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【題目】游說集團在美國外交中的作用探究
【引言】親以、親阿游說集團對美國外交的影響比較引言
【第一章】美國的游說集團與外交決策
【第二章】親以色列游說集團
【第三章】親阿拉伯游說集團
【第四章】親以與親阿集團對美國外交決策游說比較
【結論/參考文獻】美國外交決策中的游說集團研究結論與參考文獻
第一章 美國的游說集團與外交決策
第一節 美國游說集團
一、游說集團概念、性質
當我們研究美國的游說集團時，會發現對于游說集團及其相關的組織有許多不同的稱謂和概念，這代表著人們對于這一概念有著不同的認識和理解。比較有代表性的稱謂有三種，即"游說集團"（Lobbying Groups）或"院外集團"、"壓力集團"（Pressure Groups）和利益集團（Interest Groups）。"游說"一詞起源于美國國會搬到首都華盛頓以后。當時希拉德飯店曾作為國會議員的住處，那些希望向議員反映意見和看法的人，由于不能到議員開會的地方做工作，便紛紛到希拉德飯店的大堂（Lobby）里等候議員歸來，找機會與國會議員談話。后來，人們就把這種通過交談向議員施加影響的行為稱為"游說",把這些從事游說的人稱為"說客".
此后，游說活動一詞在 1808 年美國第 10 屆國會的年刊中首次出現。
壓力集團與游說集團意義基本相同，都是指為某種目的，以游說方式向政府（含國會和行政機構等部門）及相關組織施加影響和壓力，試圖把政策向于己有利的方向發展的群體。對于利益集團學者們對其做出了許多定義，其中英國學者格雷海姆·威爾遜（Graham K. Wilson）教授，在其著作《美國利益集團》中說道："利益集團就是一種組織，他代表一些人或團體，因為他們有著一種或多種共同利益或者共同的信念。"美國政治學家戴維·杜魯門（David B. Truman）認為："利益集團是一個持有共同態度、向社會其他集團提出要求的集團。如果它通過和向政府任何機構提出要求，它就變成了一個政治性利益集團。"以上的定義告訴我們，游說集團與利益集團雖然非常相似，但還是存在一定的差別，利益集團的概念更為廣泛。利益集團的行為方式有許多種，并不一定都以通過游說改變政府決策為主要目的，比如一些勞工組織，它的目的就是維護本勞工團體的權益，活動對象往往主要是雇主或出資人，對政府的游說只是其許多活動方式的一種。所以，雖然本文中的游說集團屬于利益集團，但并不等同于利益集團。
美國的政治傳統和決策體制為游說活動的繁榮和發展提供了良好的環境。游說活動在美國由來已久，在美國建國之初就業已存在，1791 年通過的美國憲法第一修正案中規定"不得制定有關剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤權利的有關法律。"雖然法條中沒有出現"游說"一詞，但是這已為游說集團進行活動提供了法律基礎。美國三權分立的政治決策體制為游說集團提供了廣闊的活動空間。這種權力分散的政治體制決定了政策制定過程中影響因素較多，許多重要決策權力分散到了國會、聯邦政府部門甚至各州政府機構，這樣各游說集團就有可能從多種途徑對各決策部門施加影響，達到維護自己利益的目的。
游說集團之所以能在美國政治中生存發展，還因它不僅向政府游說爭取利益，政府對它的依賴程度也比較高。一是，美國的選舉體制決定了官員如需當選，充足的競選經費是首當其沖的條件。隨著社會的發展，競選對經費需求日益增長，而政黨能為候選人提供的資金非常有限，這樣候選人就需要以游說集團為代表的組織或個人的支持和政治獻金。二是，游說集團一般代表背后支持它的一部分選民的利益，這也成為政府同那個領域或地區選民聯系的紐帶。當政府需要制定某個與游說集團有關領域政策的時候，往往需要其提供有關數據、分析意見或選民要求等信息，有的甚至可以直接介入到立法和決策的過程中。著名的游說集團美國以色列公共事務委員會（AIPAC）就被"經常要求起草發言稿、進行立法準備工作、提供策略建議、進行研究工作、認定共同的發起人和匯集選票。"游說集團介入政府決策程度之深可見一斑。
