農地流轉信息規制的理論基礎與路徑選擇-藏刊網

一、引言

在市場經濟條件下,土地作為最重要的經濟資源,其資源配置應以市場機制為基礎,農村土地流轉①是實現土地資源優化配置的一個有效途徑.目前,我國已經初步形成農村土地市場,但由于農村土地市場尚處于初級階段,自發、盲目、無序是其主要特點,農地交易信息呈不均衡分布狀態.市場交易信息不對稱制約了土地市場機制功能的發揮,土地資源配置無法實現效率最優.因此,在研究我國農村土地流轉問題時,深入探討農村土地流轉中信息規制問題無疑具有重要的實踐價值.

綜觀我國已有的涉及農地流轉的文獻,學者大多從農村土地產權制度、農村土地流轉市場、農村土地流轉外部條件等層面對農地流轉進行了研究,很少有學者對農地流轉非對稱信息問題予以關注,尤其從理論層面對農地流轉信息失靈的法律規制問題進行探討的至今闕如.本文從非對稱信息角度出發,以制度經濟學、法社會學理論為分析工具,以非對稱信息法律規制理論為基礎,分析信息不對稱在農地流轉中的表現及其對土地資源配置的不利影響,并提出農地流轉中糾正信息失靈的法律規制路徑,以推動我國農地流轉市場的健康發展.

二、農地流轉信息規制必要性考察

\\( 一\\) 農地流轉前的信息隱藏及危害---逆向選擇

逆向選擇一般發生在締結土地流轉合同之前.在市場信息不對稱環境下,由于農村土地流轉交易雙方具有不同的效用函數,交易當事人基于機會主義傾向,往往會產生隱藏土地交易信息和提供虛假市場信息的逆向選擇問題,而這種逆向選擇會影響農地市場的健康發展,導致土地交易效率的降低,造成土地資源不能得到優化配置.

1. 土地流入方的逆向選擇

就農地流入方而言,農地流入方的信息隱藏一般表現在對自己市場信譽、經營能力和土地用途等交易信息的隱藏,從而導致農地流出方無法獲取充足的市場信息以進行市場決策.為解決契約達成前的信息不對稱問題,農地流出方就必須對流入方提供的信息進行甄別.如果"信息甄別"的費用極為高昂,將使得流出方進行土地流轉的積極性受到抑制,從而引發土地交易效率的損失.

根據農村社會學的研究,目前我國農地流轉尚處于"非正式契約流轉"階段,民間化、口頭化、短期化、隨意化現象嚴重,遠沒有真正形成土地流轉的市場化、規范化和正規化.根據農業部的統計年鑒數據顯示,2011 年我國農地流轉的總面積為 227933334 畝,其中流轉入農戶的面積為154160356 畝,占到總流轉面積的 68% .而據張正瑞[1]的調查,我國農村集體土地流轉從地理空間上看,農戶轉出農地以本組為主,比率高達 77. 08%,轉到外鄉的比率最小,僅為 2. 08%; 從社會關系上看,農地流轉大多轉給父母兄弟姐妹、親戚、鄰居等從事農業生產.葉劍平[2]的調查也表明,當前我國土地流轉大多為非正式的流轉.土地流轉多數發生在本村村民之間,其比例為 87. 6%;在土地轉讓中,出租方收取租金一般較低,其中 50% 的流轉沒有收取任何費用.這里值得思考的問題是: 農戶為何沒有選擇出價更高的農地公司而選擇出價較低的農戶進行土地流轉? 其中可能的原因除了土地本身需求不足外,很重要的一個原因在于信息偏在.從節約信息搜尋溝通成本和合同執行成本角度考慮,流出方更愿意選擇與農戶進行土地流轉交易.因為村民生活在共同的社會網絡之中,這種社會網絡是"通過長期交往而構建起來的,而這種長期交往產生了社會網絡中人之間的信任".農村社會學研究表明,在共同的農村社區網絡內進行交易一般都會獲得對方的大量信息與信任,共同的社會網絡往往會激勵市場參與人釋放私人信息、抑制道德風險,節約信息費用與治理費用[3].而流出方與農地公司生活在不同的社會網絡,區別于處在共同社會網絡中的人往往考慮長遠的利益,其更多考慮當前利益,從而引致機會主義動機,出現土地流轉的逆向選擇問題,導致農地流轉的低效率,影響了農地市場的正常發展.

