一、經濟學與憲法學上的“效率”概念

談及效率，我們或許更多想到的是經濟學概念。傳統上認為，經濟學的“效率”是指一項經濟活動的消耗與成果的比率關系，這一比率越大，效率就越高，主要包含以下兩個范疇: 其一，同樣的消耗可否獲得更多成果; 其二，所獲得的成果可否通過更小的消耗來實現。其中，消耗包括人力、物力、財力、時間等各方面的投入，而成果則包括各種有形和無形的產出，衡量成果的多少不僅要考慮數量，還要審查質量，包括在各領域和區域所發揮的短期和長期的，積極的和消極的效果。

①上面提及的第一個范疇將消耗確定，要求成果的最大化，在德國通常被稱為最大化原則\\( Maximalprinzip\\) ，而第二個范疇則將成果固定，要求消耗的最小化，在德國通常被稱為最小化原則\\( Minimalprinzip\\) 。

經濟學上的效率原則要求二者同時適用。

隨著經濟學的發展，效率原則的范疇不斷擴大和完善，除了最大化和最小化原則，還包含以下兩個范疇: 其一，是否應當限縮目標，即限制行為活動，進而減少消耗; 其二，是否應當通過增加消耗來增擴目標，即擴大行為活動。

由此可見，現代經濟學上的效率原則不僅局限于審查一項經濟活動中消耗與成果的比率關系，即確定消耗與成果兩方面中的一個并使另一方面成為變量，還要綜合考慮實現預期目標的意義和價值，必要時使投入和產出均成為變量，從而決定目標和任務的增減。我國憲法第 27 條第 1 款規定: 一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。這一憲法條款明確了適用于一切國家機關的效率原則。憲法中明確效率原則揭示了法律內在的經濟屬性，但這并不意味著法學甚至憲法學上的“效率”概念與經濟學完全相同。在行政法上，效率是行政追求的一項重要目標，指行政活動中所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關系。這與經濟學中效率概念的前兩個范疇，即最大化原則和最小化原則的內涵類似。那么憲法上的“效率”內涵到底應當如何界定? 傳統上的憲法預算制度存在一個極大的缺陷，即僅考慮投入，不審查產出，國家僅通過調整投入多少來決定年度任務的重點，從而使預算發揮代議機關的調控效力，而忽視了對投入與產出比率關系的考查?？梢?，效率原則中的最大化和最小化原則對于憲法具有重要意義。

但經濟學上“效率”的后兩個范疇是否也應被憲法接受? 仔細分析憲法學的相關理論不難看出，憲法學要求國家的一切任務都必須“以人為本”，即始終把“人”當作國家行為的目的和導向，否則國家任務則違背了立憲主義的基本思想。因此，憲政制度必然要求對國家任務和目標的正當性進行嚴格的審查，僅考慮手段投入和目標產出之間的關系是不夠的，從憲法學角度講，效率原則更需要超越消耗與成果的比率關系，首先考慮所要實現目標的意義和價值。如果效率原則禁止完成一項任務時不必要的支出，則必然更應禁止不必要的任務。照此，效率原則不僅要求優化已決定任務的產出與投入的比例關系，還應首先約束國家對任務本身的選擇，這對于分析私有化等問題具有重要意義。

既然效率原則的內涵包括對任務本身必要性的審查，那么“通過增加消耗來增擴目標”這一范疇肯定不意味著國家可以通過隨意增稅或貸款來增加任務，一方面，國家堅決不得接受不必要的任務，但另一方面，當任務具備必要性時，國家又不得不作為。由此可見，憲法上的效率原則與經濟學上的概念類似，同樣包含了上述四個范疇。需要說明的是，成果目標可能分為若干層級，本級目標或許只是上級目標的手段\\( 之一\\) ，效率原則需要審查實現本級目標可能對并列的其他目標產生何種影響，積極和消極影響\\( 比如因造成環境污染而帶來的經濟損失\\) 均應在計算成果時予以考慮。

二、效率原則與比例原則的關系

比例原則與效率原則一樣，也是一項重要的憲法原則。比例原則要求國家在追求一個被憲法認可的目標時，必須選擇有助于實現這一目標的手段\\( 適合性原則\\) ，在同樣可以實現這一目標的手段中必須選擇對基本權利限制強度最小的手段\\( 必要性原則\\) ，且所選擇的手段與所要實現的目標不得不成比例\\( 狹義比例原則\\) 。表面看來，比例原則主要適用于對公權力限制基本權利行為的審查，而效率原則主要考慮產出和投入，二者審查角度不同。但仔細分析并不難發現，幾乎所有公權力活動都需要公共財政的支持，而財政收入的主要來源是稅收，如果國家征稅構成對納稅人私有財產權的限制，那么比例原則同樣包含了對全部國家財政活動的審查，即審查國家征稅是否構成對納稅人私有財產權的不正當限制。如果我們可以將每一位納稅人的私有財產權與國家財政任務掛鉤，即適用比例原則，那么效率原則中的最小化原則屬于比例原則的一部分，在適用比例原則審查國家任務的正當性時，必須考慮最小化原則，不符合最小化原則的財政支出即違背比例原則中的必要性原則，征稅即構成對私有財產權不正當的限制。這一審查包括了對國家內部組織和程序的審查。

