動物衛生監督機構是法定的畜產品安全監管單位,正確認識當前動物衛生監督執法工作面臨的形勢,客觀評價動物衛生監督執法工作現狀及存在的問題,探討和研究動物衛生監督事業今后的定位和工作方向,對于做好動物衛生監督工作,確保畜產品質量安全具有重要的作用和意義.
一、基層動物衛生監督執法工作現狀
1.執法體系不健全,主體資格不明晰.動物衛生監督執法工作是一項以技術為依托的政府行政行為.作為具體實施此項行政行為的動物衛生監督所的主體資格至今在一些地方未被當地政府確認,有的只有牌子,沒有獨立的機構;有的有獨立機構,有工作人員,但經費無保障;有的機構、人員和經費都到位,但無辦公場所.在縣級,多數是動物衛生監督所、疫病預防控制中心和畜牧獸醫技術推廣站合署辦公,三塊牌子,一套人馬,編制不足;有些縣區至今沒有成立動物衛生監督所,動物衛生監督工作和疫病防控均由縣畜牧獸醫技術推廣站承擔.在鄉鎮級,多數縣區、鄉鎮站技術人員納入了財政全額供養,但是單位名稱沒有變更為動物衛生監督所分所,人員編制少,文化程度較低,不具備官方獸醫資格,除動物檢疫監督工作外,還承擔著繁重的畜牧生產、畜禽繁育、動物診療以及技術推廣和畜牧扶持政策落實等工作;少數縣區至今鄉鎮站沒有進行改革,技術人員人沒有納入財政供養.《動物防疫法》明確規定了各級動物衛生監督機構具體承擔動物防疫監督工作,官方獸醫具體承擔動物衛生監督執法工作.從行政執法角度講,執法主體資格不合法,監督執法工作就屬于一種違法行為.
2. 監管職能認識不清,監督程序不合法.國家出臺了《動物檢疫管理辦法》,但是沒有相應的動物衛生監督實施細則,在監管工作職能認識上存在分歧較多.比如,在監管環節方面,餐飲服務場所和肉食品經營場所的監管,在《食品安全法》中明確規定不屬于動物衛生監督機構的職責,而《動物防疫法》中卻有動物產品經營環節的監管,有些動物衛生監督機構依然對動物產品經營環節進行監管,監督檢查動物產品市場.在產地檢疫工作中,國家實行檢疫申報制度,檢疫程序因申報而產生,有些地方為了提高產地檢疫率,實行產地檢疫巡查制度,執法程序是否合法,需要進一步探討;有些地方為了加強畜禽調運監管,制定《畜禽販運經紀人管理辦法》,將其納入監管范疇;這些都缺乏法律依據,是否存在自身違法行為,值得我們深思.
在養殖環節監管工作中,由于現在不具備防疫條件,沒有《動物防疫條件合格證》和《營業執照》的小規模養殖場戶很多,有些存欄量不亞于取得證件的養殖場,疫情風險和安全生產風險相對較高,是否該納入監管范疇,值得我們探討.動物衛生監督作為一種行政執法行為,每一項工作必須有法律依據,符合執法程序,否則我們執法單位和執法人員可能涉嫌自身違法.
3.官方獸醫整體素質不高,執法能力有待提升.動物衛生監督既是一項管理性很強的執法工作,又是一項技術要求很高的業務工作,《動物防疫法》規定其由動物衛生監督機構的官方獸醫負責.目前被確認的官方獸醫隊伍,由于種種歷史原因,隊伍中不全是專業技術人員,對于動物防疫法律法規和檢疫標準及規范理解能力有限,難以適應動物衛生監督工作信息化等新要求和執法辦案工作,嚴重影響了動物衛生監督執法工作的規范化、信息化、法制化進程.
4.動物衛生監督執法經費嚴重不足,制約著監督監管職能.目前動物衛生監督執法經費實行同級財政負擔的原則,在一線負責監管工作的縣級動物衛生監督機構所需執法經費理應由縣級財政保障.但各地財政對動物衛生監督執法工作缺少相應的經費投入,使監督執法工作經費難以落實,導致不少基層的動物衛生監督機構辦公場所不足、辦公設備及工作條件簡陋,一線監督執法人員缺乏必要的交通和通信工具,監督設備不足,調查取證手段落后等,動物衛生監督檢查、檢驗檢測職能大大受限;人員培訓、普法宣傳無法開展.從而使執法難度增大,執法工作的科學性和準確性不高,嚴重阻礙動物衛生監督執法工作的順利開展.