2. 土地流出方的逆向選擇

土地流出方的信息隱藏主要表現在對土地質量信息的隱藏上.在簽訂土地流轉合同前,農地的流出方對自己土地擁有較多的質量信息,是信息優勢方,在土地流轉模型中為代理人; 而農地的流入方對農地質量信息并不能全部掌握,是信息劣勢方,為委托人.在信息不對稱環境下,如果缺乏政府適當干預,農地規模流轉容易引發土地流轉的逆向選擇問題.因為在規模流轉情況下,由于農地的地理位置差異和農戶對農地的投入不同,導致農地具有不同的質量.而土地流入方因為信息劣勢并不能掌握具體的農地質量信息.在土地流轉談判時,土地流入方只能根據市場上農地的平均質量進行出價.這樣,由于優質農地的交易價格低于農戶的期望價格,優質土地逐步退出農地市場,造成一部分優質農地難以完成交易.同時,由于優質土地逐步退出,市場上農地的平均質量會進一步下降,流入方愿意支付的價格也會隨著農地質量的下降而逐步降低.由此造成惡性循環,最終農地交易市場會出現"劣幣驅逐良幣"的逆向選擇現象,造成農地流轉市場效率損失[4].

\\( 二\\) 農地流轉后的信息隱藏問題及其后果---道德風險

土地流轉過程的道德風險是指由于信息不對稱,從事土地流轉活動的代理人努力水平一般不能被委托人直接觀測,土地流轉活動代理人在最大限度增進自身效用的同時,做出了有損于委托方利益的行為.土地流轉中的道德風險主要基于以下兩方面的原因: 第一,雙方效用目標差異.

按照近現代主流經濟學關于經濟人的假設,委托人和代理人都是自私自利的經濟理性人,都以實現自身效益最大化為目標,都有通過簽訂經濟契約使自身報酬最大化的動機[5].在土地流轉的過程中,流轉主體具有不同的效用目標.土地流出方主要關注土地租金和勞動力轉移收入,同時要求確保土地的質量不受損害; 土地流入方作為流轉土地的生產經營者,主要追求土地的經營收益的最大化,只有合適的經營收益才會流轉土地.因此,由于農村土地流轉流入方與土地流出方的效用目標不一致,直接引發了道德風險問題.第二,交易信息偏在.在土地流轉后,土地流入方經營土地的努力程度、經營能力和土地利用方式等私有信息等難以被有效觀測,導致土地的流出方處于信息劣勢地位,土地流入方作為自利性經濟人,其在最大化自身效用的同時就有可能損害土地流出方利益[4]81.

由此可見,土地流轉中的道德風險主要表現為土地流入方的土地用途信息隱藏行為.在市場經濟條件下,由于糧食生產經濟效益較低,土地流入方為追求自身土地經營收入最大化,甚至將一部分流入的土地用于非農生產.目前,根據我國《農村土地承包法》第 37 條規定,承包地流轉不得改變用途,即流轉后的土地只能用于農業生產.但是,在土地流轉實際運作過程中,由于土地流入方的經營信息難以被政府和土地流出方有效觀測,導致流入方作為代理人會對流入土地的用途信息進行隱藏,將流入的土地進行非農化使用,產生隱藏行動的道德風險問題.

土地流轉道德風險的另一個表現是: 土地流入方或代理人對流轉后土地質量的維護問題.在農業生產中,農用地的耕作方式和投資方式直接影響到土壤的肥力.當土地流轉后,由于土地出讓方無法對流入方的土地耕種行為、耕種方式進行有效監督,引發了土地流入方的敗德行為市場風險.土地流入方在追求土地經營收益最大化時,在對農地使用過程中不會考慮土地肥力培養,或者會對土地進行掠奪式使用從而造成土地質量下降[4]81.

通過對農地流轉信息規制必要性的考察,我們可以得出結論: 在非對稱信息環境下,農村土地市場會引發逆向選擇和道德風險兩個不利后果.為妥善解決農地市場信息不對稱問題,需要政府運用"看得見的手"對農地市場信息的提供和傳遞予以規制.政府應通過制定相應的法律和政策工具,來制約市場契約關系中的內部不經濟現象,從而保障農地市場的交易安全性.

