1956年9月巧日至27日,中國共產黨第八次代表大會在京召開。這是中國共產黨歷史上一次十分重要的大會,也是建國后召開的第一次全國代表大會。大會正確地分析了生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后的形勢和社會矛盾的變化,提出了全面開展社會主義建設的任務。
9月19日,董必武同志在大會上做題為《進一步加強人民民主法制,保障社會主義建設》的重要發言。他指出,“五四憲法”的制定,體現了我黨在過渡時期的總路線的要求,明確規定了實現社會主義改造和社會主義建設的方法和步驟,“依法辦事是我們進一步加強人民民主法制的中心環節”。
我國法制建設也由此進人了一個新的階段。在這次被稱為“至今還閃耀著光輝的會議”上,董必武同志作為中國社會主義法制奠基者的貢獻至今仍時時被人記起?！耙婪ㄞk事是進一步加強法制的中』合環節”重要思想的提出,是以董必武為首的新中國第一代法學家對于中國革命與中國社會的歷史性貢獻,至今仍有重要的意義。
董必武提出“依法辦事是進一步加強法制的中心環節”,要求做到“有法可依,有法必依”,也吹響了社會主義法制變革的號角。這是在法制層面上,中國共產黨明確提出改變工作思路和工作方式,從革命黨向執政黨轉變的一個重要歷史節點。在此前后的一段時間,比較重視法制建設,被后人稱之為“法制建設的第一個黃金期”。但這個法制建設的黃金期,卻也是白駒過隙、轉瞬錯過的一個重要機遇窗口。旋踵間,“八大”正確路線突然逆轉,在經歷了思想整風和反右斗爭之后,一場剛剛開始、轟轟烈烈的社會主義法制建設突然中輟?；仡欉@段歷史,反思其中的經驗和教訓,對我們今天的法制建設仍有相當的借鑒意義。
一、董必武對于法制建設的思考和認識
董必武是中國共產黨的創始人之一,也是著名的黨和國家領導人。他考過秀才又人新式學堂,并在1914年考人日本東京“私立日本大學”學習法律,1928年還赴莫斯科中山大學、列寧學院學習?？谷諔馉帟r期和抗戰勝利后,是中國共產黨同國民黨談判的代表之一。1945年,他代表解放區參加舊金山聯合國制憲會議等。他不僅對傳統中國的政治社會法律有著深刻的了解,更對現代法制理念和世界各國法律實踐有著遠較黨內其他領導人更多更好的認識。這些經歷也決定了他在相當長的一段時間內,可以說代表了黨內最高的法學理論水平。
新中國成立后,董必武任政務院副總理兼中央人民政府政治法律委員會主任。1954年憲法頒布后,他被第一屆全國人民代表大會選舉為最高人民法院院長,而這個職務實際上他從三十年代開始就已經在蘇維埃時期擔任過。由于工作職務的變動,1954年以后董必武對社會主義法制建設有了更多更深刻的思考。
董必武明確指出,“法制是人類社會文明中的一項”,“沒有法制,就不成為一個國家”。他在一次會議上說:“有人問,究竟什么叫做法制?現在世界上對于法制的定義,還沒有一個統一的確切的解釋。我們望文生義,國家的法律和制度,就是法制。什么叫制度,制度就是在一個國家里面,包括社會的組織,大家都要遵守一定的秩序。制度有的是成文的,有的是不成文的?！薄安灰砸幘?不能成方圓”,他引用孟子的話說,“上無道撰也,下無法守也,朝不信道,工不信度,君子犯義,小人犯刑,國之所存者,幸也?！睕]有法制是不行的。
當時法制建設的重點問題。董必武申說到,“我在黨的第八次全國代表大會的發言中提到,目前我們法律工作方面的問題,一個是法律不完備,一個是有法不遵守。這兩者那一種現象較嚴重呢?應當說有法不守的現象比較嚴重?！彼J為,有法不守的情況中國家機關干部比一般公民為多,而且影響更為嚴重。