此外，“是否應當增加消耗來增擴目標”也屬于被比例原則所涵蓋的范疇。如果比例原則中的必要性原則不僅要求在同樣能夠實現目標的手段中選擇對基本權利限制強度最小的手段，而首先要求國家不得接受可以由社會以同樣效果完成的任務，那么效率原則中“是否應當限縮目標進而減少消耗”的范疇同樣被比例原則所涵蓋。那么效率原則中的最大化原則是否被比例原則所涵蓋呢? 比例原則中的必要性原則僅要求在同樣能夠達到目標的手段中選擇損失和消耗最小的，是在確定目標和收益的前提下對手段進行選擇，而未要求國家在選擇這一手段后必須以最佳效果實現該目標。而比例原則中的狹義比例原則也僅要求將消耗與收益不成比例的手段排除，并未要求收益與花費的比例最大化。

因此，效率原則中的最大化原則并不被比例原則所涵蓋。若不考慮最大化原則，在審查國家財政任務的合憲性時，效率原則可以被視為比例原則的重要組成部分。效率原則當然不得違背比例原則，如果國有企業以產出與投入比率最大化為目標，通過損害私營企業家的經營權擴大市場占有率，并借此償還政府所欠的債務，則必然不被憲法所允許。

三、效率原則對立法機關的約束

比例原則傳統上更多在行政法領域發揮作用，但目前已成為一項重要的憲法原則，不僅約束行政機關，而且約束立法機關。與此類似，作為明確寫入憲法的效率原則，對行政機關和立法機關均具有約束力。我國憲法第 27 條第 1 款明確規定效率原則適用于一切國家權力機關?；诿裰?、法律保留等原則的要求，行政組織和程序通常通過立法予以規定，如果效率原則要求行政機關在組織安排、程序設計以及各層級的執行上滿足憲法要求，必須首先要約束立法機關。

從憲法角度來講，公共任務即實現憲法認可的公共利益的任務，比如能源供給、醫療、住房、交通、教育等民生問題，而國家任務則是\\( 應\\) 由國家親自接管的公共任務。

國家任務雖然都是公共任務，但公共任務卻未必是國家任務，很多公共任務完全可以由社會個體和團體來完成，甚至一些社會個體和團體在追求自身利益的同時會實現公共利益，即在客觀上完成公共任務，這時國家通常不必也不應干預。①最典型的例子就是發展經濟屬于典型的公共任務，但在實行市場經濟的國家中，這一任務主要由私營企業來完成?？梢?，個體利益與公共利益未必總是沖突和對立的，二者在有些情況下可能更多體現為一致性。二者越具有一致性，國家的介入通常就越缺少必要性。

即使立法機關親自確定了公共任務，即滿足了法律保留原則的要求，不必要的接受公共任務也違背效率原則和比例原則。立法權和預算權是代議機關的兩項重要職權。

當國家必須履行某項公共任務時，應當優先以預算而非立法形式明確這一任務，因為預算通常具有年度性特征，國家任務每年都要重新受到審查，而法律則通常需要實行若干年。但需要注意的是，預算通常僅具有授權性質，其約束效力僅局限于財政支出的上限，只要未超越這一上限，行政機關并不受預算的約束，預算允許其以更少的支出完成規定的任務，甚至允許其不完成這一任務。而法律與此不同，明確規定的任務對于行政機關具有約束力，即其負有完成這一任務的法律義務。因此，具有重大意義的任務仍然應由法律予以規定。但即使如此，這些法律也要經常接受合憲性審查，在制定時期符合憲法的法律隨著社會的發展和變化可能會變為違憲的法律。② 當然，這些由法律規定的任務也須由預算再次明確，在此，預算的功能雖然不是安排任務的重點，但卻可以從財政角度將這些任務進行合理的協調與整合，從而提高公共行政履行任務的效率。