三、農地流轉信息規制的理論基礎

\\( 一\\) 信息不對稱理論

信息不對稱又稱信息偏在,指在市場經濟活動中,由于市場參與人的認知能力、信息費用等區別,交易信息在市場參與人之間呈不均衡分布狀態,即存在一方知道而另一方不知道的信息[6].

其中一方掌握更多市場信息,為信息優勢方,在經濟模型中被稱為代理人,在競爭中常處于有利地位; 另一方擁有較貧乏信息,為信息劣勢方,被稱為委托人,在競爭中往往處于不利地位.該理論認為: 健全的市場價格信號傳遞機制可以彌補市場信息失靈問題; 市場信息不對稱使交易主體的一方\\( 往往是賣方\\) 掌握更多的信息,從而使交易的另一方陷入不確定的環境中,并引發逆向選擇和道德風險,從而導致市場失靈,資源配置無法實現帕累托最優.

在農地流轉領域,市場信息的不均衡分布往往引發農地市場的逆向選擇和道德風險兩個不利后果.作為理性的經濟人,農地市場交易人往往會"利用手中的'信息暫時控制權'只提供信息披露邊際收益等于邊際成本這一點的信息量,也即信息披露量僅滿足其本身利益最大化要求.同時由于信息不對稱所引起的經營者'偷懶'動機也會帶來'道德風險'問題,即市場主體為獲得自身的最大利益而操縱信息生成,甚至對有些不利信息不披露或提供虛假信息"[7].雖然市場機制本身具有矯正信息不對稱的功能,但由于市場主體的有限理性和信息成本的限制,市場機制修正信息不對稱的功能存在一定局限性.農地交易信息不對稱問題的妥善解決,需要市場機制以外的力量來加以克服,這就有了政府信息規制的必要[8].

\\( 二\\) 公共物品理論

所謂公共物品,是指為社會公共生活所需要,私人不愿意或無法生產,必須由政府提供的產品和服務.公共物品一般具有非競爭性和非排他性的特征.該特征使市場機制在公共物品領域往往失靈,政府必須對公共物品的生產和交易予以規制.

市場信息作為一種特殊公共物品,也具有公共物品非競爭性和非排他性的典型性特征.市場信息一經提供,信息傳輸成本接近于零,信息的使用和消費具有非競爭性; 市場信息客體具有無形性特征,信息擁有者難以像對有形財產一樣對信息進行占有控制,無法阻擋其他信息使用者的搭便車行為,或阻止成本高昂.但另一方面,市場信息具有物一樣的使用價值.在現代生產中,信息與土地、勞動力、技術、資本并列為一種重要的生產要素.而在私有制度下,凡是具有價值的生產要素都有被私有化的傾向.市場信息作為一種私人信息,擁有者基于最大化利益考量往往對信息進行隱藏,意圖獲取更多的經濟利益,從而引發信息偏在,降低市場交易效率.市場信息的公共物品特征,產生了要求政府對信息生產和傳輸予以規制的客觀需求.

具體到農地流轉領域,農地流轉交易信息是典型的公共物品,具有非競爭性和非排他性,市場本身難以生產和提供信息.為避免信息不對稱所帶來的市場風險,要求政府從公共利益出發,承擔起提供農地市場信息的責任.政府應創設相應信息獲取機構,構建相應的信息獲取機制,幫助農地交易主體獲取和處理信息,從而解決在市場交易中的信息不對稱問題.

\\( 三\\) 政府規制理論

政府規制是指"政府為達到特定公共利益目的而憑借其法定權力對市場主體的經濟活動所進行的管理和制約"[9].在市場經濟條件下,由于存在市場失靈,市場需要政府干預和管理經濟,以糾正市場失靈,提高市場效率.經濟學理論表明,在完全競爭的條件下,市場機制本身就會提供所有的質量、價格等信息,無需公權力進行干預,而在那些不能通過競爭機制來誘使信息顯示的市場中,才可能需要強制的信息披露[10].