而“依法辦事”主要有幾方面內容:一是實體問題;一是程序問題:即使我們的立場站得穩,但工作方法不好,人民還是反對我們的,我們積壓案子、拖拉,人民就已經不耐煩了,他們說:“在國民黨當政時打官司要錢多,在共產黨掌權時打官司要壽長?！薄?〕他呼吁要改變不斷發動群眾而輕視法制的狀況,指出,“革命的群眾運動是不完全依靠法律的,這可能帶來一種副產物,助長人們請示一切法制的心理,這也就增加了黨和國家克服這種心理的困難?！保?）在實踐工作中,他既有高屋建瓶的建設大局規劃,又有落到實處的具體計劃和對策,卓越地領導開創了新中國第一次的法制建設大高潮。
董必武認為,黨和政府是兩種不同的組織系統,黨不能對政府下命令,決不能凌駕于政府之上直接指揮,他還批評了地方政府“黨政不分的現象”。所以,薄一波評價到,“八大展示的探索成果,在經濟領域以外的,要算董必武同志關于法制建設的觀點最為重要。他明確提出了黨政職能分開的原則,認為加強民主與法制的建設,可以使黨和政府的活動做到‘有法可依,有法必依’。在群眾運動一個接一個的年代,他對法制建設的認識達到這樣高的境界,是很可貴的?！?/p>
董必武在各種場合向黨內同志和司法干部反復宣傳和倡導法制,為建立和完善社會主義法制做出巨大貢獻。不僅如此,他還身體力行,積極推動社會主義法制建設和實施。在他的領導下,新中國法制建設迎來了一個短暫的“黃金期”。
二、逆轉:法制建設的突然左轉與倒退。
\\(一\\)逆轉:“八大”正確法制路線的被清算。
“八大”的總基調是,中國從此轉人社會主義建設階段,階級斗爭功能雖然存在,但是只有百分之十的功能了。人民內部矛盾占到社會矛盾的主要方面,因此在以董必武法制思想的指導下,健全社會主義法制、依法辦事,已經成為司法部門的重要工作,事實上也取得了許多成績。
但是,僅僅在幾個月后的第八屆全國代表大會第二次會議上,風向一變而為批判舊法思想和政法部門的右派集團反革命案件。
從1957年“反右”開始,情況開始逆轉。在“反右”中,政法戰線是重災區。一大批著名的法學家,所謂的“舊法人員”,和同情或認同法制精神的實務工作者紛紛落馬。許多正確主張被當成“右派觀點”進行批判,“司法獨立”甚至憲法規定的人民法院“獨立審判”,也被視為大逆不道,是“以法抗黨”。但在司法戰線上更為深人的斗爭,和對董必武法制思想的總清算,實際上則是從1958年第四屆全國司法工作會議開始的。從1957年7月開始,中央對于形勢的估計和判斷出現重大轉變,對司法工作的調子突然逆轉,對于政法部門的工作的評價也急轉直下。1958年6月,第四屆全國司法工作會議召開,由會議秘書處編印的《第四屆全國司法工作會議文件》\\(法律出版社1958年版\\)正好可以作為這樣一個觀察的典型文本。
該文件順序編選了1957年7月18日人民日報社論\\(\\(在肅反問題上駁斥右派》,10月9日社論《在政法戰線上還有嚴重的斗爭》,10月14日《克服政法工作中的兩種傾向》,12月20日《政法部門需要徹底的整頓》,情況直轉而下,中央對于政法工作的批評日益嚴厲,最后竟至于完全否定。
1958年6月10日《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》,決定成立政法小組,并將中央政法委主任、最高人民法院院長董必武排除在外。文件稱:“這些小組是黨中央的,直隸中央政治局和書記處,向它們直接做報告……大政方針和具體部署,都是一元化,黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署,政府機構及其黨組有建議之權,但決定權在黨中央?！?1月29日,中央政法小組向中央報送《關于司法部反黨集團問題的報告》,正式把司法部黨組定為“反黨集團”,而這個所謂反黨集團實際上只有鄭紹文、陳仰山、王懷安等幾個副部和司級干部。按常理,這根本不可能糾集成為有系統綱領的反黨集團。
