黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》\\(以下簡稱《決定》\\)指出:“科學的宏觀調控,有效的政府治理,是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求?！毙姓幹谱鳛楝F代政府治理手段之一,在政府對微觀經濟的管理中,發揮著越來越重要的作用。政府應該管理哪些事情,哪些不該管,怎么去管?如何避免行政規制的不力或過度,是依法行政面臨的最大課題。
一、目前我國行政規制存在的主要問題
在應對市場失靈時,政府為了社會公共利益應當主動介入規制,隨時充當“替補隊員”。政府在行政規制過程中,一方面要尊重市場自由化,另一方面要強化規制責任與義務,避免規制不作為或過度,損害私人利益和社會公共利益。目前在一些經濟和社會領域政府的行政規制存在一些問題。
第一,迫于市場化改革的需要,不愿意介入行政規制,表現出行政不作為,消極規制;第二,雖然主動介入規制,但規制的手段主要是強制命令,忽視被規制者的權益,往往造成規制過度,侵犯公民基本權利。行政規制的主要問題反映了政府在應對“市場失靈”過程中,也出現“政府失靈”的問題。隨著行政合同、行政指導、行政規劃、行政獎勵等方式在行政規制領域得到運用,行政規制行為不再僅僅是強制與命令,而是賦予了合作、服務和參與等內涵。因此,行政規制理念的改進就是推動政府由“消極規制”向“積極規制”轉變,由“不作為”向“積極作為”轉變,由“管制職能”向“服務職能”轉變。
二、行政規制的含義
行政規制,又稱為政府規制、政府管制、政府調節、行政監管,源于英文“government regulation”。目前,我國行政法學界對于行政規制概念還缺乏統一的定義。江必新教授認為:“行政規制是特定行政主體所采取的,直接影響市場主體及其市場行為的,設定規則、制定政策、實施干預措施等行政活動的總稱?！?/p>
在行政法意義上,行政規制是行政權對私人和社會的干涉與限制。行政規制作為一種行政權的表現方式之一,往往具有主動性、裁量性、廣泛性和強制性的特征。行政規制的主動性主要是指行政主體根據微觀經濟存在的問題,不需要依市場主體的申請,就可以直接主動地采取規制措施。行政規制的裁量性主要是指行政主體對市場主體及其市場行為進行干預的程度與范圍并沒有明確的法律規定,行政機關具有自由裁量權。行政規制的廣泛性是指規制范圍的廣泛性,行政規制范圍涉及到微觀經濟的各個方面,只要微觀經濟存在問題,行政主體就可以主動介入規制。行政規制的強制性是指規制行為具有強制效力,市場主體必須服從于行政機關的規制行為。因此,在行政法意義上,行政規制作為一種行政權的運用,在政府對微觀經濟的管理中發揮著獨特的作用。
三、我國行政規制理念改進的原因
我國行政規制理念的改進適應現代行政理論與行政實踐的變化要求。推動我國行政規制理念改進的原因主要包括以下幾個方面。
\\(一\\)現代行政法理論的發展
現代行政法理論在近200多年時間里,走過了從控權論、管理論向平衡論、服務論等多元理論的轉變之路。
早期行政法的特點是控權法、管理法?？貦嗾撝饕谟⒚绹沂⑿?。英國行政法學家H·韋德說,行政法是關于控制政府權力的法。行政法的目的在于保護公民權益不受行政權濫用侵害,防止政府濫用和越權使用行政權。對于傳統行政法控權理論,有學者將其主要觀點歸納為以下四點:\\(1\\)行政法的宗旨和作用在于保障個人自由權利,限制行政權的濫用與越權;\\(2\\)獨立的司法審查制度,以此來控制與限制行政權;\\(3\\)行政權范圍嚴格限制,最大可能排斥自由裁量權;\\(4\\)確立“無法律則無行政”的行政法治原則。
管理論盛行于早期大陸法系國家、前蘇聯以及東歐社會主義國家。前蘇聯行政法學者B·M·馬諾辛指出:“行政法作為一種概念范疇就是管理法,更確切的說,就是國家管理法?！?/p>
行政法規范的任務是調整國家管理范圍內的社會關系。在行政法目的上,管理論認為國家行政管理權具有正當性,行政管理的主要目的在于保障公共利益。在行政法的內容上,管理論認為行政法是以調整國家行政管理與相對人的法律關系為主要內容。在行政法的手段上,管理論認為行政法律關系主要是“命令—服從”關系,行政主體把行政管理意志強加于行政相對方,行政相對方必須服從于國家行政管理意志。早期行政法理論把行政主體與行政相對人看成是一對不對等的權利義務主體,過分加強行政主體的權利與相對人的義務,而忽視行政主體的義務與相對人的權利,過分強調“命令—服從”關系,可能會造成行政權力的濫用以及公民自由權的侵犯。
早期行政法學把多樣性的行政關系簡單歸結為“命令—服從”關系,這是法學世界觀形而上學的表現?！艾F代行政法平衡論的提出是為了彌補傳統行政法學的缺陷?！?/p>
