自 20 世紀 70 年代以來，我國就開始實行計劃生育政策，部分父母因各種原因失去獨生子女，如今已經進入老齡階段，成為了"失獨老人".其中，農村"失獨老人"數量快速增長，其養老保障問題已引起國家及社會各界的密切關注。著名人口學家穆光宗教授指出，"考慮到 1991 年以前我國農村極少有獨生子女和 2000 年以后每年出生人口的下降，那么現在我國農村地區這類失獨家庭應該在 120 萬以上。"[1]
農村"失獨老人"作為"六無"（生活無依，求助無門，維權無據，病無所醫，老無所養，死無人送）[2]的弱勢群體，理應受到社會各界的同情和關注，那么，如何有效解決農村"失獨老人"養老保障問題，提高其生活質量、豐富其老年生活呢？筆者認為，從治理理論出發，實現政府、社會、市場、家庭等多元主體協調一致、聯合行動，共同為解決農村"失獨老人"的養老保障問題承擔責任、發揮作用，是解決這一問題的有效途徑。
1 治理理論的基本要義
治理理論作為 20 世紀 90 年代新興的一種政治分析框架，起始于歐美國家，在當時被認為是替代傳統政府統治理論的新銳思想。治理理論最早出現是在 1989 年世界銀行發表的報告---《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》，報告提出治理理論是解釋南撒哈拉非洲經濟成功的核心觀念。隨后，治理理論的主要創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）于 1995 年在《沒有政府統治的治理》一書中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。[3]
到了21 世紀初，治理危機的出現使世界各國認識到治理也不是萬能的，政府與市場存在資源配置中存在失效的作用，治理也同樣存在失效的可能。如何克服這種情況的出現，許多學者提出了"善治"理論。
治理理論作為公共管理領域的前沿理論，與其他公共管理理論相比，它具有以下幾大特征：
第一，治理主體的多元化，即公共事務不單單是由政府治理，更不同于統治，主體是由多個共同參與公共治理，包括政府、市場、非營利組織、公民等共同承擔社會責任；第二，主體責任的界限模糊，即治理主體的責任沒有明確劃分，主體責任相互交錯，相互制衡，相互依賴，政府、市場、公眾是共同作用于治理目標的；第三，主體間形成自主自治的網絡體系，即參加的治理主體之間的作用是形成一定的網絡，使其承擔的義務和責任規范和標準化；第四，政府在公共管理領域權威的削弱，相對于統治而言，政府不再是公共治理的唯一參與者和權威者，而是與市場、社會等其他主體共同履行社會管理的義務和責任。
2 農村"失獨老人"養老保障存在的主要問題
由于我國農村養老保障"底子薄、能力差",政府的支持、社會的參與、市場的幫扶都不及城鎮養老制度那樣完善，并且在農村老人中，"失獨老人"作為"六無"人員同時面對經濟與精神的雙重打擊，其養老保障所要解決的問題尤為突出。
2.1 農村"失獨老人"養老保障資金不足
對于農村"失獨老人"來說，依靠自身勞作獲取的收入相當有限，且大部分農村"失獨老人"沒有退休金或只有少量的養老金，養老保障資金的缺乏使他們缺少了養老最起碼的保障。另外，從政府財政支持來看，雖然 2012 年 4 月國務院公布的《國家人口發展"十二五"規劃》明確提出"鼓勵有條件的地區在養老保險基礎上，進一步加強養老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。"[4]
但根據我國部分省市對農村"失獨老人"進行額外的補貼來看，各省份對農村"失獨老人"每月補貼參差不及，"碎片化"、"斷裂化"現象嚴重。2014 年，衛計委等部委把農村獨生子女死亡家庭扶助金提至 170 元[5],但這微弱的補助金額與老人生活、醫療等方面的開支來比較，就只是杯水車薪。
2.2 農村"失獨老人"老無所依的問題突出
據統計，農村"失獨老人"中有 60%以上的老人患有不同程度的抑郁癥，有的甚至出現自殺傾向。孤獨寂寞，悲痛交加，心理寄托的缺失使他們無法積極面對生活。農村"失獨老人"沒有子女的照料，配偶顯然為第一照料者，但老人年老力衰，許多體力上的農活已很難完成，沒有配偶的老人生活更是孤苦凄涼。