財政平衡原則要求國家財政預算的收入與支出相等，完整性原則要求全部收入和支出均應納入預算，但卻允許國家以貸款等方式實現預算的收支平衡，這導致國家可以較為輕松地滿足這些預算原則的要求，既可以放棄采取增加稅負、削減福利等“不得民心”的措施，也可以避開縮減行政支出等違背自身意愿的手段。對于企業而言，負債或許符合效率原則，因為企業可以通過從事經營活動使收益與消耗最大化，而對于原則上不得從事經濟活動的國家而言，負債只能是例外情況，當前這一代納稅人的成果自然可由當代人享受，而其負擔原則上也只得由他們自身承受，將來由當前根本不知情的甚至尚未來到這個世界的后代納稅人來償還上一代甚至前幾代納稅人的負債顯然缺少公正性。為了使法治國家得到可持續的穩定發展，國家履行的財政任務必須服從“可能性之保留\\( Vorbehalt desM\ue56eglichen\\) ”原則，這一重要的憲法原則是憲法文本與憲法實際相結合的產物。

西方很多學者認為審計機關的功能不應僅局限于事后審查，即只對那些無法改變的既成事實予以肯定或否定，而應當充分發揮其專業優勢，在預算制定和審批時即積極參與并提供必要的咨詢和協助，從而使立法機關的活動符合效率原則。在我國，雖然審計機關屬于政府部門，但并不影響其對代議機關行使咨詢和建議權。

四、效率原則對行政機關的約束

除了上文提及的組織、程序等領域，效率原則對于行政機關的約束力還體現在很多方面。其中，行政裁量是一個需要特別討論的問題。毫無疑問，行政行為屬于效率原則中的成果產出，盡可能提高其正確性\\( 包括合法性與合理性\\) 是效率原則的要求。但行政機關在裁量過程中是否須考慮最大化和最小化原則? 德國學界的主流觀點認為在裁量時考慮最大化與最小化原則應被視為裁量瑕疵，在做出行政行為時須假設具備支持其執行的財政能力，如果此時還要考慮執行所需的費用，法治原則將無法得到保障。

③筆者贊同這一觀點。法治國家與財政國家之間應存在一定的界線。立法對行政的約束并非局限在裁量空間以外，在裁量空間內部，行政主體仍然受到法律的約束，行使裁量權需要遵循特定的原則，否則會構成裁量瑕疵，從而導致行政行為違法。一般而言，在裁量時只得考慮符合立法授權目的的各種因素，而不得將與此無關的因素加入衡量。對于一般的行政法律規范而言，立法者留出裁量空間的目的并非希望行政主體考慮財政國家的因素，而僅要求其將法治國家的因素予以衡量。

五、審查主體

正如上文所言，法治國家與財政國家之間存在一定的界線，法治國家主要由司法機關予以保障，而維護財政國家的任務主要應屬于審計機關。雖然效率原則是一項憲法原則，但審查效率原則的任務應優先由審計機關來完成。對于行政機關的審查，從某種意義上講，審計機關的權限比司法機關更為廣泛。司法機關通常僅審查行政行為的合法性，只要行政行為不存在裁量瑕疵，司法機關不得介入。而效率原則要求盡可能優化投入與產出之間的關系，審計機關可以在很大程度上審查行政行為的合理性。但根據上文分析，效率原則同樣約束立法機關，而哪一機關能夠成為針對立法機關的審查主體? 在我國，對于哪一機關是法律合憲性審查主體的問題，我國學界尚未形成共識，根本原因就是我國憲法設定的全國人大至上的制度，導致一些學者仍然認為司法機關審查立法機關制定的法律是越權的，是違憲的。而事實上，各級人民法院行使違憲審查權與我國憲法規定并不沖突。

但我們無法將此結論類推至審計領域。一方面，司法機關和審計機關的權力性質存在諸多差異; 而另一方面，與各級法院不同，依據我國憲法，各級審計機關分別隸屬于中央和地方各級政府并對其負責。照此，由審計機關審查代議機關的活動存在憲法上的疑問。筆者認為，既然效率原則屬于一項憲法原則，違反效率原則即違憲，且法治國家中的比例原則在很大程度上涵蓋了對效率原則的審查，那么審查代議機關的活動是否符合效率原則的任務可以交給違憲審查機關，而審計機關在必要時須在專業技術上提供支持。

效率作為一項憲法原則，與憲法權利有著本質的區別。即使是司法機關針對行政行為合法性的審查，提出訴訟的條件之一也是涉及訴訟主體的個人權利，僅提出行政行為客觀上違法并不夠。而效率原則僅屬于客觀法律范疇，并無法形成主觀權利，審查主體原則上并不接受個人提出的審查請求。

效率原則是一項優化原則，要求在若干手段中選擇最有效率的最合理的手段。與符合比例原則要求的措施類似，符合效率原則的結果也不具備唯一性，審查主體必須給立法機關和行政機關留出必要的活動空間，僅須否定那些明顯違背效率原則的手段。

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