一、背景介紹

4月14日16時30分，蘭州自來水苯超標發生4天后，蘭州市召開新聞發布會， 就此次自來水苯含量超標事件的發現和處置過程作了通報。 供水企業蘭州威立雅水務集團副總經理閆曉濤表示，這種并非常規檢測，是企業在隨機檢測中發現的。 水污染事件發生之前，水質檢測數據均來自蘭州威立雅水務集團。蘭州市自來水污染問題，并非始自這次苯嚴重超標，而是早在之前就有市民反映自來水“異味”。 當地政府曾發表辟謠公告，并對“無中生有、造謠”的相關人員進行了查處。 該事件引發的思考。

二、該事件引發的思考

針對蘭州水污染事件，政府的監管職能是否履行？ 一方面，水質自查， 水務公司自己來確保廣大民眾的飲水安全的可信度值得考量。 作為環境監管機關的環保局又是如何履行監管職責的。 另一方面，在先前民眾反映的水質有問題而政府只是發表辟謠公告并查處“造謠者”，而不對具體細節進行調查取證，是否存在不作為？
就本事件而言， 蘭州廣大市民無法就行政機關的這種不作為提起行政訴訟，因為可提起行政訴訟的范圍不僅要求滿足《行政訴訟法》及《若干解釋》第1條第1款的規定，還取決于是否屬于該條第2款第6項不屬于法院主管的“對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。 水污染事件中行政機關的不作為不屬于具體行政行為，不是針對具體相對人作出，同時也未給公民、 法人或其他組織的合法權益造成直接影響或給其增加義務負擔。 但是在社會生活中廣泛存在著由于行政機關的不作為而損害公共利益的行為， 由于我國此范圍立法的空白和相對滯后，致使此類公共利益受損時缺少救濟途徑，因此有必要借鑒國外有關“行政公益訴訟”這一模式來解決此類問題。 筆者就“蘭州水污染”中行政機關的不作為進行分析，簡要探討并論述行政公益訴訟的必要性以及理論構建。

三、行政公益訴訟

公益訴訟是指一切為維護公共利益而提起的訴訟， 起訴的主體包括國家機關、法人、社團組織以及個人等；狹義的公益訴訟僅是指國家機關為保護公共利益而提起的訴訟。 而對于行政公益訴訟涵義的界定并不統一。 通說觀點認為，是指公民、法人或其他組織認為行政主體的行政行為侵犯了公共利益， 依法以自己的名義訴諸法院， 法院據此在雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下，對行政案件進行受理、審查、并作出相應裁判的司法活動。 此外我國理論界對可提起行政公益訴訟的原告主體資格有很大爭議，也就是當侵犯公共利益的行為發生時，誰有權啟動司法程序。 而大部分學者認為有權提起行政公益訴訟的有法院以及相關公益組織。
就此定義來看， 個人是能夠以個人名義直接向法院提起訴訟的，即便此行政行為與自身無直接的利害關系。 如果認為個人可享有原告資格以自己名義直接起訴， 可能會存在權利濫用的情況;如若公民無起訴權，很難保證其他原告適格者會主動提起訴訟來保護社會公眾利益。 而對于起訴權可能濫用的情況可做如下處理：個人是程序的啟動者，相關組織作為原告參與訴訟。
當然，對于個人啟動行政公益訴訟的情形，筆者認為也應該區別對待。 如果是被訴行政行為無直接利害關系的個人，需要通過相應機關來起訴。 如果被違法行政行為所侵害，雖然是個訴，但從效果上來看是維護社會公共利益， 那么應該允許個人直接以自己名義起訴。 因為在后者的情形下，假如只允許個人通過社會組織尋求救濟，而社會組織又不履行職責，那么個人利益將無法通過訴訟得到保護。 此時個人可以通過傳統的行政訴訟來解決個案問題，但從根源上又無法解決公益問題。 所以給予個人在利益被直接侵害時這種起訴權限，能夠更好地保護個人合法權益，同時又保護了公共利益。

四、行政公益訴訟的必要性

我國行政公益訴訟的立法真空狀態使得近年來群體性社會問題不能在法院通過司法途徑解決。 我國行政訴訟法的立法宗旨決定了建構行政公益訴訟的必要性。 我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是確保行政機關依法行政。 就蘭州水污染事件而言，建立行政公益訴訟制度迫在眉睫，特別是對行政機關的依法行政的要求。 依法行政的“高效便民”原則內涵包括：行政機關在實施行政管理時，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。 其內在要求行政機關在實現其職能不得拖延或不履行法定職責。
傳統的行政訴訟只針對具體行政行為可提起訴訟， 而不得對行政規章以下的抽象行政行為、行政不作為提起訴訟，因此大多數學者認為應該把抽象行政行為和行政不作為同時納入行政公益訴訟的范圍之中。 但筆者認為若將行政規章以下的抽象行政行為全部納入訴訟范圍，有損行政執法的效力，進而導致抽象行政行為 （主要指地方政府規章、 地方法規以及各類規范性文件）的可信度降低，公民據此做出行為的是否合法的預見性無法保證，不利于社會的正常生產和生活。
不過，將行政不作為納入行政公益訴訟范圍有極大的意義。
基于我國尚不完善的行政訴訟制度以及有限的司法資源， 應著重把涉及重大公共利益的政府不作為行為劃入調整范圍， 比如涉及環境污染破壞方面的不作為， 維護市場秩序方面的行政不作為和國有資產流失方面的行政不作為等等。 蘭州行政機關為了本地經濟發展、 財政收入而漠視環境保護問題———有法律明確保護的一級水源保護區周圍竟然被化工廠、 化工管線、 居民區、污濁的地下水的層層包圍，對此政府部門在防止污染方面不履行法定職責時，便可提起行政公益訴訟，這對于維護公共利益和實現政府依法行政有重大作用。

參考文獻：
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