就農地流轉而言,我國當前農地流轉市場并非完全競爭市場,存在市場信息失靈現象,土地資源配置難以實現帕累托最優,存在著政府經濟規制的正當理由.另外,因農地流轉并非僅僅關注土地資源配置效率,同時還牽涉糧食安全、生態環境和農民社會保障等公共利益,當農地市場運行背離這些社會價值時,政府需要施行社會性規制.

在我國當前針對農地流轉的眾多規制手段中,政府應特別重視信息規制手段的運用.因為在市場經濟條件下,農地流轉主體作為經濟理性人,往往具有機會主義傾向,為追求自身經濟利益最大化會故意隱藏或提供虛假市場信息,從而造成信息市場失靈,影響農地流轉的交易效率與安全.

因此,在我國當前農地流轉中,政府應通過信息規制手段矯正農地市場信息失真狀況,修復農地市場機制,從而實現土地資源的優化配置.政府對農地流轉信息規制的目的是實現農地流轉信息傳遞的充分性和真實性,維護農地流轉市場秩序; 其規制對象為市場參與人的交易信息披露行為,重點是對市場信息的優勢方---農村基層組織和涉農企業的信息披露行為進行規制; 規制的主要內容是針對農地市場的多種信息傳遞渠道,綜合運用強制性信息披露策略和自愿性信息披露策略,規范管理流轉當事人的信息供給行為.

四、農地流轉信息規制的路徑選擇

法律上矯正信息不對稱措施一般包括信息工具和非信息工具兩種類型.非信息工具多采用事后的救濟性措施,如一般采用合同的無效、解除或者撤銷等救濟手段.而信息工具則通過事先法律和公權力介入,要求市場主體公開市場信息,從而讓市場主體憑借該信息進行理性決策.信息工具與非信息工具各有其適用范圍.與傳統的非信息工具相比,"信息工具有獨特的功能優勢.

其正確使用不僅能推進公平交易,促使交易主體自律,促進規制制度實施,而且成本較低"[11].一般認為,"信息披露和甄別是對信息不對稱的最佳回應"[12],因此,本文優先考慮用信息工具來解決農村土地流轉中的信息不對稱問題.

根據信息工具功能不同,我們可以把信息工具分為信息搜集工具、信息甄別工具、信息流動工具和信息補強工具四種類型.信息收集工具的機制原理是促使信息從信息優勢方向信息劣勢方流動,其一般表現為注冊、備案和審核等制度.信息識別工具是對相關信息進行甄別,并以清晰簡化的符號形式呈現出來的信息工具,其在經濟法上主要體現為評級制度和市場準入制度.信息流動工具是使信息得以公開和流動的工具,如政府信息公開制度、公告制度等.信息補強工具則是指具有獨立性的社會組織代替信息弱勢方收集信息,甚至代為起訴,以彌補其信息弱勢的地位.

在現代市場經濟條件下,各國經濟法上首要考慮的是信息收集工具和信息流動工具\\( 如信息披露制度\\) 的使用.但對于一些復雜的信息,則需要通過信息識別工具\\( 如資產評估、信用評級\\) 來呈現市場信息.為彌補弱勢方信息收集能力的不足,在一些國家和地區會采用信息補強工具\\( 如中介組織\\) 來代替信息弱勢方收集信息,以救濟信息弱勢方"武器的不平等"[13]114.本文針對土地市場信息不對稱的特殊性,特提出農地流轉登記制度\\( 信息流動工具\\) 、農地信息獲取機制\\( 信息收集工具\\) 、市場準入機制\\( 信息識別工具\\) 和中介機構制度\\( 信息補強工具\\) 等政策法律工具.

\\( 一\\) 公示公信制度在土地流轉中的運用

公示公信制度是一種矯正市場信號不對稱,維護市場交易安全的民法規制工具.不動產公示即"將不動產相關信息記載于不動產登記薄的過程,是將'私人信息'變成'公共信息'的過程,以解決不動產權利人與社會公眾之間的信息不對稱"[13]114.不動產公信效力,即任何人因信賴登記記載的權利狀態而從事交易行為并移轉了不動產產權,該項交易結果即受到法律的保護,即使該權利登記存在瑕疵,買方也可以基于合理信賴而取得該標的物的產權.不動產登記公信效力是不動產善意取得制度設立之法律基礎.反之,如果沒有不動產登記的公信制度,則不動產權利人務必要"時刻收集證據以證明自己的財產是合法的,或者證明自己對財產具有所有權,并進行'信號發送',使'私人信息'變成'公共信息',這就為權利人帶來極大的信息成本"[13]114,從而妨礙交易效率.

