中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化?！笨茖W有效的國家治理體系的建立是全面深化改革的目標和方向。在當前深刻、復雜的變革過程中，各種矛盾不斷涌現，新的治理元素不斷加入，要實現“加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明”的改革任務，轉變政府職能，重構地方政府職權成為國家治理體系和治理能力現代化的必要途徑。 可以說地方政府權力的重新配置是我國行政體制改革必須觸及的深水區。 雖然在行政法學和公共管理學上對地方政府權力配置已有較多的探討，但在“國家治理體系和治理能力現代化”的新理論指導下，賦予了法治在公權力配置中的新內涵。 在新形勢下地方政府權力配置的考量因素和方向都呈現出新的維度，尤其需要在“政府—市場—社會”邊界合理劃分的基礎上，重新審視地方政府權力的橫向與縱向配置，這將是從行政法學領域研究此命題的新切入點。
一、國家治理體系對地方政府權力配置的影響
“治理”一詞屬于公共管理學中的特有概念，有其獨特的內涵和外延。 現代“治理”理論源于 20 世紀 90 年代世界銀行等跨國金融公司與英美等西方國家地方政府治理改革的理論與實踐，它是在“新公共管理主義”、“新公共服務”思潮等一系列公共行政改革運動的基礎上逐步發展而形成的一種全新的社會治理模式[1]197。 根據全球治理委員會 1995 年發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告，治理被定義為：“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。 它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。 這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。 ”
當前西方國家的主流治理模式為合作式治理，即“一個公民社會，在政策制定的過程中，不只是自上而下的專家指導和政府全能， 更希望由公民、 社會和民間組織共同參與制定政策，借此形成與政府間的相互對話，實現共識的凝聚”[1]13。 因此，現代治理的觀念意味著對傳統上政府是唯一治理中心的徹底否定，意味著治理主體的多元化和治理的多中心性，意味著治理主體邊界的模糊性及其治理主體之間的相互依存性和互動性[1]219，其中 “對政府部門而言，治理就是從劃槳到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化”[2]。
我國目前的地方行政層級為“省—市—縣（區）—鄉”的四級，這不僅導致行政權過度集中于政府，而且各級政府職責同構的領導與被領導關系，造成“一方面，由于行政職權的剛性制約機制不健全，政府依然擁有強大的行政強制職權，可以輕易地超越其職權范圍，對微觀經濟和社會生活進行廣泛的干預；另一方面，與此形成鮮明對照的，卻是政府貫徹實施公共政策的能力，政府提供公共產品和公共服務的實際能力往往又非常低”[3]。 這與治理模式下的“分散化公共治理”或“多中心治理”格局[4]32的要求有著本質差異。 因此，在推動國家治理體系與治理能力現代化的過程中，政府內部多元治理主體之間職責權限的分工，政府與市場、社會的互動關系，構成了現代國家治理體系成長的兩大主軸[5]。
二、地方政府權力的橫向多中心配置
現代治理主體的開放性造就了多元治理主體并存的局面[6]。 西方社會學把整個社會分成三大板塊：政府、社會和市場，對“多中心合作治理”的也主要從國家和公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作等角度開展[7]5。 在“多中心治理”模式下應當明確“政府—社會—市場”的權力邊界。 這個邊界不是將兩者權力絕對分開，而僅是職責和功能上的相對明確[7]347。 尋找政府權力與社會、市場權力的平衡點，成為地方政府權力橫向配置的關鍵。 經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務應當在各自的權力領域內有所側重。
“社會治理的本質特征在于合作與溝通， 發揮不同社會主體在國家治理和社會發展中的作用。 國家既要保留傳統的管理職能，同時更加強調服務職能，管理與服務兩種職能要充分結合。 ”[8]而改變目前“地方政府普遍傾向于具有短期增長效益的基本建設等公共投資，忽視了本應承擔的基礎教育、基本醫療以及社會保障等關系民生的公共服務供給責任，從而造成經濟繁榮與民生失調為特征的發展失衡”[9]的局面，應是地方政府與非政府部門互動的主要著眼點。