二、美國游說集團的發展與現狀
游說集團在美國有悠久的歷史，它從早期的宗教團體和各類協會發展而來。
早在美國建國前，北美殖民地就已經有了 400 多個圣公會公眾團體,是美國國內游說集團的形成的基礎。到了十九世紀末二十世紀初，美國政治經濟社會各項事業飛速發展，加之大量移民進入美國，社會各階層各領域利益不斷分化并顯現出多樣的利益訴求，涌現出各種各樣的協會組織，例如美國勞工聯盟和美國猶太人協會等團體。它們積極探索各種新方式或新技術，促進本領域發展、維護本團體利益，同時積極尋求在立法機構和行政部門進行游說，表達自己的利益訴求，他們因此形成了復雜而龐大的游說集團并迅速發展壯大。二十世紀七十年代美國進行了選舉經費制度改革，政治行動委員會（PACs）迅速發展起來并獲得了合法地位，它成為了游說集團以提供政治獻金向政府決策施加影響的重要途徑。
目前，美國已經形成了數量眾多、構成復雜的游說集團。根據《協會百科全書》統計，1996 年美國就已有 2.2 萬個非營利組織。
這其中很大一部分都對政府進行游說活動。當前美國游說活動呈現出以下三個特點：第一，參與游說活動的主體范圍擴大化。游說活動主體從以前單純的公眾協會團體，擴大到各類企業、院校、政府機關、宗教團體和智庫等各類組織，它們都積極地參與到各類游說活動中。第二，游說活動高度組織化。游說從某個組織通過個別途徑對政府決策施加影響演化到了有組織、成系統、規模性的游說活動。第三，游說活動方法多樣化。從單一對政府機構進行直接游說，擴大到利用公共輿論、專家學者等因素對政府決策間接游說施加影響。
當前美國的游說集團，按游說目的可以劃分為四類：第一類主要目的是維護成員的經濟利益，如各類工商業游說集團、農業游說集團和勞動組織等。第二類主要是尋求成員的政治、社會地位及相關利益，如婦女團體和少數族裔游說集團等。第三類主要追求公共利益，如環保、人權等游說集團。第四類是外國游說集團，它們在美國法律允許的范圍內為本國利益進行游說活動。本文主要考察的親以色列游說集團和親阿拉伯游說集團主要成員是猶太裔和阿拉伯裔的美國人，但是也包括其他利益相關方，所以主要應算作是第二類的少數族裔游說集團，但和工商業游說集團以及外國游說集團有密切關系。這兩個游說集團的主要成員雖然是猶太裔和阿拉伯裔美國人，但是作為外國移民及后裔，不可避免的在情感和行動上傾向于維護其祖國的利益，這就導致其在游說過程中，尤其是涉及美國對外政策的游說中試圖影響政策向于自己祖國有利的方向發展。
第二節 美國外交決策機構與重要影響力量
談及美國外交決策，許多人都容易把美國擬人化，認為美國的外交決策過程是一個具有統一意志的政府機構有目的的理性行為，這一決策模式被理論學者稱'之為"理性決策模式".但美國的外交實踐證明，實際的決策過程并非如此。
美國實行的是三權分立的政治體制，外交政策制定最重要的因素是作為最高決策者的總統和作為立法機構的國會，但是相關行政部門、游說集團、智庫、公共輿論甚至司法機關都對外交決策在不同時機和場合都有影響力，有時甚至起到主導作用，是影響外交決策的重要因素。所以美國外交決策往往是總統、國會加之社會各方面因素政治博弈的結果。有的學者用"同心圓"（Concentric Circles）來直觀的表示參與美國外交決策的各種影響力量。
一、總統及其顧問團隊
根據美國《憲法》美國總統在外交上享有廣泛的權力，包括作為聯邦軍隊和民兵部隊的總司令的相關權力；經參議院建議和同意，同外國締結條約的權力；可以提名，經參議院建議和同意任命大使、公使、領事，接見各國大使和公使的權力?！稇椃ā返牡诙l第一款規定"行政權屬于總統",第二條第三款規定"總統負責執行聯邦法律。"這都直接或間接賦予了總統廣泛的處理外交事務的權力。雖然美國的憲法和法律也從三權分立的原則分別賦予了國會和司法機關一部分外交相關權利，但是外交決策不同于國內政策制定，它往往要求高度的機密性和靈活性，有時需要根據局勢變化迅速作出反應，而國會的決策過程一般是高度透明的，決策速度也遠不及行政部門高效，這就勢必造成了在美國外交決策中一般總統都是最重要的決定因素?？偨y一般通過國家安全委員會、白宮辦公廳等機構提供咨詢建議、輔助外交決策。尤其是國家安全委員會日益成為美國外交決策的核心，很多時候其在外交決策上的重要性甚至要超過主管外交事務的國務院。
