我國是一個礦業大國，礦產產量名列世界前列，礦產資源的開發對經濟社會的發展起到了巨大的促進作用，但同時，隨著礦產資源的大量開發也不可避免地帶來了一系列的生態環境問題：侵占和破壞大量的土地資源，不僅開采礦產資源需修筑道路、固定井架、建立料場及必需的生活設施占用大量土地，而且采礦排出的廢石、廢渣等固體廢棄物堆放也會占用土地，并且其中的酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分會破壞植被、引發水土流失和土地沙化；破壞礦區地下水均衡，造成含水層枯竭、水體消失、井泉干涸；廢氣排溢、粉塵飛揚，引起大氣污染和酸雨。
總之，由采礦產生的“三廢”即液態的廢水、氣態的廢氣、固態的廢渣形成了從天空到地下的立體環境污染，最終直接損害礦區周圍居民的身體健康及財產等。盡管礦產資源開發對國家經濟社會建設作出了貢獻，但是把環境污染、生態破壞的嚴重后果留給了礦產地來承擔。因此，從制度層面出發，建立健全礦產開發生態補償制度不僅是治理礦產地環境污染、恢復礦區生態，而且是保護生態環境、建設生態文明的一項十分緊迫的任務。
1 制度現狀
1.1 生態補償費
中國最早的礦產資源開發生態補償費的征收肇始于1983年，1983-2001年間很多省市政府紛紛出臺規范性文件試行征收生態環境補償費，征收的標準不盡相同。盡管在不同的地方，其名稱略有不同，其實質均為生態補償費。如江蘇省的環境整治資金，主要用于環境污染的治理與恢復；廣西的排污費，是按照污染物的種類和濃度征收也是用于污染的治理與恢復?？傊?，由于20世紀90年代法律的缺失，亂收費現象嚴重，生態環境補償費征收亂象叢生，直到2002年全國才開始整治亂收費，許多地方的生態補償費征收被取消。
1.2 礦山環境恢復治理保證金
因生態補償費在2002年全部停征，中央和地方開始新的礦山環境生態補償方式的探索與實踐。2000年國土資源部在一次工作會議上提出實行礦山環境恢復治理保證金制度。2001年浙江省頒布出臺了我國第一個關于礦山環境治理恢復的規范性文件---《浙江省礦山自然生態環境治理備用金收取管理辦法》。國家層面陸續出臺了礦山環境恢復治理保證金的規范性文件。自此，全國建立起統一的礦山環境恢復治理保證金制度。
礦山環境恢復治理保證金的繳存比生態補償費的征收在制度建設方面有了較大的進步并取得了實效。不僅國家層面出臺一系列的政策法規和部門規章，各地也根據當地實際情況制定了相應的實施辦法，明確了不同主體的責任和義務，我國對于礦山環境治理已經開始形成一套相對完善的治理機制。保證金實行“企業所有、政府監管、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，礦山環境治理以礦山企業治理為主、政府治理為輔，保證金制度構成開礦行政許可的前置條件，同時也是礦山企業通過年檢、注冊、采礦權變更、轉讓的條件。當然，礦山環境恢復治理保證金制度現仍處于實驗試點階段，還未出臺相應的規范性文件。各地保證金的實施也是在摸索中進行，且存在對象不明確、征收標準和范圍不統一等問題。
1.3 可持續發展基金
為了礦產資源開發可持續發展，針對礦產資源枯竭地區的現狀，2007年《國務院關于同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批復》啟動了可持續發展基金在山西的征收。隨后，山西省接著出臺了一系列的規范性法律文件，根據規定，煤炭可持續發展基金主要用于解決跨區域生態環境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業發展及解決因采煤引起的社會問題3個方面，具體支出比例分別為50%、30%、20%.可持續發展基金的征收，是對礦山環境治理恢復采取一攬子治理的政策和措施，對于廢棄礦山歷史遺留問題采取可持續發展基金征收方式，對于現有生態環境問題采取繳存礦山環境治理恢復保證金制度.但是可持續發展基金每一部分中都包含著不同的內容，如煤礦轉產發展資金主要用于煤炭企業轉產、職工再就業、職業技能培訓和社會保障等。因此，具體如何合理分配有待進一步細化。