從所批判的內容來說,也都是董老對于法制工作的講話。所謂的“兩條路線”,實際上指向是董自不待言。根據張憋、崔敏的研究,毛澤東在政治上需要清算董必武的法治思想,所以故意調虎離山,安排董必武去東歐蘇聯訪問,董前腳剛走,馬上成立政法小組將政法委主任董貶斥為成員,并召開第四屆全國司法工作會議徹底清算董的法治思想。這實際上是“指桑罵槐”,尋找了一個“突破口”和“替罪羊”藉以清算董必武正確法制思想的一個政治“陽謀”關于這次會議的具體內容,文獻記述與學者論述備在,不煩縷述。需要明確的一點是,我們僅從會議秘書處編印的《第四屆全國司法工作會議材料》的編排順序和比重安排中,我們也可以看出第四屆全國司法工作會議的目的,就是批判司法獨立和審判獨立觀、強化黨的領導。會議強調司法機關“必須絕對服從黨的領導,成為黨的馴服工具”,法院檢察院事后也都向中央正式表態堅持這一點?！暗谒膶萌珖痉üぷ鲿h把董必武提出的‘健全法制’、廣依法辦事’等主張都否定了,致使法律虛無主義彌漫中國大地,并使黨委審批案件等一系列潛規則常態化”由于這次會議的清算,1959年司法部被撤銷;公檢法三機關職能混同,出現“一長代三長,一員頂三員,下去一把抓,回來再分家”的怪象,甚至發展到后來公然踐踏憲法和組織法,將最高人民法院、最高人民檢察院與公安部合署辦公,由公安部黨組統率,完全取消了三機關的監督制約和平衡,對此后的公檢法關系產生了深遠的影響。1960年,中央政法小組\\(政法委員會前身\\)向中共中央提交了“關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制”的報告,結果形成了完全違背憲法\\(1954\\)體制的“公檢法三家合一,公安為頭”的極端人治體制。1960年11月,中共中央在對“報告”的批復中決定,最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公,并由公安部統一領導。
作為標志性事件的第四屆全國司法工作會議,成為新中國法制建設的一次大逆轉,它旗幟鮮明地急剎車并加速左轉,會議及隨后的一系列思想批判和組織措施,樹立了共產黨對司法工作\\(含具體工作\\)的絕對領導地位,司法機關成為黨的“馴服工具”,法制建設完全服從于政治需要。這不僅僅是否棄了一直以來法制建設的成就,更是徹頭徹尾的歷史和法制的倒退。
\\(二\\)法制路線突然左轉的原因分析
1.國際共產主義運動發展導致對國內局勢的再評估這一點,在過去的法制史研究中較少被提及。近年來,由于楊奎松、沈志華等學者的卓越研究,我們可以有機會通過外交史和國際政治的研究成果,找到本來令人困惑不已的“八大”逆轉的外部原因。
1956年,發生了幾件大事,足以影響到中央最高領導的思想認識。年初蘇共“二十大”上,赫魯曉夫做秘密報告嚴厲批判斯大林,引起了國際共運的思想混亂和資本主義國家在思想上對社會主義制度的激烈批判。下半年“波匈事件”發生,更加導致中共中央判斷世界范圍內的階級斗爭形勢已經十分嚴峻,這極大地影響和改變了他們在“八大”上對于國內社會矛盾形勢的估計和判斷。毛澤東明確告誡黨內:要警惕蘇聯的錯誤傾向。不要斯大林主義和列寧主義,就等于否定無產階級革命,也就等于否定共產黨。
而共產黨就是搞階級斗爭、階級革命的,必須堅決防止出現否認黨的領導,排斥黨的干預的任何思想和行動。
國內局勢方面:在社會主義改造和社會主義過渡中,農民和工商業者很多人非常不愿意。尤其是農民,通過土改分了田地,才過了兩三年好日子,就要搞互助合作,他們是心不甘情不愿的。于是,反抗和斗爭不斷出現,治安刑事案件大幅度上升,群眾性事件時有發生,農村干群關系也突然緊張起來。1956年安徽省刑事案件發案數就比1954年增加兩倍。黨中央卻把這些社會秩序動蕩歸結于“殘余反革命尚未完全肅清”,從而要求法制工作的目標就是“目前要著重反對該捕不捕、重罪輕判和該殺不殺的右傾情緒”。