首先，決策權與執行權的適當分離。 中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。 ”新公共管理提倡決策權與執行權分離，作為與其一脈相承的治理理論也同樣對此持肯定態度。 決策權、執行權和監督權的“行政三分制”[10]的提出，主要基于行政效能考慮。 決策權由行政機關行使，將執行權從行政機關分離后，可以實現執行主體多元化，并引入競爭機制，提高行政決策執行的效率[11]。 治理體系下社會團體甚至企業都有機會成為公共服務的提供者。 因此，決策權與執行權的適當分離是對地方政府權力的橫向配置的新要求。
其次，政府與社會、市場間相對明確的權力界線。 目前我國明確政府與社會、市場關系的規范散見于部分單行法之中。 例如《行政許可法》第 13 條規定了四類可以不設行政許可的事項，包括公民、法人或其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。 當前地方政府仍是具有行政計劃權、行政調查權、行政許可權、行政強制權、行政處罰權的“全能型政府”，但將部分行政權力交還給社會和市場是實現“多中心治理”的根本途徑。
最后，地方政府對多元化治理主體的培育。 目前我國并沒有專門規范社會組織的法律，僅有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》三部行政法規。 社會組織準入門檻過高，缺乏獨立自主性，內部運行機制不健全，監管體制存在漏洞等成為制約我國社會組織發展的頑疾。 當前，我國仍缺乏有利于多元化治理主體成長的法律與制度環境，尤其是政府對重要民間組織的主導始終是中國公民社會的顯著特點[12]。
我國地方治理多元主體的形成是一個“國家”逐漸退出“市場”和“社會”領域的過程，政府既要培育公民社會與市場，又要控制公民社會和市場化的發展進程、速度和方向[4]17-18。 目前我國存在著數量眾多但未取得合法身份的社會組織，因此，完善有關社會組織的法律法規，引導仍占主導地位的地方政府對多元化治理主體的法治化培育， 對治理體系的不斷完善有著重要作用。
在行政管理與社會治理領域內，改革以后的基本取向是簡政放權，政企分開，政社分開；政府把部分經濟和社會管理的職能及相應的權力交還給社會，將經營權、決策權、人事權下放給企業，把社區服務、社區治理交給社會，調動了企業和社會力量的積極性和能動性[13]。 對我國而言，重點在于“重新發現社會”，釋放社會自我管理的活力。 “‘多中心治理’理論模型作為一種公共治理的新思路，是一種多元主體互動合作的善治模式，其打破了‘政府-市場’非此即彼的定式，開拓了傳統公共物品供給只有交由權威機構或完全私有化后才能實現有效管理的極端觀念。 ”
三、地方政府間的縱向分權配置
運用治理理論配置地方政府的職權，首先必須厘清我國地方政府權力的結構。 上級導向型的壓力型體制與職責同構的地方政府職權是我國地方政府權力體系的基本特征。 根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法） 第 59 條和第 61 條的規定，縣級以上的地方各級人民政府行使 10 項職權；鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使 7 項職權，并且兩者中絕大部分職權雷同。 縣級以上地方各級人民政府權力重疊，其后果是機構的重疊，地方政府“上下同責”和機構“上下同粗”。[15]這樣的權力結構使得科學有效的社會治理體制的形成不僅僅是一個國家與社會、市場的權力分化問題，更是一個上下級政府間權力縱向轉移的問題。
（一）地方政府權力配置的差異化
在政府權力的縱向比較中， 可以看到我國的每一級地方政府都管理著基本相同事務，特別是在列舉每級政府職責的最后一條都是“辦理上級國家行政機關（上級人民政府）交辦的其他事項”，這一條簡單的規定，以服從上級管理的名義，將政府的所有對內職責潛在地貫穿在整個政府體系之中[4]81。 這種網狀行政體制[16]導致各級地方政府間權力劃分不明確，進一步阻礙了“多中心治理”的權力分化。要實現地方政府權力的縱向差異化配置，必須改變目前“高長型”的行政層級為“扁平型”的行政體制。 過多的政府層級無疑會加大政府權力差異化配置后上級政府的監管難度。 在行政層級“扁平化”過程中，改“市管縣”為“省管縣”，實現“市縣分治”應當是當前重大的改革舉措。