“平衡論”的基本含義是:“在行政機關與相對一方權利義務關系中,權利與義務在總體上應當是平衡的?！?/p>
現代行政法發展是行政機關與相對人權利義務由不平衡到平衡的過程。平衡論從權利義務對立統一的矛盾關系中,肯定了行政機關與行政相對人權利義務的對等性,符合現代行政法治的平等法律精神,一方面肯定行政職權存在的重要性,國家通過行政管理權,達到管理國家、維護國家利益的目的;另一方面又肯定公民自由權不容忽視,重視公民權利保障?！靶姓纫Ｕ闲姓芾淼挠行嵤?又要防止行政權的濫用或違法行使;既要保護公民的合法權益,又要防止公民權利的濫用或違法行使”,行政機關與相對方的權利義務應當保持總體平衡狀態?！鞍殡S著現代行政法的發展,以‘命令—服從’為特征的強制行政行為已日益縮小,而以協商、引導等方式實施的行政指導、行政合同、合作行政等行為大量增加”,合作行政、服務行政、協商行政、給付行政等逐漸納入到現代行政法結構性變革中。
總之,現代行政范圍的擴大化、行政方式的多樣化、行政管理手段的間接化等推動著行政法學理念的發展,行政法面臨結構性的變革,“行政模式從傳統的消極行政、規制行政向積極行政、服務行政轉換;行政法理論也從傳統的管理論、控權論向平衡論、服務論等多元理論發展”。
\\(二\\)現代行政職能的變化
“近代國家權力發展的一個重要特點,是行政權的擴張。政府從早期資本主義社會“守夜人”的角色,改變為社會生活的積極參與者?！?/p>
伴隨著經濟、政治、文化的發展,有限的消極行政難以保障社會經濟的平衡發展,難以滿足日益增長的社會需求,積極的服務行政成為一種時代趨勢?，F代行政職能的變化呈現以下兩大特點:
第一,以合作行政、給付行政為理念的現代行政法,賦予了行政權更多的服務保障功能。隨著現代國家經濟、政治、文化、環境、科技等領域的發展,現代社會對政府職能要求日益提高,行政不再簡單認為是“公共權力”的代名詞,而是被賦予新的時代內涵,即行政還意味著政府的服務與保障功能?，F代行政范圍擴大和國家的經濟與社會功能增強,不斷擴大政府提供公共服務領域,滿足更大社會利益,成為當代服務型政府面臨的新挑戰?！胺招姓崩砟钕碌男姓▽W,強調行政機關服務職能更加積極化,行政規則制定更加服務化,行政方式更加多樣化以及行政管理手段的間接化等?，F代行政方式的多樣化與行政手段的間接化,主要體現在合作行政與給付行政方式的運用。20世紀中葉以后,在“合作國家”、“福利國家”背景下,現代行政出現了新的發展局面:一是隨著非營利性組織出現,行政任務履行主體不再僅僅局限于行政機關,非盈利性組織開始承擔起部分行政任務的履行,現代行政履行呈現出“行政機關—非盈利性組織—公民”之間的三角聯系。國家實現公共利益的方式與手段,不再是通過自己,而是透過與私人合作的方式來實現,體現在行政實踐中主要是行政合同方式的運用。二是隨著國家民營化的發展,傳統行政法律手段難以有效調節因福利權引起的社會關系?！案＠麢嗍且环N積極的權利,它需要國家通過積極的作為方可保障個人福利權得以實現”,現代行政獎勵與行政給付更多被用在行政機關為社會大眾提供社會公共福利之上。
第二,以協商行政、民主行政為理念的現代行政法,賦予了行政權更多的民主參與功能。在傳統行政法中,行政制度是以行政主體為制度安排的起點。隨著現代行政民主化進程發展,以及在行政惠民理念下,社會民眾逐漸成為現代行政制度安排的起點。行政制度安排起點的轉換,要求行政機關在實施行政行為過程中,要改變傳統的命令與強制手段,而是采用更加柔和的方式,采用多種協商方式。在協商行政的發展下,公民不再僅僅是行政管理活動的被動參與者,公民開始要求參與到行政機關的行政規則制定中,通過協商制定規則來維護自身的合法權益。美國國會于1990年頒布的《協商制定規則法》,確立了行政機關與利害關系人共同參與的“協商制定規則”制度。美國行政法學家朱迪·弗里曼認為:“協商制定規則是以合意為基礎的過程,通常由行政機關召集,利害關系人藉此可以就規則的實體內容進行協商?！?/p>
協商制定規則反映了現代行政對公民參與權利的尊重,但也遭到許多人的質疑。雖然現代平衡論認為行政機關與行政相對人的權利義務的平衡,但在行政實踐中,這種權利義務并不是對等的,行政相對人往往處于弱勢地位,他們的合理意見并沒有得到行政機關的足夠重視,協商制定規則流于形式。
\\(三\\)合作、服務的行政規制理念正在形成
