件次，同比增長 56. 7%; 立案10 238件，同比增長39. 4% ,其中地廳級干部 28 人、縣處級干部 447人； 結案10 349件，同比增長 28. 6%; 處分10 557人，同比增長 30. 9%,其中地廳級干部 48 人，縣處級干部 441 人。驚人的數據足以證明湖南省內的權力腐敗現象大量存在，防止公職人員利益沖突，破除內部阻力之任務也任重而道遠。

（ 四） 監督效力不強

法治政府建設的核心是規范行政權力，因此構建有效的行政權力監督體系是其本質要求。在政府推進型的法治湖南建設中，由于行政的強勢導致立法、司法的弱化，立法、司法對行政權的監督功能表現不力，也就無法真正實現對行政權力的控制與約束，勢必造成 “短板效應”,從而延滯整體法治目標的實現。首先，地方人大監督作用不明顯。對行政權力的監督，人大監督具有最高的法律地位，但在實踐中其地位與作用卻遠沒有黨的監督、檢察院的法律監督、法院的事后監督突出。表現有二：一是人大主導立法的缺位導致在制度設計中缺少立法監督。任何制度的構建必須以民主性和正當性為出發點與落腳點，在我國也只有通過人大的主導立法才能形成廣泛的民主和保證其目的的正當。所以，法治政府建設的地方立法理應在人大的主導下通過民主的程序或渠道去形成代表公意的法律制度，從而實現規范行使行政權力。而湖南省 “一規劃兩規定六辦法”的法治政府建設制度體系全由政府而非人大搭建的，法治政府的制度載體是政府頒行的改革綱要、規劃、政府規章以及紅頭文件，這種 “自我革命”式的法律規則缺乏應有的民主性和正當性[1].二是工作監督力度偏弱。地方人大對政府的監督在實踐中更多地表現為對政府的工作報告、預決算等形式上的審議和表決，缺乏實效性。而法律規定如詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段卻極少運用，因而對政府干部缺乏威懾力，監督作用不強。2014 湖南省紀檢監察機關共處理地廳級干部 48 人，縣處級干部 441 人。如果人大的剛性監督手段到位，我們的紀檢監察機關怎會取得如此大的 “成就”.其次，司法監督、民主監督長期表現不力。由于行政權在法治政府建設中過于強勢，從而使 “司法監督、民主監督等法治基本要素長期游離于法治政府建設的核心范疇之外。前者集中體現在我國憲政體制下司法權地位的劣勢所導致的對監督行政的謙抑性失語，后者則表現在信息公開、民意表達機制尚處于初級階段所導致的民主監督虛置?！?/p>

由此，政府在司法監督，民主監督不力的情況下，長期被隔絕在壓力之外。在法治政府建設過程中，要么有章不循、有令不行，要么消極應對、懶政庸政，從而失去持續推動 “自我革命”式的法治建設的動力，法治政府建設的各項制度就難以貫徹執行，從而導致 “形式”法治。