從現實操作層面來看，我國礦產資源開發生態補償制度的發展經歷了從生態補償費征收到保證金繳存、可持續發展基金的征收。生態補償機制大體經歷了從政府治理為主、企業治理為輔到企業治理為主、政府治理為輔的模式轉變，企業在礦山環境的治理和恢復中的社會責任感明顯增強。
2 存在的問題
盡管我國對礦產資源開發生態補償制度進行試點并取得了一定的成效，對于預防和控制礦產開發造成的環境污染和生態破壞發揮了有利的作用，但礦產資源開發生態補償制度仍然存在一些問題。
2.1 相關法律法規不完備
礦產資源開發生態補償沒有形成強制性的法律規定，導致實踐中難以操作，進而影響了礦山環境治理和生態的恢復。由于中央對礦產資源開發生態補償沒有統一的規定，導致地方立法沒有法律政策依據，地方試點推進陷入僵局，很難推進。隨著可持續發展戰略的實施，在生態文明建設的召喚下，在礦產地利益分享的訴求下，生態補償制度的重要性及必要性已為人們廣泛接受，關于生態補償制度理論的研究也形成了一系列卓有見地的成果，但是仍缺乏可操作性的具體內容，資源管理與環境保護相關法律法規之間缺乏緊密的聯系，人為地將生態破壞與水土保持、土地復墾以及污染治理分割，不能保障礦山環境治理的系統性和整體性，不利于礦山環境治理與生態恢復。
2.2 保證金制度適用范圍不夠寬
現在，全國大部分省份開始逐步試點建立礦山環境治理恢復保障金制度，但是現在建立的新規章制度只是適用于當前新開發的礦山，而對于長期以來歷史遺留的礦山開發環境破壞問題并沒有形成有針對性的規章制度，保證金制度的內容仍然沒有滿足現實的需要。
2.3 生態補償量化難
盡管我國推行了“誰受益、誰補償”、“誰破壞、誰恢復”、“誰污染、誰治理”生態補償的普遍原則，但涉及到具體補償行為時，補償不易量化，補償主體和受體關系并不明確，操作性差.
2.4 補償基金管理與使用不科學
目前生態補償基金管理面臨著多投管理的混亂局面，如國土、環保、水利、林業等都有權利參與制定環境政策，但是卻沒有一個相應的協調機制。如國土資源部負責礦產資源規劃、管理、保護和合理利用，同時防治礦區地質災害，開展礦區土地復墾；環境保護部負責礦區重大環境問題的統籌協調和監督管理，建立健全礦區環境保護基本制度；水利部負責礦區水資源的合理利用開發，防治礦區水土流失；國家林業局負責礦區生態建設，保護和合理利用開發礦區動植物等生態資源。在執行政策的過程中，由于政策割裂與沖突現象嚴重，加之缺乏統一的歸口管理，出現管理上的混亂，結果是生態補償基金使用效率低。另外，生態補償還面臨著地域間的差異，不同區域的行政部門的利益差異已經成為生態補償的最大難題之一。
生態環境破壞不僅包括土地的污染、破壞，還包括依附于土地上的森林植被，礦區生態環境問題影響范圍不斷擴大?！兜V山地質環境保護規定》是專門針對礦山環境治理方面的法規，確立了國土資源部門對礦山環境治理方面有著最為有利的話語權，那么相關的環境保護、林業、水利等部門就可能面臨著無法行使執法權的窘境。因而，現實情況往往是由國土資源管理部門一家來統籌礦山環境治理和生態恢復的資金，環璄保護部、水利部、國家林業局等部門基本上沒有為礦山環境治理和生態修復工程提供過應有的資金支持。
2.5 市場補償難到位
目前，我國生態補償還未形成切實有效的實施機制，主要依靠政府部門的投入推動?！爸醒氲V山環境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項收費收入的10%~20%,占礦山歷史所創利稅的1%”,礦山環境治理與生態恢復中央專項資金資助范圍有限，總體投資量不大。盡管“礦山環境治理與生態恢復中央專項資金要求地方政府和企業配套，但由于有的地方政府和企業財力有限等原因，實際到位配套率不高”.