我國傳統行政強調:“行政法保障行政機關行政管理的作用,而忽視或輕視行政法監督與控制行政權的作用,一定程度上反映出重實體、輕程序;重義務,輕權利;重管理,輕救濟的傾向”。20世紀90年代后,隨著《行政訴訟法》等一批行政法律的制定與實施,我國行政規制改革逐步開始走向依法行政的軌道。在這種背景下,行政規制開始以“行政控權”理念為指導,防止規制濫用的改革?，F代行政發展趨勢是從傳統的“管理、強制”行政模式向現代的“服務、給付”行政模式發展,我國行政規制改革開始出現新的發展思路。隨著現代行政合同和行政指導得到大量運用,如果繼續將行政規制理解為“規范、制約、限制”等行為,就無法涵蓋現代行政規制行為的新發展。2004年,國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第9條指出,要改革行政管理方式,充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用。2010年,國務院頒布的《關于加強法治政府建設的意見》第14條指出,要推進政府職能轉變與管理方式的創新。2013年,十八屆三中全會通過的《決定》指出,必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府與服務型政府。這些規定為政府行政管理創新指明了方向。筆者認為,積極采用行政指導、行政合同、行政規劃、行政獎勵等非強制性的行政方式,是我國行政規制今后改革的重點與方向?，F代行政法呈現出行政理念多元化、行政方式多樣化與行政手段間接化的特點,我國行政規制要突破傳統“制約、限制”理念,實現行政規制手段的服務化與間接化。
合作、服務的行政規制理念正在形成,這就要求我們轉變對傳統行政規制的認識。行政規制的職能不僅僅是管理與控制,同時還意味著服務與保障;行政規制的手段不僅僅是命令與強制,同時還包含著服務、合作與參與。因此,行政規制理念要轉變傳統的行政規制思維模式,樹立“規制即服務”的理念。
四、我國行政規制改進的基本要求
我國行政規制理念的改進要不斷適應現代發展的基本趨勢,符合當代行政的基本價值理念,不斷提高政府治理的管理水平,促進市場經濟的健康快速發展。行政規制理念的改進就是要突破傳統規制理念的束縛,使其由“不作為、消極規制、控制規制”向“作為、積極規制、服務規制”理念轉變,從而實現行政規制的依法規制、透明規制、積極規制、服務規制等。筆者認為行政規制的改進主要應從以下幾個方面著手:
第一,加強立法建設,實現依法規制。目前行政規制的立法體系不健全,容易造成行政機關履行行政規制職責的“缺位”、“錯位”和“越位”。這就要求加強行政規制立法建設,完善行政規制程序,為行政規制權的行使提供法律依據與程序保障。如可以借鑒韓國等其他國家的經驗,制定《行政規制基本法》《行政規制程序法》等。
第二,加強制度建設,做到透明規制。制度建設是體現行政規制公平公正價值的重要程序保障,是實現被規制者權利救濟的重要法律基礎,也是提高行政規制管理效益的重要現實依據。行政規制透明度不高,這就要求行政規制機制實現透明與公開。加強行政規制的制度建設就要不斷完善信息公開制度、聽證制度、規制協商制度、績效評估制度等,以此防止出現徇私舞弊、暗箱操作的弊端,提高行政規制績效水平。
第三,轉變行政理念,做到積極規制。傳統行政模式是消極行政,其弊端是容易造成行政機關的不作為。在積極行政理念下,我國行政規制在堅持依法行政的前提下,針對目前規制領域存在的滯后問題,積極制定科學的規制政策,政策要有預見性,規制方向要明確,努力實現規制者與被規制者相互獨立,以此保障公共利益的實現。如在教育領域,一方面政府要制定義務教育的標準與質量,以此保障教育的公益性,維護公民的受教育權;另一方面,政府要加強對課外培訓機構的監管,促進課外培訓機構的規范化運作,使其在市場經濟下健康發展。
第四,改革規制方式,做到服務規制。傳統行政規制行為是一種單向的“命令—服從”關系,行政規制的基本目標是管理,其主要手段是強制。傳統行政規制的主要方式包括行政命令、行政處罰、行政強制等。隨著現代行政法的發展,行政管理的手段更趨于間接化,行政管理的方式更趨于多樣化。行政規制應更加注重規制的服務理念,實現行政規制方式的多樣化,綜合運用多種非權力行政方式,如行政指導、行政合同、行政獎勵等方式的運用。服務規制就是要求政府不僅僅是運用行政方式對被規制者加以控制,而是給予被規制者更多的激勵與服務,通過這種激勵與服務,積極引導被規制者以自身努力來提高內部效率與市場競爭力。
總之,我國行政規制理念的改進既要在堅持依法行政基本原則的基礎上,強化提供服務與保障意識,又要以維護社會公共利益、促進市場經濟發展為目標,兼顧公民基本權利的保護,以此實現我國經濟與社會的和諧發展。
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