就農村土地流轉而言,土地登記是政府土地行政管理部門依據法律規定對土地權屬狀況及權利變更進行記載,以國家公信力明確土地權利歸屬及變動.隨著農村土地流轉市場發展,土地流轉日益頻繁,我國必須健全土地流轉登記制度.健全的土地流轉登記制度不僅可以提高土地流轉行為透明度,確保市場信息的真實與合理,可以一定程度上減輕市場信息不對稱,從而保障交易安全,而且能夠大大降低土地交易方的土地信息發送和甄別成本,從而提高土地流轉的效率.因此,對農村土地流轉實行登記制度,發揮土地登記的公示公信作用對于農村土地流轉市場有序運行以及實現資源優化配置非常重要[14].《中華人民共和國農村土地承包法》第 6 條規定: "以家庭承包方式取得的土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉,當事人要求登記的,應向縣級以上人民政府申請登記,沒有登記的,不得對抗善意第三人."從此條可以看出,我國當前土地流轉并未強制要求登記,僅僅采用登記對抗主義立法體例.該立法體例必定會增加土地交易人的土地信息發送和調查成本,提高信息交易費用,妨礙農村土地市場價格和土地供求格局的形成.它與土地登記的公示公信制度相背離,不利于土地登記制度所內嵌的校正信息不對稱功能的實現.因此,我國應規定,土地流轉采納登記生效要件,凡農村土地流轉未經登記的,土地權利轉讓不發生物權變動的效力.

\\( 二\\) 農地流轉市場準入制度

農地流轉市場準入制度是指政府農業管理部門對土地流入企業進入農村土地市場進行土地流轉活動實行審批,實施限制或禁止的有關準則和法規制度.在市場管理活動中,政府機關為保障市場交易安全,往往對市場交易活動設置一定的準入標準,只有達到這些標準,獲得政府的許可后,市場主體才能進入市場進行交易.通過市場準入機制,可以在源頭上達到矯正市場信息不對稱的目的,從而保障交易安全.

農村土地流轉必須對農地交易主體資格進行必要的限制,才能減輕農地市場信息不對稱,保障農地市場交易安全.我國《農村土地承包法》第 33 條和 37 條分別從實體和程序兩方面規定了農地使用權交易準入制度.從實體條件而言,土地承包權受讓方須有農業經營能力,并且農地轉讓不得改變土地使用用途; 在程序條件上,通過轉讓方式對外轉讓土地承包權的,必須經過村民代表大會或村民會議三分之二多數同意,并且必須報鄉鎮政府批準.該農地流轉準入條件的規定雖然對于保障農地的農業使用用途具有一定作用,但從矯正信息不對稱方面,該條規定存在明顯的缺陷,即由于我國法律規定的農地流轉市場準入實體條件過于含糊,沒有具體限制農地流轉流入方的流轉規模和資金實力,這為部分城市資本在當前農地需求總體不旺的條件下囤積土地進行投機活動,或者騙取國家扶農優惠政策提供了便利.今后,我國應通過法律法規明確進入農地流轉市場的企業所應達到的具體要求和標準,并在審批過程中進行嚴格資質審查,如土地流入企業近三年的經營業績,流轉企業是否曾有騙農坑農行為的發生等,從而在源頭為農地流轉提供資信的保障,扭轉土地供給方的信息不足狀況,促使市場主體做出理性的決策.

\\( 三\\) 建立良好的農地信息獲取和傳導機制

1. 建立農地信息獲取機制

在當今社會,市場信息是政府進行經濟調控的重要決策工具,同時也是市場主體進行交易的重要決策依據.在我國當前土地承包經營權流轉過程中,信息搜尋溝通成本已成為制約農地交易費用的重要因素,極大地影響了農地市場交易效率[15].市場信息作為一種準公共品,具有非競爭性和非排他性,市場本身難以生產和提供信息,所以,在某種情況下必須由政府提供信息.政府應創設相應信息獲取機構,構建相應的信息獲取機制,來幫助農地交易主體獲取和處理信息,從而解決在市場交易中的信息不對稱問題,保證信息的實時性、全面性和科學性.農地流轉信息獲取機制中獲取信息的手段包括農地流轉監測、土地產權變更登記、土地用途變更登記、土地統計、農地資源調查等.農地流轉的市場信息應該既包括顯形信息也包括隱形信息; 既包括歷史信息也包括實時信息等等[16].