3 完善對策
黨的十八大報告要求“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”.值得注意的是，“礦產資源生態補償不僅僅是實現礦產資源因開采而耗竭的補償，它還要實現礦產資源開采給礦區環境污染造成的補償，以及實現礦產資源不合理的交易價格”,給礦業城市成本投入造成的補償?！暗V產資源補償強調的是補償的經濟價值，而礦產資源生態補償除了經濟價值外，還強調補償的環境價值和公平價值”,礦產資源開發生態補償也不等于生態補償費的征收。生態補償是一項復雜的社會系統性工程，它牽涉到各方利益，不能簡單地視為征收生態補償費，應當通過多種制度和辦法，由政府、企業及社會三方共同完成。
礦產資源開發生態補償并不是與礦產資源開采相關的事項都要補償，其補償對象、補償標準、補償范圍、補償主體都應該十分明確。譬如，關于采礦環境侵權就不宜納入生態補償范圍，而應通過其他法律救濟方式解決，如侵權賠償訴訟等。當前，生態補償機制不完善是導致環境和生態破壞、社區與礦區的發展不和諧問題的直接成因。完善生態補償機制對于環境保護和生態恢復、促進社區與礦區和諧發展意義重大。建立礦產資源開發生態補償機制，加速礦區生態環境的修復，其任務十分繁重。礦產資源開發的生態補償最終要落實到制度建設。
3.1 健全生態補償的法律法規體系
《國民經濟和社會發展十一五規劃綱要》第二十三章明確規定“構建生態補償機制應按照誰受益誰補償，誰開發誰保護的原則，保護和修復自然生態環境”.我國《礦產資源法》《水土保持法》《土地復墾1“誰破壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”的土地復墾原則以及礦產資源開發財產損失的補償制度。在環保專門法中，如《水污染防治法》和《海洋環境保護法》規定了污染物集中處置及達標排放制度，形成了較為完善的礦業環保法律制度。但是，作為關于礦產資源開發基本法的《礦產資源法》等法律中的礦產資源開發損害補償并未涉及生態補償，補償的責任形式僅是對直接造成的經濟損失的補償，沒有對礦產資源開發造成的環境污染和生態破壞的補償?？傮w而言，目前開展的礦產資源生態補償試點，處于摸索階段，既缺乏全國統一的法律規定，又沒有統一的政策指引，很有可能導致礦業市場準入和企業競爭條件的差異，最終影響到整個礦業的發展和礦山環境的治理恢復。
當前可持續發展已成為世界普遍遵循的發展理念和模式，顯然我國《礦產資源法》中對于礦山環境保護的原則性規定不能滿足生態文明建設的要求。
因此，礦產資源開發生態補償應當通過立法的形式予以明確，使礦產資源開發生態補償成為一項基本的法律制度，從而得到切實、有效的履行。具體而言，有兩種立法途徑：①隨著《生態補償條例》立法的啟動，需要出臺國家層面的礦產資源開發領域配套法規體系；②盡快修改《礦產資源法》，在各地生態補償試點工作的基礎上，把礦產資源開發生態補償的內容予以具體明確規定，以使各地生態補償好的作法及操作模式獲得國家立法的確認和調整。
3.2 完善礦山生態環境恢復治理保證金制度
礦山生態環境恢復治理保證金制度是礦山生態環境保護的重要措施，它具有“還清舊賬”,防止“產生新賬（環境破壞）”的作用，企業應對建設和開采新礦產資源所造成的損害承擔完全責任，為了防止企業不履行生態修復補償的義務，借鑒國外經驗，國家應當征收礦山生態環境保證金。企業交納了一定的修復保證金，為使保證金能夠順利收回，企業有強烈的意愿與壓力去進行生態環境的保護與修復?！氨ＷC金應當做到?？顚Ｓ?，保證金的交納額度由地方國土資源行政主管部門具體確定，并在銀行建立專門的企業生態修復保證金賬戶，由地方國土資源行政主管部門監督管理其使用。在閉坑、停辦和關閉礦山后，如果礦山企業在規定的期限內履行了生態修復責任并經驗收達到修復標準后”,政府將退還其保證金；“如果企業客觀事實上損害了礦山環境和生態，并且沒有履行環境治理和生態修復的責任，政府將不予退還其保證金，可直接利用這些保證金來代其治理和恢復受損的環境”.
我國目前雖然已有30個省份建立起礦山生態環境恢復治理保證金制度，并取得了一定效果。但生態環境恢復治理保證金制度需要從立法層面、標準制定以及具體操作程序等方面進一步完善。
（1）在國家立法的層面上確立礦山環境恢復治理保證金制度。借鑒美國的《露天采礦管理與復墾法》和日本的《礦業法》等立法的經驗，出臺全國性立法，對礦山生態環境恢復治理保證金制度予以明確規定，使得關于保證金的繳存和管理、礦山生態環境恢復治理的驗收等有統一的規定，便于礦山企業對環境恢復治理.
