我國現行的 《國家賠償法》 進一步貫徹了法治國家的責任政府理念、人權保障理念，被稱為是對 《憲法》 賦予人民權利的兌現。這一點從該法的立法目的中即可得知。 《國家賠償法》第一條規定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權，根據憲法，制定本法?！?/p>
一、價值：行政賠償先行處理程序存在之基礎
基于責任政府和保護行政相對人合法權益理念的要求，當行政機關及其工作人員在行使職權時有法定的侵犯行政相對人合法權益的情況，受害人有取得國家行政賠償的權利。在受害人取得國家行政賠償的同時，也是矯正正義實現之時。然而，我們不僅要實現正義，還要以看得見的方式實現正義。要實現這個目標，不僅要強調行政賠償結果的公正，還要強調行政賠償過程的公正。所謂行政賠償過程的公正其實就是指正當的行政賠償程序。
行政賠償程序一般可以分為行政賠償行政程序和行政賠償訴訟程序。行政賠償行政程序是指賠償請求人向行政機關 （一般是指賠償義務機關） 提出賠償請求，由該行政機關對賠償請求進行處理所遵循的方式、步驟、時限和順序的總稱。同理，行政賠償訴訟程序是指賠償請求人向法院提起行政賠償訴訟，由法院對賠償請求進行審查和裁判所遵循的方式、步驟、時限和順序的總稱。
關于這兩種救濟程序該如何適用的問題，不同國家、地區由于習慣和具體情況不同，所采取的適用方式也不同?？偟膩碚f可以分為兩種，一是選擇式，即行政賠償請求人可以選擇向相關行政機關或者法院提出賠償請求尋求救濟；二是前置式，即行政賠償行政程序前置，行政賠償請求人只有先向相關行政機關提出行政賠償請求尋求救濟，才能單獨向法院提起賠償訴訟，否則，不得單獨提起行政賠償訴訟。目前，設置前置程序是大多數國家和地區的做法。例如，在法國、美國、奧地利、韓國和我國臺灣地區，請求權人在提起賠償訴訟之前，都要經過一個前置程序。例如法國是行政決定前置程序，韓國是賠償審議會前置程序，臺灣地區是協議前置程序、美國是行政處理前置程序。我國現行 《國家賠償法》 采取的也是前置式，即行政賠償先行處理程序， 《國家賠償法》 第九條第 2 款規定：“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出?！?/p>
從世界范圍來看，行政賠償先行處理程序的存在具有廣泛性，這種活力更加說明了行政賠償先行處理程序所具有的價值性。實踐表明，有相當一部分的行政賠償案件可以通過行政賠償先行處理程序來解決，“先行處理猶如一張過濾網，將行政機關能夠自己解決的賠償限制在行政機關的內部，而不進入司法程序”。據統計，在美國大約有80%至 90%的國家賠償案件都是在行政機關內部解決的。在德國，國家賠償案件也是大多數通過行政機關解決的，申請法院作出賠償決定的較少。
例如，漢堡州司法部每年受理的國家賠償案件 200件左右，約 170 件由司法部和當事人協商解決，起訴到法院的僅有 30 件左右。筆者認為，行政賠償先行處理程序具有提高行政賠償效率、有助于實現行政賠償程序的目的價值、使行政機關能夠自我審查和糾錯等價值，以下將分述之：
（一） 提高行政賠償的效率
遲來的正義非正義，在行政侵權發生后，國家不僅要賠償受害人的損失，而且還要及時地進行賠償。然而，在處理行政賠償糾紛時，行政賠償先行處理程序相較于行政賠償訴訟程序，不僅需要的時間少而且投入的物力、人力資源也較少。
首先，與嚴格、繁雜的訴訟程序相比，行政賠償先行處理程序具有簡易、便捷等優點。這便于受害人獲得賠償。其次，在處理具體的行政侵權賠償過程中，由于行政機關相較于法院更熟悉侵權的過程以及相關的業務知識，因此，行政機關處理賠償請求所投入的資源要少于法院處理賠償請求的投入。在資源有限的世界中，效率是一個公認的價值。表明一種行為比另一種行為更有效當然是制定公共政策的一個重要因素。效率價值就是要用最少的投入來實現社會的穩定與社會的公正。
（二） 有助于實現行政賠償程序的目的價值
行政程序的價值可以分為目的價值和形式價值。行政程序目的價值即行政主體在實施行政行為的過程中通過嚴格的程序規則所能保護和促進的價值。就行政賠償程序而言，筆者認為其主要的目的價值應當是使受害人依法獲得國家賠償。
