隨著我國社會經濟的發展，侵害公共利益的現象不斷出現，嚴重威脅著大眾的生存環境、生活質量和財產權益。2012 年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規定： “對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！敝链?，公益訴訟制度在我國正式確立。十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,為檢察機關提起公益訴訟提供了指引。筆者僅就檢察機關通過督促起訴、支持起訴和直接起訴三種途徑提起公益訴訟略陳管見。
一、督促起訴。
督促起訴，是指針對國家、社會公共利益遭受損害，行政監管部門不行使或怠于行使監管職責，案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以法律監督者的身份督促有關行政監管部門依法提起民事訴訟，保護國家、社會公共利益的一項民事檢察制度。
（ 一） 督促起訴依據。
督促起訴作為民事檢察工作制度的創新，在法律上并沒有直接的依據，但其根源于檢察機關的監督職能屬性。首先，檢察機關督促起訴是法治的現實需要。行政機關作為維護公共利益的職能部門，對侵害公共利益的不法行為具有管理、處罰的職能和義務。但行政處罰側重于對違法行為的制裁而不具有對違法行為后果的消除功能。當行政管理職能不能發揮作用時，通過發起司法救濟手段，以有效維護國家和社會公共利益，這是對行政權的完善和延伸，也是一種監督。但由于具有監管職能的各級行政主體及其工作人員，基于部門利益、地方保護等原因不履行職責或不正確履行職責造成公共利益受損害的現象時有發生，“他們往往不會自我否定、自尋麻煩地積極行使民事訴權，”以司法救濟手段防止公共利益受損害的動力普遍不足，由此也就造成了公共利益被損害而無人提起訴訟的局面。另外，公共利益具有整體性、宏觀性、抽象性特點，現有規范性法律文件除《海洋環境保護法》外，對相關機關作為主體提起民事公益訴訟尚沒有明確具體的規定，行政機關利用民事訴訟方式來防止公共利益受損的責任意識普遍欠缺。具有監管職責的行政機關怠于民事訴訟無疑會導致公共利益更多受損害的情況發生，有法必依、執法必嚴的法治要求將難以實現。檢察機關督促起訴制度的建立，可以在相當程度上改變這一局面。其次，檢察機關督促起訴是其職能屬性的要求。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。我國檢察機關是憲法規定的專門法律監督機關，對其他機關實施法律的行為具有監督職責。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！泵袷露酱倨鹪V是檢察權對國家利益、公共利益監管部門的一種直接監督，是檢察權對國家利益、社會公共利益監管權的有限監督，體現了檢察機關在對公權力監督的基礎上對私法領域以維護公共利益為目的進行有限干預。
私法領域實行意思自治、契約自由原則，要求盡可能減少國家干預，但是需以不損害國家利益、社會公共利益為前提。檢察機關以法律監督者身份在特定范圍內督促具有公共利益管護職責的行政機關依法行使訴權，有利于防止因行政機關怠于或不提起訴訟致使國家利益、社會公共利益遭受損害，并對行政機關依法行政、有效履行監管職責也是一種鞭策。
（ 二） 督促起訴相關問題思考。
1. 督促起訴的對象應為行政機關?！睹袷略V訟法》將提起公益訴訟的主體確定為“法律規定的機關和有關組織”.筆者認為，檢察機關督促起訴對象應限定在“法律規定的機關”范圍。首先，關于“法律規定的機關”.我國憲法規定的機關包括權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。權力機關和審判機關顯然不包括在“法律規定的機關”范圍內，那么有權提起公益訴訟的機關只能是行政機關和檢察機關。行政機關和檢察機關同為國家和社會公共利益的代表，均擔當著維護公共利益的職責，當公共利益受侵害時，行政機關、檢察機關理所當然需要依職權采取各種方式維護公共利益，包括通過司法途徑救濟公共利益。當然，我國作為成文法國家，是否能成為主體提起公益訴訟還需要有法律的進一步明確授權。目前，我國僅有《海洋環境保護法》對訴訟主體作出規定，其授權海洋環境監督管理權部門“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的”,依法代表國家對責任者提出損害賠償要求。其次，行政機關對相關領域有法定監管職責，其公法義務與維護國家利益、社會公共利益是一致的。檢察機關作為憲定的法律監督機關，當行政機關對其職責監管范圍內公共利益受損害的情形不履行職責、怠于履行職責，對應當依法提起民事訴訟而未予提起訴訟的，行政機關就不可避免成為檢察機關督促起訴的對象。另外，要指出的是，“有關組織”不能成為檢察機關監督起訴對象。