在這種國際國內局勢的劇烈變遷情境中,最高領導人已經在重新評估“八大”對當前主要矛盾的基本判斷了。根據王光美的回憶,劉少奇做完“八大”政治報告沒幾天,“國慶節那天在天安門城樓上,毛主席對少奇同志說:“八大《決議》關于我國主要矛盾的提法不正確?！鄙倨嬲f:‘《決議》已通過公布了,怎么辦?’當時毛主席只是提了一下,沒有說要改變或者采取什么措施,所以中央將八大《決議》等文件照常發出了,事實上也沒辦法改了,來不及了,而且剛通過就改也不合適?！?/p>
事實上,這種局勢評估已經發生改變,而這直接導致了社會主義法制建設的大逆轉。因為法制要求將社會矛盾轉化為法律問題進行解決,從而排除掉其政治性。法制天生與政治性和群眾性大異其趣;而審判工作的獨立性要求,又更讓最高層對其心存疑慮。所以,一旦國內社會矛盾稍有抬頭,中央對獨立性較強的法制工作就又狐疑起來。
2.法律工具主義的傳統直接導致法制的取消
長期以來,中國一直奉行“以俄為師”,來自中國傳統和蘇俄無產階級專政兩方的法律工具主義傳統,很容易在法律虛無主義這個交匯點上藕合起來。毛澤東認為,建設社會主義乃至共產主義,就靠黨領導發動群眾,用強大的政治熱情和政治動員去實現。社會主義就是列寧斯大林主義,就是不要法制,就是取消法制。而包括司法機關在內的一切機構,都要服從黨的政治需要,成為黨的“馴服工具”。而這種錯誤認識,經由歷次整風運動的強化,實際上已經彌漫在整個黨內。
從這種“法律工具主義”的認識出發,我們才好解釋“八大”前后最高領導在法制問題上前后判然顛覆的態度。以毛澤東為例,1954年6月14日,在中央人民政府委員會第三十次會議上討論我國第一部憲法草案時,他說,“一個團體要有一個章程,一個國家也要有一個章程,憲法就是一個總章程,是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式,把人民民主和社會主義原則固定下來,使全國人民有一條清楚的軌道,使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走,就可以提高全國人民的積極性?！编囆∑皆凇饵h和國家領導制度的改革》中提到健全社會主義法制的重要性時,提到毛澤東在八大期間接見外國黨代表團的談話中說過,斯大林嚴重破壞社會主義法制這樣的事件在英法美這樣的西方國家不可能發生。由此可見,毛澤東并非一直沒有法制觀念的。只不過,他并無正確卑守的法制理念?！胺ㄖ啤敝徊贿^是一件工具,有用則用、無用則棄。所以,一旦他認為“僵化”“笨拙”的法制不僅不能快速及時解決政治問題,甚至成為黨的政治污動的障礙時,他馬上就能夠毫不猶豫地拋棄甚至打爛它。
大刀闊斧地甩開法制這個障礙后,毛澤東總是津津樂道自己是“和尚打傘,無法無天”。1958年8月24日,他在北戴河發表談話:公安、法院也在整風。法律這個東西,沒有也不成,但我們有我們這一套……不能靠法律治多數人。民法、刑法有那么多條,誰記得了?憲法是我參加制定的,我也不記得。我們基本上不靠那些,主要靠決議、開會,一年搞四次,不能靠民法、刑法來維持秩序。我們每次的決議都是法,開一個會也是法。
三、歷史經驗和教訓
董必武“八大”正確主張沒有得以實施,這實際上也是與“八大”正確路線的命運緊密聯系在一起的。學界對于中共“八大”正確路線中斷的原因,已經進行了非常細致認真和反復的探討,形成了大量的學術成果。筆者對此僅僅根據自己的理解,結合當時法制社會發展的大體情形,做出以下解讀:
\\(一\\)錯誤法制理念與領導集體法制意識的貧疥淡漠是思想基拙