農村"失獨老人"的健康也不容樂觀，患病率逐年上升。而對于農村"失獨老人"患病的醫療陪護問題，有關調查顯示，配偶照料的為 54.8%,醫院看護占 24.3%,失獨老人自己照顧自己的為18.1%,得到親戚和鄰居照料的比例僅為 2.3%和 0.5%.可見，農村"失獨老人"一旦患病，缺乏陪護的問題也相當窘迫。
2.3 農村"失獨老人"權益缺乏制度性的保障
失獨群體的養老保障權益一直處于受損狀態，早在 2001年 12 月 29 日實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確提出地方人民政府應當給獨生子女傷殘、死亡的家庭給予必要的幫助，但對于"必要的幫助"各地方政府沒有明確的部門負責此事，包括如何實施、幫助哪些內容等細節問題都沒有明確指示，可操作性大打折扣。而且地方政府存在責任泛化、相互推諉的現象，導致農村"失獨老人"在養老權益受損時"求助無門、維權無據",在近年更是出現多起農村"失獨老人"在相關部門聯名上訪事件，力爭自身利益和制度上的保障。
3 治理理論對農村"失獨老人"養老保障問題適用性分析
從治理理論核心思想來看，養老保障問題絕非僅僅依靠政府一方之力就能解決好，而是需要政府、社會、市場、家庭等多元主體共同發揮作用才能得到有效解決。因此，該理論對于農村"失獨老人"養老保障問題的解決具有較大適用性。
3.1 治理理論強調政府責任，有利于農村"失獨老人"養老保障的公平性
治理理論中提到，政府責任不等同于"統治",但政府責任也是治理理論所強調的。農村"失獨老人"養老保障具有非營利性、普遍性、強制性等公共產品的特點，而公共產品在很大程度上市場是不愿意主動提供的。要保證農村"失獨老人"養老保障的公平性，政府必須履行四大職能。一是立法支持為前提。長期以來，我國農村立法工作相對落后，對于農村"失獨老人"這一特殊養老群體，更是缺少相關法律法規，加強立法工作尤為重要；二是政策支持是基礎。2020 年計劃新型農村社會養老保險實現全國覆蓋，政府應做好全面規劃；三是財政支持是根本。財政職能是政府在農村"失獨老人"養老保障制度運行中的"第一"職能，如何加大對農村"失獨老人"財政支持是政府應該重點加以關注的問題；四是監督管理是保障。無論是法律的規范，政策的制定與執行，財政的支持與運營都必須有嚴格的監督管理體系來作為保證，確保各項工作清廉、規范、可控。
3.2 治理理論重視社會力量，有利于農村"失獨老人"養老保障基金的籌集和社會養老的構建
相對于其他的公共管理理論，治理理論最大的特征就是治理主體的多元化，即公共事務不單單是由政府治理，也依靠存在于社會中的資本力量。一方面，農村養老保障制度的核心和物質基礎就是農村社會養老保險基金，但政府一手包辦的農村養老保險基金在財政上自然存在不可避免的缺陷：一是籌資渠道狹隘，財政支持力度??；二是農村社?；鹨幠Ｐ?，收益性較低。銀行利率下調，通貨膨脹影響又較大，農村社?；鹪鲋蹈y以保證，甚至出現資金縮水的情況；另一方面，我國的農村社會養老起步晚，效用低，需要社會力量的大力參與。
3.3 治理理論強調發揮市場力量，有利于提高農村"失獨老人"養老保障制度的運行效能
按照治理理論的核心觀點，農村"失獨老人"養老保障問題的解決應該是以政府、市場、社會力量之間的三元權力為突破口，使其博弈和合作關系運用到實際治理當中，最好的模式就是以政府和市場的有效運作作為社會管理的基礎。在市場經濟的大背景下，注重資源的有效配置，注重市場效率性，引入市場機制是有效提高農民收入，緩解農村"失獨老人"養老問題的重要舉措。養老保障制度的建設從 1993 年黨的十四屆三中全會中就提出堅持"效率優先、兼顧公平"的原則，但我國農村"失獨老人"養老保障制度效率低的表現還尤為突出：法制的不健全、養老基金管理漏洞較多、市場機制引入不完全，因此也未形成多支柱的養老保障系統。我國由于各方面的壓力，農村"失獨老人"養老保障問題進展緩慢，但向多支柱的社會保障體系發展是必然之路。
4 治理視角下的農村"失獨老人"養老保障對策
面對農村"失獨老人"這一特殊群體，應該以治理理論為指導，把握理論精髓，綜合運用政府、市場、社會、家庭等多元主體參與的作用，全面有效地實現"善治",促進農村"失獨老人"養老保障體系的建立。
4.1 強化政府的主導作用