因有關組織系為維護公共利益而自發成立，不負有公法義務，基于意思自治與自由處分的私法原則，有選擇不提起公益訴訟的權利，檢察機關不能強制有關組織行使公益訴訟權。因此，不負有公法義務的“有關組織”不能作為檢察機關督促起訴的對象。
2. 國有資產流失應納入督促起訴案件范圍。新民訴法以列舉式將侵犯環境污染、消費者合法權益案件納入公益訴訟案件范圍，同時又以開放式為其他侵害公共利益案件的納入提供了空間。督促起訴自 2003 年在浙江省試點至今已十余年，目前，全國大部分檢察機關已開展了督促起訴的探索工作并取得了良好效果，且多個省級檢察機關已經出臺了適用于本省的督促起訴規定?？v觀這些規定，范圍多數涉及國有資產流失方面。新民訴法出臺后，國有資產流失能否納入公益訴訟范圍，并由檢察機關督促起訴？ 有觀點認為，國有資產的所有權屬于國家，國有資產流失侵害的是國家利益，主體是特定的，而公共利益的主體是不特定的，國家利益不等于共同利益，因此涉及國有資產的案件應屬于普通私法領域的民事案件，而非公益案件。支持國有資產案件納入公益訴訟案件的觀點則認為，“國家利益是社會公共利益的核心”,[2]“就國家利益和社會公共利益而言，有時很難找出它們的區別，因為在我國社會主義條件下，國家利益和社會公共利益從根本上是一致的?！盵3]
我國是社會主義公有制國家，依據《物權法》規定，國家財產屬于全民所有。國有資產是國家的經濟命脈，是社會主義賴以生存和發展的經濟基礎，當國有資產大量被不當處分損害了國家利益、動搖了國家的經濟基礎時，實際上也是對全民利益造成了損害，涉及的終究還是社會公共利益問題。
并且，國家具有抽象性、整體性特征，在這種情況下，因受到損害的是國家利益，而非具體的個人或者組織利益，按照傳統的私法模式，很難有適格主體提起訴訟。如果這類案件無法進入訴訟程序，違法侵權行為就無法得到及時有效地遏制，國有資產就很難得到有效的司法保護。因此，有必要通過公益訴訟方式實現對國有資產的保護。
3. 督促起訴應以行政手段為前置。行政機關職能監管部門在維護公共利益方面具有專業性、主動性、及時性特點，如果行政機關充分依法履行職責了，那么很多損害后果往往是可以避免的，因此，檢察機關應先通過“檢察建議”方式督促行政機關依法履行行政職責，充分發揮行政權作用。如果行政機關已經履行行政職責，窮盡法律賦予的處罰手段仍不能消除違法后果或制止違法行為的，在行政機關怠于起訴或不起訴情況下，檢察機關再予督促其向法院提起民事訴訟。若通過行使行政權即能夠解決問題，檢察機關就沒必要督促起訴。這種訴前督促履行職責，既能降低訴訟成本，節約司法資源，又能使公共利益得到及時有效救濟。
二、支持起訴。
支持起訴，是指當國家、社會、公民的合法權益遭受非法侵害，且可以通過民事、行政訴訟途徑獲得救濟時，人民檢察院支持適格主體依法提起民事、行政訴訟，維護其權益的活動。
關于檢察機關能否支持起訴，有學者認為，法院與原被告之間形成一個等腰三角形結構模式，檢察院對于訴訟，不管是支持原告一方，還是被告一方，都將打破原被告之間完全平等的格局，破壞民事訴訟的公正性。
筆者認為，檢察機關支持起訴，不但不會破壞民事訴訟平等原則，還會促進格局的平衡，使訴訟主體在形式和實質上趨于平等?，F實中，公共利益的侵害者往往是相對實力雄厚、力量強大一方，這在民事訴訟中本就已形成事實上的不對等，檢察機關介入支持原告一方，使雙方達到平衡，更有利于民事訴訟中平等原則的實現。而且，檢察機關作為公共利益的代表，在公共利益受到侵害時，也有責任有所作為。
《民事訴訟法》第十五條規定： “機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！边@里的“機關”,因無限制性規定，應理解為包括檢察機關。同時，最高檢于 2001 年制定的《關于加強民事檢察工作若干問題的意見》中指出： “對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有訴權的當事人向人民法院提起民事行政訴訟?！弊罡邫z于2013 年制定的《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》再次指出，“檢察機關要積極探索支持起訴模式”.最高法對檢察機關支持起訴做法已與檢察機關達成共識，其在 2015 年出臺的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對檢察機關支持起訴作了規定，并對檢察機關支持起訴的方式規定為： “檢察機關……依據《民事訴訟法》第十五條規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟”.上述規定為檢察機關支持起訴提供了法律依據。