例如尼克松總統想要改變對華政策，派國家安全事務助理基辛格秘密訪華，國務卿羅杰斯事先都不知曉。所以盡管憲法和法律對總統處理外交事務上設置了制約條件，但是總統一般還是能在外交決策中發揮主導作用。
二、國會
國會是美國政體中制約行政權力最重要的力量，國會參眾兩院及其許多下設機構都參與到了有關的外交決策中，并發揮著重要影響。
美國《憲法》賦予國會在外交活動中主要享有以下權力：第一，批準總統締約的權力。第二，對外交活動的調查權和監督權。第三，外交機構設立和主要官員的任命批準權。第四，外交活動經費的批準權。第五，同外國貿易的管制權。第六，宣戰權。國會根據《憲法》以權力分享和權力監督的方式給予總統在外交決策尤其是執行決策上極大地制約。例如一戰后的《凡爾賽和約》這一重要的國際條約就未獲得美國參議院的批準，這使得美國未能成為國聯的創始國，雖然國聯是美國總統威爾遜所極力倡導成立的。一般國會很少不批準總統或其代表達成的條約，歷史上只有 1.3%的條約未獲批準,但是其在外交決策中的重要地位可見一斑，有時候甚至可謂"謀事在總統，成事在國會".
三、相關行政部門。
美國涉外行政機構眾多，擔負著處理日常外交事務和執行對外決策的基本職能，而且還在外交決策和相關法律制定中發揮重要作用。國務院是美國主管外交的行政機構，是外交政策制定和執行的主要機構。國防部負責美國國家安全維護國家利益，由于美國利益遍布全球，所以國防部在外交決策中也具有非常重要的作用。隨著反恐問題日益突出，"9.11"后成立的國土安全部在外交決策中扮演的角色也越發重要。商務部、農業部、能源部、財政部在經濟全球化和美國社會利益多元化的今天也都越來越深入的介入到國際事務之中，它們越來越多的直接或間接地參與了美國外交決策。
四、智庫與媒體輿論
智庫（Think Tank）又稱思想庫，是隨著政府決策中越來越需要依賴專業化的知識和建議應運而生的。它是以公共政策為研究對象，以影響政策選擇為目標的非盈利機構.它在美國外交活動中具有產生思想、儲備人才、教育啟發的作用，是外交決策中不容忽視的重要力量。以美國對外關系委員會（Council onForeign Relations）為代表的智庫還經常參與建議，提出了包括聯合國憲章主要部分的設想、二戰后的遏制政策、馬歇爾計劃和北約的設立等許多重要的外交政策，這些都對美國外交、乃至國際格局都產生過深遠影響。
媒體已經成為民眾獲取國內外信息、形成輿論的主要來源，它主要通過傳達輿論信息、形成輿論焦點來影響美國外交決策。一項調查顯示，聯邦政府的官員中，96%的人認為媒體對政策有影響，其中 56%的人認為有很大影響,可見媒體輿論已經成為美國官員制定政策時的重要參考依據?？ㄌ乜偨y就曾表示，他每天上班第一件事就是看新聞，然后進一步了解情況研究應對措施。一位美國國務院官員曾說："我們每天要干的第一件事就是看《紐約時報》的國際要聞，否則我們在國務院就什么都別想干成。"可見，媒體輿論是了解國內外動態信息的主要渠道，是反應公眾對外交政策態度的關鍵平臺，是外交決策者制定政策時需考慮的重要部分五、游說集團。
游說集團對美國外交決策能夠施加影響的原因主要有：第一，美國外交決策體制為游說集團活動創造了有利條件。美國的外交決策體制造成了權力中心與決策中心不同程度的分散化，行政機關與立法機關以及其他團體競相在外交決策過程中施加影響，這就為游說集團提供了的良好的活動平臺。第二，維護政治經濟利益是巨大動力。全球化使得對外交往已成為國民政治經濟生活的重要組成部分，各個階層與外交政策的利益密切程度日益加深，外交決策已成為巨大政治利益的交匯和沖突點，各游說集團都想通過參與或影響外交決策，實現自己成員利益的最大化?？陀^條件便利和主觀利益驅動，使得游說集團在美國外交決策中的活動越發頻繁，它們通過各種直接或間接的游說活動來試圖影響外交決策已成為普遍現象，并已成為影響美國外交決策的重要因素。