在治理體系中，政府仍然起著核心主導作用，在解決農村"失獨老人"養老保障問題過程中，政府也同樣發揮著最重要、最根本的作用。一是黨的"四個全面"中強調全面依法治國，政府應運用其強制權力為養老服務的發展提供相應的政策環境，推進農村"失獨老人"養老保障法制化建設；二是應大力開展關懷農村"失獨老人"、黨員帶頭的下基層調研活動，探索推行"組團式服務",進村入戶解民憂，深入調研治理體制問題，廣泛開展黨員承諾、黨員志愿服務等活動，給農村"失獨老人"帶去關愛與希望；三是農村"失獨老人"補助普遍偏低，政府應根據經濟的發展動態、通貨膨脹等因素，制定符合當地實際情況的資金支持政策，將養老服務的建設用在需求急切和需求量大的一些基礎的服務和設置的建設上。例如，北京 2012 年實施的"暖心計劃",為每位失獨父母每年出資 2800 元，購買涵蓋養老、醫療、人壽等險種在內的綜合保險。
4.2 健全社會的參與機制
由于農村"失獨老人"養老保障問題的特殊性和嚴重性，理應受到社會各界的關注，一方面，養老基金的籌集在依靠政府財力的基礎上，可以注重社會資本力量。利用社會媒體與明星效應，發揮社會公益力量的作用，發展社會慈善事業，成立農村"失獨老人"公益基金。另一方面，在構建社會服務平臺時，應加強社區服務建設，推進社會力量參與農村"失獨老人"養老服務建設；培育發展群眾自治組織，成立失獨者互助協會，將農村"失獨老人"聚集在一起，通過互助的方式共同養老；建立適合當地情況的老年活動機構，開展"抱團取暖"、"互助會"等活動。
此外，要健全社會力量的參與機制，促進農村"失獨老人"養老保障體系健康發展，必須建立一個多元化、由內向外的監督體系，鼓勵社會成員以信訪舉報、輿論監督或網上監督等形式來履行公民權利，對農村服務項目建設、農村"失獨老人"補助政策和資金監管、養老機構的服務項目定價和服務質量等方面進行重點監督，以此督促農村養老保障體系健康發展。
4.3 發揮市場的調節作用。
要達到治理的最好模式，離不開市場的有效調節。獨生子女的失去本身就是一種無法預知的風險，為抵御和降低這一養老風險帶來的傷害，政府應加大與市場商業保險的合作，以社會保險方式給農村老人直接轉移支付的做法，優化養老資源配置。對于公共產品的供給，政府出資承包給市場，通過公開招標方式建立由民間資本興建的農村養老服務工作站，將政府投資新建的服務機構改為市場化運作模式，通過管理合同、租賃等多種形式轉為企業經營模式。根據農村養老服務市場的需求，政府為市場制定免稅補助、經營特許權等政策，建立專門的農村失獨者老年公寓，為農村"失獨老人"提供針對性服務，比如降低農村"失獨老人"入住老年公寓的門檻及增設心理疏導、喪葬等服務項目。
4.4 重視家庭養老的基礎作用
治理理論主張以最低的社會治理成本達到最高的治理效果，鼓勵民眾"自治"以降低政府的治理成本。在農村"失獨老人"養老保障問題上，家庭也必須承擔起應盡的責任，發揮家庭在自我養老中的支持作用。對于農村"失獨老人"來說，老人的最終歸宿還是家庭，不管來自政府、市場還是社會的幫助，大部分老人更加期望的還是來自家庭的溫暖。因此，有關部門應積極關注和了解他們的家庭成員情況，做好教育和引導工作，充分發揮家庭其他成員及親屬在農村"失獨老人"養老中的作用：
一是可以從經濟上接濟"失獨老人",減輕其經濟負擔；二是可以在生活上照料"失獨老人",由于與其存在血緣關系，相互比較了解和熟悉，照料起來更方便；三是可以從情感上關懷"失獨老人",通過與其開展溝通、交流，使其感受親情的溫暖，得到心理上的尊重、慰藉與滿足，從而對生活充滿希望和信心；四是可以幫助"失獨老人"處理一些涉及養老的事務，例如，代為老人處理家庭事務，代為老人保管家庭財產，代為老人領取政府發放的一些慰問物資，代表老人處理鄰里糾紛等。
參考文獻：
[1]穆光宗。 獨生子女家庭夭亡生存狀況調查[J].市場經濟周刊，2009（18）：29- 30.
[2]方曙光。社會支持理論視域下失獨老人的社會生活重建[J].國家行政學院學報，2013（04）：104- 108.
[3][美]羅西瑙。沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，1995:22- 23.
[4]王翠絨。構筑農村獨生子女父母養老保障防線---基于政府責任的視角[J].湖南師范大學社會科學學報，2014（01）：93- 98.
[5]衛計委。獨生子女傷殘死亡家庭特扶金標準提高[N].光明日報，2014- 2- 11.