如果我們把行政賠償程序作為一個整體系統來看，那么，行政賠償先行處理程序則是這個系統的重要組成部分。行政機關在處理賠償請求時，如果行政機關做出的處理決定賠償請求人認可的話，就無需再由人民法院來處理了，行政賠償程序的目的價值就能得到快速的實現；如果行政機關做出的處理決定賠償請求人不認可的話，那么，在經過這一程序的處理后，由于雙方的爭執焦點都已經比較明確，也有利于在下一個訴訟程序中迅速處理賠償請求，進而促進行政賠償程序目的價值的實現。
（三） 使行政機關能夠自我審查和糾錯
在依法行政原則和責任政府理念下，行政機關不僅要依法行使職權，而且還要對自身侵權造成的損害承擔責任，行政機關自我審查行政行為的合法性、對不合法的行為進行自我糾錯正是這一原則和理念的要求。行政賠償義務機關既有行使公權力的權力，也有行使公權力的義務，因此，當公權力的行使出現瑕疵給他人造成損害的，亦應當采取補救措施。法律規定行政賠償義務機關對行政賠償請求進行先行處理，既體現了對行政賠償義務機關糾錯能力的信心，也是為了調動其工作的積極性。
二、困境：行政賠償先行處理程序的缺陷
（一） 《國家賠償法》 沒有明文規定賠償決定要說明理由
說明理由被認為是正當法律程序的要求之一。然而，我國現行的 《國家賠償法》 僅規定賠償義務機關在做出不予賠償決定時要說明理由，并沒有規定做出賠償決定時也要說明理由。實踐中，在做出賠償決定時，賠償義務機關要么不說明任何理由，要么說理太過于抽象、原則，難以使賠償請求人信服。這不僅違反了正當法律程序的要求，而且還不利于行政賠償先行處理程序價值的實現。因為，即使賠償義務機關是依法做出的賠償決定，但是由于沒有說明理由或者說理不充分，該決定仍然不能獲得賠償請求人的認可，使其信服。這就會導致賠償請求人提起賠償訴訟，增加法院的訴累。原本設計行政賠償先行處理程序的目的之一就是為了減輕法院訴累，但是由于說明理由的缺失或者說理不充分，導致該程序的價值難以實現。另外，充分地說明理由也有助于行政指導案例制度的建立、行政機關的自我規范以及政府公信力的提高。
（二） 協商程序成了由賠償義務機關掌握主動權的選擇性程序
在行政賠償先行處理程序中，協商程序有助于緩解當事人之間的矛盾、便于賠償決定的執行。我國現行的 《國家賠償法》 規定賠償義務機關可以就賠償方式、賠償項目、賠償金額依法與賠償請求人協商。從“可以”二字能夠看出，協商是一種選擇性程序而不是必經程序。另外，分析該規定的語法結構可知，“賠償義務機關”是主語，“賠償請求人”是賓語，這導致啟動協商程序的主動權掌握在賠償義務機關手中。然而，在賠償義務機關工作人員的意識里，協商就等于承認錯誤。
再加上賠償費用由財政承擔，賠與不賠對自身的影響不大。因此，賠償義務機關在意識里就不愿意進行協商。多種原因共同作用導致賠償義務機關掌握了賠償的主動權并且傾向于不與賠償請求人進行協商，使行政賠償程序價值的實現又失去了一重保障。
（三） 做出不予賠償決定的期限規定不合理
從我國現行的 《國家賠償法》 相關規定可知，在行政賠償先行處理程序中，賠償義務機關做出不予賠償決定的期限是兩個月。在大多數情況下，如果賠償義務機關做出不予賠償決定，賠償請求人必然會提起賠償訴訟。如果賠償義務機關有意拖延處理期限，那么賠償義務機關即使在很早就發現了不予賠償的情形也會等到兩個月的處理期限屆滿再做出不予賠償的決定。在這種情況下，制度不僅沒有保障賠償請求人的合法權益而且還為不正當的目的服務，背離了設計的初衷。另外，從純粹技術的角度考慮，做出賠償決定的過程和做出不予賠償決定的過程相比，做出賠償決定的過程可以被分解為兩個部分：一是判斷賠償與否，二是決定賠償方式、項目、金額。由此可知，做出不予賠償決定的過程僅僅是賠償決定過程的一部分，甚至是很小的一部分，后面還有決定如何賠償、賠償什么、賠償多少等過程。即使這兩個程序之間的差別如此之大，法律卻對做出賠償決定與做出不予賠償決定規定了同樣的期限。這樣不僅是不合理的，而且還可能會服務于不正當、違法的目的。
（四） 法律默許賠償義務機關可以對賠償請求人的請求不給予任何回復
按照我國現行 《國家賠償法》 的規定，在行政賠償先行處理程序中，賠償請求人向賠償義務機關提出賠償申請后會有三種結果：一是賠償義務機關做出賠償決定，二是賠償義務機關做出不予賠償決定，三是賠償義務機關不給予任何回復。
就“不給予任何回復”這一結果而言，雖然我國現行的 《國家賠償法》 對此沒有明文肯定，但是，一方面 《國家賠償法》 沒有明文禁止賠償義務機關不給予任何回復，另一方面 《國家賠償法》 還將賠償義務機關在法定期限內“不給予任何回復”作為一項提起賠償訴訟的理由。這實際上是法律默許了賠償義務機關可以“不給予任何回復”，在實踐中，賠償義務機關不給予任何回復的情況也大量存在。從行政賠償先行處理程序設置的價值初衷來看，這不僅沒有便于賠償請求人獲得賠償，而且還從時間上阻礙了賠償請求人尋求司法救濟，嚴重違背了立法的目的。