憲法第 30 條規定，除民族自治地區外，我國的行政區劃一般分為：省—市（縣）—鄉三級，只有直轄市和較大的市領導的縣外，其他的縣都實行省直管。 所以，從憲法上看當前的“市管縣”體制缺乏合憲性。 設區的市級政府是否領導縣，這對其職權配置有著及其重要的影響。 “按照國際慣例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。 市作為城市型的政區，主要管理本市的市區和郊區，不再管理農村區域；縣作為廣域型的政區，直接管理縣屬的鄉鎮。 ”[17]城市事務與農村事務的本質差異使得同時管理這兩類事務十分困難。 因此，實行“市縣分治”不僅有利于實現治理體系下行政層級的扁平化發展，而且有利于權力差異化配置后上級政府對下級政府的監管。
總之，在各級地方政府權力差異化配置趨勢中，最終應當實現各級地方政府權力“不盡相同、各有側重”的局面。 省級政府作為地方的最高級別政府，應當承擔較多的宏觀調控職能。 市級政府和縣級政府則應當平衡經濟發展與社會服務職能。 鄉級政府應當主要承擔農村公共產品和公共服務的供給職能。
（二）地方政府權力配置的基層化
傳統基層政府的權力已經無法滿足已達到中等城市規模的城鎮化需求。 特別是一些自然稟賦好、地理區位優越、產業基礎發達的鄉鎮得出現了公共服務和公共產品嚴重短缺的現象[18]。 但是現代治理模式卻要求基層政府最大化地提供公共產品和公共服務。 因此，增強基層政府的公共服務職能已成為權力縱向配置的趨勢之一。首先，增強鄉鎮政府的公共服務職能。 中共十七屆三中全會指出：“2012 年基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。 ”但無論從宏觀的地方組織法概括授權鄉鎮政府的基本職權①，還是從微觀的具體法律對鄉鎮政府職權的規定②上看，法律并未因為鄉鎮政府的特點而有所區別對待。 鄉鎮政府已經被定位為一個“小而全”的全能型政府，作為最基層的政府，其主要職能應是為農村提供高效的公共產品、公共服務，擴大基層民主參與[1]198-199，而非承擔過重的經濟發展職責，更不是“淪為”上級政府的執行機關。 鄉鎮政府本是在農村實現現代治理模式的主導力量，但當前鄉鎮政府的職權卻嚴重阻礙了鄉鎮治理與基層社會自治的有機銜接和良性互動。 所以，應當在更大范圍和更深層次內推進當前已富有成果的“簡政強鎮”改革。
其次，提高縣級政府的經濟社會管理自主權?？h級政府作為職權齊備的最低級別的完整的地方政府，應當具有充分的決策權。 但是根據筆者對相關的法律梳理，目前仍沒有法律直接將某一特定的職權授予縣級政府或其部門，所有授權性規定均采用“縣級以上地方各級人民政府”或“縣級以上地方各級××部門”的用語。 語焉不詳的法律授權導致縣級政府不僅實質扮演了上級政府的執行機構，而且獨立行使決策權也十分困難，甚至“上報審批”都成為縣級政府權力實施的常態；所以，當前廣泛進行的“省直管縣改革”，尤其是“強縣擴權”和“擴權強縣”都旨在加強縣級政府的自主權，否則縣級政府在社會治理中的創造性和主體性很難實現。
地方政府權力配置的基層化有利于促進現代治理模式的形成。 基層政府公共職能的完善，反映出現代治理模式下“鄉鎮和縣的組織都以同一思想為基礎，即認為每個人都是僅與本身利益有關的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿足本身的需要”[19]。
（三）地方政府權力配置的地方自治化
雖然治理能力的現代化與是否實行地方自治制度不具有必然的因果關系，但眾多西方國家地方自治制度對現代治理模式的保障作用明顯，并且治理模式要求明確各級政府間的權力配置，推動公共產品、公共服務效益的最大化，這就不得不對地方自治進行探討。 地方自治可以視為地方政府權力差異化配置在空間維度的延伸。
地方自治的理論基礎是“輔助性原則”，其是制度經濟學近年來所提倡的“職能下屬化”的核心原則， 即應當將人類事務盡可能地推定為個人事務或更貼近個人的那些團體的事務，只有當個人或更貼近個人的那些團體無法解決時，才將該事務從個人移交給團體，或逐次從較小團體移交給更大團體來解決[20]。 一方面基層政府能夠更及時地了解其轄區內公眾的公共服務需求，并且最大限度地及時地滿足公眾需求的可能性也更高。 另一方面，基層政府是最經常直接與公眾交流的一級政府， 公眾也更為容易獲知基層政府權力行使的信息，社會監督也將變得更具操作性。 因此，基層政府在提供公共產品時具有高層政府無可比擬的優勢。 “一切純屬地方的事務———一切僅涉及一個地區的事務———應歸地方當局負責。 鋪路、照明和一個市的街道清潔工作以及在通常情況下房屋的排水，除其居民外任何人均無甚影響。 ”