（2）制定科學的礦山環境恢復治理保證金繳存標準?，F在是按照礦種和使用礦地面積計算保證金的數額，沒有考慮采礦許可證有效期限，更沒有考慮開采方式及對礦山生態環境影響程度等因素來確立保證金的數額。我們應借鑒國外的先進經驗，建立一個科學的保證金繳存金額的測算體系。保證金測算體系應以滿足礦山環境治理和生態恢復的需要為限，不僅要考慮開采的礦種、使用礦地面積，還要考慮采礦許可證的有效期限、開采方式及對礦山環境影響程度等因素。繳存保證金具體數額的確定應主要參考礦產品銷售收入，但不能超過企業的承受能力。只有保證金繳存標準科學合理，才能有利于加強礦山環境恢復治理工作，才能有利于規范礦業市場秩序。
（3）嚴格返還礦山環境恢復治理保證金程序。開采礦山，應當繳納保證金，采礦權人在采礦過程中可以邊開采邊治理，也可以在閉坑時，完成恢復治理。并且當礦山生態環境的恢復治理完成時，要向國土資源行政主管部門提出書面驗收申請。只有經驗收合格，方可將保證金返還采礦權人。如果驗收不合格，國土資源部門應當沒收保證金，并責令其限期進行恢復治理。如果礦山企業逾期不治理或治理后仍不達標的，還可通過公開招標的方式，讓有資質、有實力的單位進行治理，治理費用可從采礦權人繳納的保證金中支出。唯有嚴格的礦山環境恢復治理保證金返還程序，方能確保礦山環境恢復治理，建設綠色礦業，實現生態文明。
3.3 強化礦產開發的監管力度
一方面，在已建立礦山環境破壞監測、報告和監管制度的基礎上，要遵循有法必依、執法必嚴的原則，而且要追究其相應的法律責任。另一方面，因為礦產資源開發生態環境保護工作主要涉及國土資源部門、環境保護部門等多部門，導致不僅存在條塊分割局面，而且存在部門職能交叉的弊端。所以，“改革生態執法體制，努力消除現階段條塊分割與部門職能交叉的弊端，實行垂直管理，以減少地方保護主義對生態執法的干預，徹底解決執法力度不夠、監控力度偏軟的問題”.當前礦產資源雖為國家所有，但礦山生態環境執法管理部門隸屬于地方。一些地方政府一味強調經濟發展，忽視生態環境保護和治理，造成礦產資源浪費和礦山生態環境破壞的現象屢屢產生。由于生態環境執法管理部門受制于地方，對此情形也很難有所作為。為避免地方政府以犧牲環境為代價，換取一時經濟增長的錯誤政績行為的再次發生，改革生態環境執法體制勢在必行。
3.4 建立聯動與監督機制
就中央層面而言，應當在明確發改委、工信、稅務、國土、環保、林業、銀行等部門的分工職責的基礎上,建立多種形式的部際聯席會議制度，形成穩定的部門間協調與配合工作機制。同時，應當設立一個礦產資源開發生態補償專家組并設置礦區資源生態環境補償的中介機構和管理機構。在進行礦產資源開發前，先由相關專家進行礦產資源開發生態補償相關的政策和技術方面的論證工作，再由設置的礦區資源生態環境補償中介機構和管理機構對具體的生態環境補償進行監督、檢查和評估，特別是對土地復墾質量及事后維護進行監督檢查.
3.5 拓寬生態補償資金渠道
由于礦山環境治理與生態恢復中央專項資金資助范圍有限，總體投資量不大，地方配套困難，因此在一定程度上削弱了補償機制的實施效果。要充分發揮市場機制在生態補償中的作用?！耙皇羌訌娨厥袌龅呐嘤芾?。開發生產要素市場，取消煤炭、電力、供水等生產資料的價格補貼，培育資源要素市場，使生產要素價格能真正反映它們的稀缺程度、促進節約資源和減少污染；扶持和加強環保技術應用研究，促進環保技術的創新、推廣和升級換代”,促進解決生態環境保護治理問題的生產要素與技術創新水平?！岸浅浞职l揮市場機制的作用。進一步探索和推廣開采權轉讓、排污權交易，建立區域內污染物排放指標有償分配機制和排污權交易市場，探索出一條排污指標有償分配和排污權交易的途徑。鼓勵上下游之間探索礦產資源有償使用的市場轉換機制，逐步使礦產資源以有價的形態通過市場調節和政府引導得到更加合理的配置和有效保護。
鼓勵和支持社會資金投向生態環境保護和建設，建立和完善政府引導、市場推進、公眾參與的生態補償投融資機制”,以此實現礦產資源生態補償多元化融資戰略。
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