三、出路：行政賠償先行處理程序完善之建議
（一） 《國家賠償法》 應明文規定賠償決定要充分說明理由
賠償決定的充分說理是指賠償義務機關在做出賠償決定時要充分、詳細地說明賠償的依據、采用何種賠償方式、對哪些項目進行賠償以及具體賠償數額的依據，包括事實依據和法律依據，事實依據主要靠證據來證明，法律依據是國家賠償法定原則的具體體現。同時，要使賠償決定書的說理經得住賠償請求人、專家學者以及賠償義務機關自身的考驗。首先，說明理由是正當法律程序的最低限度要求之一；其次，在建立行政指導案例制度的背景下，充分說理能夠增強案例的指導性、統一行政法律規范的適用，也能使行政機關自我規制；最后，這也是最重要的一點，對賠償決定進行充分說理能夠使賠償決定獲得賠償請求人更多的認可、諒解。
（二） 將協商程序規定為一種必經程序
協商程序的價值就在于能夠緩解矛盾、便于賠償決定的執行?，F行法律對它的規定不利于其價值的實現。因此，筆者建議將協商程序規定為行政賠償先行處理程序的必經程序，只有這樣才能充分發揮其功能，實現行政賠償先行處理程序之價值。賠償義務機關應當與賠償請求人就賠償金額、項目、方式進行協商。但是，協商必須是在自愿、平等、合法、公正的前提下進行的。有人認為把協商程序規定為必經程序違背了協商的自愿性，事實并非如此。首先，根據 《國家賠償法》 的相關規定可知，協商的前提是賠償義務機關已經決定賠償了，只是就賠償方式、金額、項目與賠償義務人進行協商，而賠償義務人在這些方面最具有發言權，與之協商可以使國家賠償真正發揮彌補受害人之損失的作用。其次，當協商程序成為一種必經程序后，“必經”僅僅具有程序上的意義并不會強迫賠償義務機關接受賠償請求人實體上的不正當要求。正如有的學者所說：“事實上，采取協商程序更有利于降低雙方的對立情緒，更有利于使賠償請求人有被公平對待的感受，從而有利于糾紛的和平解決。因此，協商程序應當成為賠償決定程序的重要一環或者成為賠償決定程序的必經程序?！?/p>
我國臺灣地區就將協商程序作為行政賠償先行處理程序的必經程序。其“國家賠償法”第十條規定：“依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對于前項請求，應即與賠償請求人協議?！痹?《國家賠償法》 制定之初，協商程序是作為賠償程序的重要程序加以規定的。 《國家賠償法 （草案）》 曾經規定，賠償請求人應當首先向賠償義務機關申請賠償，賠償義務機關應當在 2 個月內與請求人達成賠償協議。
（三） 重新規定作出不予賠償決定的期限
基于做出賠償決定的過程與做出不予賠償決定的過程的差異性，筆者建議應將做出不予賠償決定的期限規定為一個月以內。如果遇特殊情況需要延長，則應報賠償義務機關的負責人批準并且要對報批的條件和程序進行嚴格的規定，但是延長的期限不得超過半個月，也就是說做出不予賠償決定的期限最長為一個半月。如此一來，即使賠償義務機關做出不予賠償決定，賠償請求人也能及時地尋求司法救濟。另外，將做出不予賠償決定的期限規定為一個月以內還可以有效地防止賠償義務機關不正當地利用期限侵犯賠償請求人的合法權益。
（四） 法律應明文禁止賠償義務機關對賠償請求不做任何回復
賠償義務機關履行賠償義務應當自侵權行為開始并且有了損害后果時開始，而非在法院立案之后開始。處理前置程序的設置，主要是為了盡快確立國家賠償法律關系，以便賠償義務機關盡快履行國家賠償義務。如果賠償義務機關可以對賠償請求不做任何回復，那么，在賠償義務機關對賠償請求不予回復時，行政賠償先行處理程序的性質就會發生變化，它不再保障賠償請求人的權利，而是阻礙賠償請求人獲得賠償。從賠償訴訟的角度來說，“不予回復”對賠償訴訟的進行無任何作用。雖然在賠償義務機關作出賠償決定或者不予賠償決定后，賠償請求人可能還會提起賠償訴訟。但是，在進入賠償訴訟之前，雙方當事人的爭執焦點已經很明顯，法院可以有針對性地解決賠償糾紛，也有助于實現行政賠償程序的價值。因此，為了保障行政相對人的合法權益，切實實現行政賠償先行處理程序的價值，法律應明文禁止賠償義務機關對賠償請求人的賠償請求不予回復。
參考文獻：
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