目前地方自治還未進入我國法律語境之中，更多的以“基層自治組織”予以取代。 有學者認為，無論是村民自治，還是社區自治，都強調村民或居民的治理主體地位及其對村莊或社區公共事務治理擁有最終的決策權。 這與西方公民治理強調公民是治理的真正主體，對公共事務治理擁有最終的決策權，政府和行政人員只起著輔助性作用的本質是一致的[1]222。 但無論村委會還是居委會都不具有相同于政府的行政管理職能，何況基層自治與地方自治實質上仍為兩種不同的制度構造。 鄉鎮政府與縣級政府的職能定位最主要受國家政治制度和中央政府功能定位的影響，除此之外，也會因為所在省、市及縣域本土歷史、人文、地理等因素的影響，形成鮮明的地域特色[22]。 在基層政府組織形式和職能與合作治理模式南轅北轍的情形下，傳統地方政府職權配置體系的局限性將進一步放大，所以地方自治在現代治理模式下的縱向分權改革中有著新的生長空間。
四、地方政府權力配置的法治保障
此次中共十八屆三中全會通過的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的決議，是我國對政府職能轉型的另一種有益探索， 嘗試用新理論解決各級政府權力重構中的 “精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”困境。 依靠“三定方案”改革各級地方政府權力的配置，不僅缺少改革的科學性，也缺少改革的穩定性。 在現代治理模式下實現對地方政府權力的靜態配置后，如何加強權力的動態監督保障，是現代治理體系對法治政府的另一內在要求。 當然法治化動態監督保障并不是只有法律規范即可， 更重要的是法律原則與法律理念的貫徹。 如同拉倫茨所言：“法律原則是與法理念有關的評價標準或價值優劣性的規定， 它們尚未被具體化成可以直接適用的法律規則，但是可以作為法規則正當化的依據。 ”
（一）法律保留原則與越權無效原則的凸顯
在對各級地方政府間的權力界線靜態劃分后，如何保障差異化配置的權力能夠獨立地動態行使，成為法學界值得關注的問題。 傳統行政法理論認為，行政法具有五種基本實體性原則：依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴利益保護原則和比例原則。 其中，依法行政原則是對法治政府的基本要求，包含法律創制、法律優越和法律保留三項重要內容。 在上下級政府間領導與被領導關系不變的前提下，各級地方政府間實現了差異化的權力配置，如何保障各級政府的權力不受干預地行使，致使法律保留原則與越權無效原則在行政法基本原則中的凸顯。
法律保留原則和越權無效原則都是為限制行政權而設定，強調行政機關實施任何行政行為皆必須有法律授權，一切超越法定權限的行為無效[24]68-70。
在上下級政府間“上下同責”、“上下同粗”的體系下，法律保留原則和越權無效原則根本無法發揮應有價值。 將傳統行政法基本原則與治理理論的基本要求對照分析，可以發現二者話語體系中行政法基本原則的重點明顯不同。 傳統行政法基本原則強調依法行政原則，尤其以法律優先原則為最突出的內容。 現代治理模式要求明確權利體系的界線，明確具體行政權的行使主體，尤其強調各級政府權力都應當被限定在各自的范圍內。 法律保留原則和越權無效原則對于保障行政權的縱向重構及差異化行使都有著十分重要的作用。 因此，在現代治理模式下的法律保留原則和越權無效原則對于地方政府權力差異化行使將發揮更加重要的保障作用。
（二）行政程序對多元治理主體權力的規制
相對明確的“政府—社會—市場”的權力范圍是治理模式的基本內涵之一。 從權力制約的理論基礎上看，治理理論試圖改變單一的“以權力制約權力”模式，適當引入“以社會制約權力”和“以權利制約權力”模式。 傳統控權機制所基于的理念是“公權力是必要的惡”，只看到公權力可能成為“惡”的一面，而沒有看到公權力也可以成為“善”的一面[25]。 現代化的治理體系就是要最大限度地激發公權力的“善”，因此，靜態的組織法控制權力應當讓位于動態的程序法規范權力。 因此，完善的行政程序在治理模式中被賦予了新的使命。
行政程序在價值基礎上與“以人為本”的治理理論價值基礎具有相似性。 行政程序的價值從內部和外部兩個角度呈現。 行政程序的內在價值是先去除結果，僅以行政程序運行過程本身對人的意義而對行政程序作出的價值評價，即根據行政方式、手段是否對人的尊嚴造成侵犯，是否合乎人性等程序自身的“德性”對程序作出優劣評價；而外在價值是基于行政程序運行過程的結果也即“程序的產出”對人的意義而對行政程序運行過程作出的價值評價[25]。 外部價值體現的是“程序—決定—人”的以決定結果為中介的間接的價值關系，是工具理性的必然延伸；內部價值展現的是“程序—人”的直接價值關系，是價值理性的集中體現[26]。 追求內部價值與外部價值的統一是現代行政程序的理論與實踐基礎。