2. 完善農地市場信息傳導機制---市場中介組織

市場信息不對稱與信息傳遞機制有直接關系,建立良好的交易行為的信息傳遞機制,提高交易行為的透明度,確保市場信息的真實與合理,可以在一定程度上減輕信息不對稱問題,提高交易的效率.當前我國農地流轉市場的盲目、無序特征與缺乏配套的農地市場信息傳導機制\\( 尤其是中介組織和制度\\) 不無關系.農地交易中介組織的作用在于"可以對農村土地市場信息進行梳理,促進農地流轉市場信息的有效流動,降低交易費用,從而促進農地流轉市場的可持續發展"[17].農地交易中介服務組織對于農地供給和需求雙方起著媒介和橋梁的作用,可以大大降低交易成本和防范交易風險.當農地流轉市場只有供給方和需求方時,因市場信息傳遞不充分,交易雙方缺乏有效或更多的土地市場信息,必然導致土地供給和需求相互脫節的矛盾,農地流轉大多只能在小范圍中協議進行; 同時,在缺失土地流轉中介致使土地流轉信息傳播不暢的情況下,交易雙方必然花費過高信息搜尋費用,從而擠占了交易雙方的利潤空間.中介組織參與農地流轉活動可以很好地降低信息搜尋成本和防范市場交易風險,也有助于擴大農地流轉交易規模,實現農地資源在更大范圍內進行優化配置.我國土地市場形成時間較晚,目前雖然已經建立了一些土地中介機構,但當前土地中介機構大多為政府行為,且缺乏對農地交易中介的相應規范.今后,我國應大力培育與市場機制相適應的農地中介組織,并制定相應的農地中介組織制度規范,明確中介機構在農地流轉中的地位與職責,規范從業人員的執業行為; 另外,在培育農地流轉中介過程中,應將它與其他市場中介組織相區分.農地流轉中介不是單純的贏利機構,國家在中介組織的培育上應進行相應政策引導和資金扶持,如稅費減免、金融優惠和為工作人員業務培訓提供便利等等,同時應注意保證中介組織的市場獨立性.

\\( 四\\) 加強法律供給,推進新型土地流轉模式的規范化、制度化

我國《土地承包法》第 37 條規定了我國土地承包經營權流轉形式,包括轉包、轉讓、出租、互換等.該條立法設計是基于"農戶供給型"流轉模式而擬定的.在實踐中,隨著我國農村土地改革的進一步推進,我國不同地區新的土地流轉模式不斷涌現,如土地銀行、土地信托、土地入股和專業合作社等.土地股份合作社等新型模式不同于農戶一對一流轉的"農戶供給型"模式,其流轉主體為農戶外的集體經濟組織或具有法人性質的合作社,實踐中我們統稱之為"集體供給型"模式.從經濟學契約治理結構類型來看,相對于"農戶供給型"模式,土地信托、土地銀行等契約安排,在克服交易信息不對稱方面具有顯著優勢,因而對節約交易費用具有積極的作用; 從信息傳遞角度看,這種"集體供給型"模式有利于把分散在各處的農戶聯合起來,將農戶之間的多方談判轉變為農民集體組織或專業合作社與土地需求方的一對一談判,這不僅有助于增強農戶信息獲取和談判能力,而且因其減少了信息傳遞的環節,降低了交易頻率,從而達到節約交易費用的目的."集體供給型"模式因而具有較高農地流轉績效.但是,由于法律供給的相對滯后,現有法律框架難以滿足土地流轉實踐的需要,導致新型土地供給模式在實踐中出現很多問題,如土地的非糧化而導致的糧食風險,拖欠農地租金而導致的社會風險等問題.今后我國應加強對新型土地流轉模式法律供給,增強對其的法律規制,促進新型土地流轉模式的規范化、制度化.

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