5.設施設備簡陋,執法手段單一.動物衛生監督執法的對象是從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人.在當前交通便捷、通訊發達、科技先進的年代,動物衛生違法犯罪手段日新月異,而目前的檢疫手段依然采取視覺檢疫的方法,前些年國家項目配備的一些設備,由于缺乏運轉經費支撐和相應的技術人員,大多閑置,沒有真正發揮其應有的作用.
6. 執法環境不良,執法能力不足.一是社會公眾以及部分行政機關對畜牧獸醫行政執法工作認識存在偏見,對動物衛生監督工作不支持,不配合;執法人員受到人身傷害,處理有失公正.二是動物衛生監督管理某些決策超前,在實際工作中難以落實,一旦遇到責任追究懲處有余,鼓勵不足,執法人員工作信心受挫.
二、改進建議
1.建立和完善動物衛生監督配套法規.應盡快出臺《動物衛生監督執法辦案操作規程》等配套法規,減少工作死角,提高法律法規貫徹執行的可操作性,切實保障基層工作人員有法可依,從嚴執法.
2.加強動物衛生監督執法體系建設,規范和理順基層動物衛生監督管理體制.建議省、市硬性督促市、縣政府,全力推進畜牧獸醫管理體制改革,賦予基層動物衛生監督執法人員獨立的執法資格,成立縣動物衛生監督所及鄉鎮分所,擴編增員,使改革各項措施盡快落實到位.完善考核管理機制,全面提高基層動物衛生監督機構的工作質量和水平,以保證監督執法的合法性和公正性;強化執法培訓,進一步加強對基層動物衛生監督機構執法人員的業務培訓,提高監督執法管理水平和工作效率;建立健全各項規章制度和執法工作程序,定期進行督促檢查,不斷規范動物衛生監督執法行為.
3.加強基礎設施建設,改善執法監管裝備.省、市組織開展基礎設施調查摸底,積極爭取國家財政專項資金,按照分級分類、實用等原則,對縣動物衛生監督所及鄉鎮分所進行基礎設施建設,改善動物衛生監督機構辦公條件,使動物衛生監督機構有與其工作職能相適應的辦公場所,充分發揮原有設備的作用,使"閑置"的設備活起來,并根據動物衛生監督目前面臨的形勢與基層動物衛生監督執法工作任務,裝備通訊、交通、取證、監控等設施設備,提高動物衛生監督執法水平.
4.加大投入力度,提高執法能力和檢測水平.保障動物衛生監督執法工作經費,在同級財政負主責的原則下,省、市乃至中央應建立動物衛生監督執法專項補助資金,解決縣級監管經費不足的問題.
一是要增加各級動物衛生監督辦公經費.建議國家取消動物檢疫收費,縣財政應每年預算撥付縣動物衛生監督所和鄉鎮分所一定的工作辦公經費,鄉鎮分所應從畜牧技術推廣和診療服務工作中分離出來,真正履行動物衛生監督職能,提高執法隊伍的工作積極性,促進動物防疫、檢疫監督和疫病防控工作的開展.
二是要增加培訓經費,縣級要組織執法和檢測人員參加系統培訓,提高業務理論水平、執法水平和實際操作能力.
三是要加大縣級獸醫實驗室運轉經費投入,引進快速檢測設備和監測試劑,科學應用先進檢測技術,提高檢測手段,切實提高監測診斷和風險預警能力.
四是要加大無害化處理補助和疫病撲殺補助經費比例,保障無害化處理工作順利實施.
5. 加大宣傳力度,營造寬松的工作氛圍.通過各種方式,廣泛宣傳強化畜產品質量安全監管,增強廣大人民群眾的安全意識,增強各級行政機關和政府領導對動物衛生監督執法工作重要性的認識,爭取政府領導的支持,爭取行政機關和人民群眾的配合.發揮新聞媒體輿論引導作用,動員全社會力量參與畜產品安全監管,營造人人關心、重視畜產品安全的良好社會氛圍.
6.優化動物衛生監督執法環境.一是加大對動物防疫法律法規宣傳培訓力度,提高監管對象的文化素質和法律意識.二是為動物衛生監督執法人員配備統一著裝,提升執法隊伍的整體形象.三是希望公安部門加大對動物衛生監督執法的支持力度,一旦發生暴力事件,對犯罪分子從重、從嚴、從快打擊.四是開展聯合執法,畜牧獸醫行政主管部門應加強與公安、工商、質監、衛生等部門的協調聯系,實行多部門聯合執法,形成執法合力.