以聽證制度和信息公開制度為核心的現代行政程序，對多元化治理主體權力行使的效用也可以從內部和外部兩個視角進行考察。 從內部視角看，行政程序有利于避免傳統實體控權機制的僵硬、死板；有利于充分調動行政相對人參與國家管理、參與行政行為的積極性；有利于改進地方政府內部運作機制，提高行政效率[25]。 從外部視角看，行政程序有利于形成政府權力的動態規范機制；有利于法律保留原則和越權無效原則的具體實施，防止地方政府恣意越權； 有利于規范各個治理主體行使行政權力的行為。 “程序一方面可以限制行政官吏的裁量權，維持法的穩定性和自我完結性；另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統具有更大的可塑性和適應性的能力。 ”
但是第十二屆全國人大常委會立法規劃指出行政程序方面的立法項目仍屬于“立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目”。因此，完善我國行政程序制度對于治理主體權力行使的規制有著重要意義。
（三）健全地方政府權力配置的法律規范
“有法可依”應當是對地方政府權力配置制度保障的重要途徑。 在構建制度化的現代治理模式中，法律失范仍是不得不面對的問題。 從橫向權力多中心配置上看，應當制定《社會團體法》和《行業組織法》，解決多中心治理主體的合法身份問題。 目前我國尚沒有一部關于社會組織管理的基本法律，僅有國務院頒布的三個登記管理條例和民政部出臺的《民辦非企業單位登記暫行辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》， 以及其他部門頒布的規范性文件。 數量眾多的“草根組織”嚴重制約了政府向社會的權力轉移。 因此，賦予社會組織合法身份，應當成為構建多中心治理模式的首要目標。 此外，在當前已存在規范性文件中，存在著效力較低、內容分散、原則性較強、缺乏可操作性等問題，造成實踐中對社會組織管理的隨意性較大。 所以，十分有必要制定專門的規范社會組織、社會生活和社會事務的法律。
從縱向分權配置上看，應當修改《地方組織法》，明確各級政府間權力的差異化配置。 我國《憲法》第 107 條和《地方組織法》第 59 條賦予地方各級政府相同權力，即都采用“縣級以上的地方各級人民政府”的法律用語，致使各級政府間權力缺乏明確劃分，導致機構設置重疊，權力歸屬模糊，進而導致體系內縱向分權的種類和效果都大打折扣。 同一件事，很可能五級政府同時在管，只不過管理權限存在序列性的差異，這種情況在省、市、縣三級政府中表現得尤為突出[3]205。 在地方政府權力的差異化、基層化、地方自治化趨勢中，地方政府權力配置的基層化仍處于試點中，還需積累實踐經驗；地方政府權力配置的地方自治化甚至還僅停留在理論探討中，亟需與我國實際相結合；而差異化配置各級地方政府權力都已在各地積累了較成熟的經驗。 因此，差異化的權力配置應當首先被法律明確。 修改地方組織法，明確各級政府間的不同權力類型與限度，可與“政府—社會—市場”的多中心治理模式相得益彰。
五、結 語
在加強行政體制改革的頂層設計時， 地方政府權力的法治化重構成為治理體系現代化構建的必要事項。 當前，地方政府承擔了過多的經濟職能，忽視了公共產品和公共服務的增加，甚至出現了地方政府間相互競爭的局面，正如學者朱建平所述，我國政府間存在著縱向競爭和橫向競爭，縱向競爭指中央政府與地方政府的競爭，主要是財政和政治利益的交換，橫向競爭指地方政府間圍繞著經濟增長所需的要素、資源等生產要素方面的競爭[29]，這與國家治理體系的要求南轅北轍。 在“多中心治理”模式成為當今世界的主流治理模式的趨勢下，地方政府權力的橫向配置需要放權于社會、放權于市場。 這有利于釋放社會與市場的活力，緩解地方政府能力不足與公共產品、公共服務多元化之間的張力。 但是，現代化治理體系在我國的建立有異于其他國家的困難， 首要考慮的因素即是各級地方政府的 “上下同責”、“上下同粗”的內部權力體系；因此，放權于鄉鎮和縣級政府，增強基層政府的自主權，并且積極探索各級政府間差異化的權力構造模式，成為權力橫向配置改革之前必須解決的遺留問題。
地方政府權力的重構就是要政府“革自己的命”，只要政府自我授權并隨意超越權限的現象無法得到校正，政府就有可能根據自己的利益和意志，以加強管理甚至維護社會公平的名義，將行政干預的觸角伸向經濟社會生活的各個領域，從而不斷強化自身的權力[5]。 建立科學有效的社會治理體制對法治國家也提出了新的要求， 法律保留原則和越權無效原則效用的加強， 以及行政程序立法的完善成為治理模式下監督和制約各級地方政府權力運行的關鍵節點。
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