“八大”正確法制路線與董必武正確主張沒有得以實施,首先在政治上既有歷史社會的原因,也有認識上的偏差和理論上的迷誤,其中我黨對馬克思主義關于科學社會主義的片面理解和對社會主義本質的錯誤認識,則是其根本原因。而具體到法制路線上,主要還是在于中共領導集體整體的法制意識淡漠,對于社會主義法制建設缺乏基本的共識。而這兩方面又是相互影響和互為促進的。
政治上,人們普遍認為無產階級專政的革命觀念與法制理念必然沖突。
因為列寧反復說得明白:專政就是“不受任何法律限制的政權……專政的科學概念無非是不受任何限制的、絕對不受任何法律或規章約束而直接依靠暴力的政權?！畬Ｕ@個概念無非就是這個意思”012〕甚至據說,列寧還曾公然把革命定義為“只依靠群眾的直接行動而不憑借任何法律”。
這種錯誤理念的最大危害在于,沒有正確區分意識形態宣傳和司法實務操作兩個層面,對于法律的繼承性更是毫無認識。所以,1949年中共中央宣布廢除偽法統后,除了刑事審判之外,民商事等還來不及制定系統法律的領域內,不少工作陷人“無法可依”的被動狀態。過去在許多根據地和解放區內,實際在不少民事和普通刑事案件的審理中,也還參考和借鑒國民黨“六法全書”來辦理。但隨著后來政治和階級斗爭日漸高揚,經過歷次對舊法人員和舊法本身的清理,過去不少有用的法律經驗和法律規范都被摒棄。
對這些案件的司法處理,退回到“議事以制”的政策化和運動化的路線上來。毛澤東的哲學中有“破字當頭,立在其中”,實際效果上卻在不少地方是“有破無立”,以致不少司法干部紛紛抱怨,“司法司法,所司何法?”
正是現實社會生活中的“法律虛無”,配合著思想意識上的“法律虛無主義”,共同鑄就了大錯。也就是說,這次大逆轉從路徑和手段上拒絕排斥舊的、甚至普適性的法律原則,而在司法運作中實質上又堅持政治化、政策化和運動化的策略,這就不可能結出真正的法制之果,也就從根本上背離了法治精神。
董必武的法制思想更多的是對法制基本精神的回歸,而他主張摒棄意識形態的狂熱性、虛妄性和幼稚性,恰恰是革命成功后最需要做出的轉變。董必武雖然沒有如今人用“告別革命”“革命黨轉為執政黨”的語言來描述這場轉變,但憑著他對國家社會、世道人心的深刻體察,深刻意識到“馬上得天下,不能馬上治之”,不能再用破壞和革命為建設國家和社會的主要手段了,因此他卓越地提出了依法辦事中心環節的思想,無疑是值得人們紀念的。
董必武個人的知識經驗和人生閱歷、經歷,實則構成了他高于其他同事的法制素養。他的法制思想和理念雖不能說是曲高和寡,但志同道合者和信從者甚少確是不爭的事實。
實際上,董必武已經意識到了這個問題,所以在八大發言中,他正確地指出,“為了進一步加強人民民主法制,黨必須注重法制思想教育”。也就是說,一次真正意義的法制建設,必須以相當程度的法制精神教育和啟蒙作為先導,而不是對法律持一種工具主義的態度,出于一定的政治需要就可以棄之如敝展。從這兩點看來,法制思想啟蒙和教育、凝聚改革共識,實際上對于法制建設是極為重要的思想準備。這也是董必武“八大”正確法制路線夭折的慘痛教訓。
\\(二\\)對局勢的誤判是造成大逆轉的誘因
從“八大”正確法制路線的歷史遭際來看,中央領導集體對局勢的判斷一直處于搖擺動蕩之中,并沒有一個清晰的認識,以至于不能堅持一個明智正確穩定有效的政策導向,用毛澤東自己的話說,就是得了“冷熱病”。
“三大社會主義改造的全面的決定性的勝利”,這是判斷新的法權關系形成的認識基礎。在這個認識基礎上,劉少奇同志的政治報告指出:“目前在國家工作中的迫切任務之一,是著手系統地制定比較完備的法律,健全我們國家的法制?！痹诟锩鼞馉帟r期和全國解放初期,斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動。因此,那些綱領性的法律是適合于當時的需要的?，F在,革命的暴風雨時期已經過去了,新的生產關系已經建立起來,斗爭的任務已經變為保護社會生產力的順利發展,因此,斗爭的方法也就必須跟著改變,完備的法制就是完全必要的了?！鞍舜蟆睕Q議也指出,“由于社會主義革命已經基本上完成,國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力,我們必須進一步加強人民民主的法制,鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要,逐步地系統制定完備的法律。一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律,使人民的民主權利充分地受到國家的保護?！爆F在回頭來看,“八大”的這個局勢判斷是完全正確的。但是,我們也要看到:新生的無產階級政權在面臨重大國際國內考驗時,難免出現判斷失誤和應對失據的情況?；谖以谇拔膶τ诋敃r局勢變化的分析,我個人并不贊成完全用“陰謀論”甚至聯系主要領導人個人人格等因素作為解釋“八大”正確路線逆轉的重要甚至唯一途徑。
\\(三\\)法制基礎太薄弱,立法數量明顯不敷使用,以至現實中無法可循,只能依靠威權的政治手段來解決問題
董必武主張必須逐漸把法制完備起來,“法制不完備的狀態,在新建的國家內是不可避免地會存在一些時候的?！?法制不完備的現象如果再讓它繼續存在,甚至拖得過久,無論如何不能不說是一個嚴重的問題?！薄?〕另一位卓越的法制工作領導人謝覺哉也說,“……司法搞了八年,沒制出一個東西。表明我們有經驗,欠總結;找著了一些規律,欠明確。因此,不能成熟地寫出一些永久的或臨時的條文?！?/p>
實際上,新中國建立初期法制體系網如,立法數量明顯不敷使用的情況非常突出,最高司法機構總是聽到“司法司法,所司何法”的抱怨。根據1957年10月9日《人民日報》社論《在政法戰線上還有嚴重的斗爭》,“解放八年來,我們的國家制定了各種法律四千零七十二件?！痹谖逅膽椃ㄇ?制定了懲治反革命條例、民族區域自治實施綱要、工會法、土地改革法、婚姻法等單行法規3452件;在五四憲法公布后,又按照憲法制定了兵役法、人民警察條例、農業生產合作社示范章程等單行法規6加件。
可想而知,這種立法狀況實際上還是極其粗疏和遠遠不夠的,不僅各部門法體系不全,而且在數量上也大大落后于需要。廣大司法機構想要嚴格依法,也沒有“可依之法”。這在整個社會法制理念普遍缺乏的情況下,必然使得用威權和政治手段解決社會矛盾成為首選方式。過去人們在回顧這一段歷史時,很少注意到立法規模和數量的因素,是需要加以糾正的。
今天,社會主義法制理念在相當大的程度上已經深人人心,而且社會主義法律體系也已經初步建成。2008年3月,吳邦國委員長在向十一屆全國人大一次會議作全國人大常委會工作報告時說,以憲法為核心,以法律為主干,包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的,由七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成,國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依,為依法治國、建設社會主義法治國家、實現國家長治久安提供了有力的法制保障。
相較于六十年前,我們今天的法制建設無疑擁有了強有力的現實保障和規范基礎。在不斷加強社會主義法治理念教育和普及\\(包括人民群眾和干部,尤其是后者\\)的基礎上,董必武“依法辦事是進一步加強法制的中心環節”的光輝論斷在現實情況下不僅必要,而且也是可能的。
