本篇論文目錄導航：
【題目】中國農地流轉法制構建探析
【第一章】我國農地流轉法的變遷與現狀
【第二章】農地流轉法律制度的理論基礎
【第三章】農村土地流轉制度的經驗借鑒
【4.1】農地流轉法律制度中政府角色研究
【4.2 4.3】農地流轉主體法律制度研究
【結語/參考文獻】國內農地流轉立法體系研究結語與參考文獻
第三章 農地流轉法律制度的經驗借鑒
3.1 美國的農地流轉法律制度
作為資本主義發達國家，美國的農業也以其現代化而聞名世界，美國的耕地面積大約為我國耕地面積的 1.5 倍，規模為全球之最，所生產糧食的產量大約占據全球總產量的 16%,美國國內人均糧食產量也位于全球之首。耕地面積與糧食產量決定了美國農業在全球農業發展中的地位。這與他完備的農地法律制度不無關系。其農業發展對其他國家而言無疑具有示范意義。美國的糧食生產與耕地所有均以農場為單位，并以大農場生產方式為其國內農業發展的代表。美國農場根據土地產權的歸屬大致可分為三種組織形式，即農場主不擁有農場土地，農場土地靠租賃獲得；農場主擁有農場所有土地的產權，土地產權歸農場或農場主所有；農場主部分擁有農場所使用的土地，農場土地為產權自有土地或租入土地。三種組織形式的農場在美國總農場數量中的占比不同，其中有一半以上的農場組織形式為部分土地產權自有部分土地租賃獲得。土地全部自有或土地全部租賃的農場占比不到總農場數量的一半，美國土地可以買賣，由于所買賣地塊分布的零碎性及土地的不可移動性，決定了農場土地自有加租賃的組織形式的產生及發展。
美國的農場土地組織形式是在家庭農場的基礎上建立起來的，此形式也決定了美國的農地法律制度，其土地所有權因被賦予私權而使其產權歸屬明晰而確定，因其土地產權私有的性質，美國的土地買賣與出租和我國土地流轉的手續繁瑣現狀相比要便捷快速得多。與我國相比，美國的農地法律制度擁有如下特點。
3.1.1 土地組織形式以私權性質呈現。
在美國，農地產權由農場主通過購買或政府無償贈送獲得，土地所有權私有決定了其土地歸屬明確，因私有財產的財產界限相比公有財產的界限相對確定，再加之個人對私有財產的管理比公有財產的管理更為盡責，美國農地產權的產權界限呈現一種明晰而確定的態度，故其出租與買賣可以順應市場需要隨時進行，呈現出一種自由的態勢。由于其出租與買賣的自由與便捷，美國土地的出讓方式多為租賃，這就使得擁有大量土地而不想耕種的人能夠將土地租給他人耕種，達到一種雙方獲益的狀態。流轉雙方完全可以根據自己的意思協商分配流轉土地所創造的利益。由此可以分析得出，美國農地法律制度土地產權歸屬確定，其流轉主要靠市場自由調節。
3.1.2 并非絕對私權。
在美國，土地雖然可以成為一項私有的權利，但農場主并非擁有完整的土地所有權。
因政府對土地也始終擁有控制權、管理權、收益權。聯邦政府與州政府擁有對土地管理的規劃權，對土地的利用不能因其私權性質而任意為之，利用方式須符合政府對土地的使用規劃要求，以達到對土地資源的最優使用，讓有限的土地資源創造更多的產值；聯邦政府與州政府同樣還享有對土地的征用權，即可以為了任何公共目的而征用任何土地，前提是給予被征用者相當于市場價格的補償，土地私權的個人主義與公共目的的集體主義之間并非為不可調和的矛盾，因集體主義所代表的公共利益被更多人認可，私權的讓步也成為權利發展的一種趨勢，即使在美國也具有合理性；雖然個人擁有土地的所有權，但并不意味著政府不能享有此地塊的任何權利，政府可以為公共利益考慮而收取地塊的土地稅，這也要求農場主并不能隨心所欲地支配地自己的土地，因其每一次支配都影響向政府繳納稅費。更為確切的說，美國農場主獲得的是具有私權性質的使用權與處分權，在國家掌握土地所有權的環境中，土地的所有者與使用者應基于自己的所有與使用向國家繳納一定的稅金。故美國的土地私有并不是無限制的絕對私有。
3.1.3 出現表達農場主利益組織。
為維護農場主利益，農場之間成立了為保護自身利益的農場局。其成立目的是為了表達所有農場主合意后的利益表達。農場局的組織結構已從聯邦到州縣形成了完善的體系，聯結著全國絕大多數農場。農場局根據農場主的利益，規劃其工作傾向，并支持或反對聯邦的法案，充分維護農場主的利益，農場局的力量與地位不能被小覷，農場局擁有能夠滿足農場主利益影響國會法案的實力。由此可見，由于表達農場主利益的組織的強大，政府并不能打著公共權利的口號毫無限制地干涉進農場的經營。
3.1.4 充分保障農場主利益。
美國的農地法律制度給予農場主相對多的權益保護，農場主因此擁有穩定的土地權利。農地所有者擁有對土地進行處分和分配收益的權利，土地收益中除了按照國家與地方政府的規定，交納相對固定的土地稅、農產品銷售所得稅外，并沒有其他稅費。農地所有者在對土地進行其他處分的活動中，例如租賃、抵押、繼承等方面，也都具備完全的權利。正因如此土地所有者具備了明晰的土地產權邊界，美國的土地合同糾紛及私有土地侵權等現象是十分罕見的。
3.2 法國的農地流轉法律制度
法國的土地法律制度當屬歐洲較為典型的土地法律制度。法國大革命之后，小農經濟盛行，導致農地分割嚴重，阻礙了農地流轉，為此，法國政府從二十世紀初開始進行相關立法，并制定鼓勵農地流轉的財政政策，將小農場進行組合，有效推動了中等規模農場的發展。
其采取的手段有：1、設立股份有限公司--"土地整治與農村安置公司",[5]國家擁有監督檢查權，對公司實施檢查事宜，該公司不以盈利為目的，首先買進土地，并進行適當分類、處置，然后再以不變的價格出售給有購買需要的農戶，以幫助其形成具有一定規模的家庭農場，進行規模經營；2、政府向中等農場經營者提供財政扶持，在資金上進行傾斜，減免稅收，發放貸款，提供擔保等等；3、對農場面積的大小進行約束，制約土地兼并。4、向年邁農民散發具有終身性質的養老金，其目的是勸他們盡早離開土地，不再從事農業生產，將土地讓與青壯年耕種，產生更大的土地收益；5、規定農地用途，不允許隨意更改農地用途，更是禁止拋荒行為和棄耕行為，如若存在此等行為，會受到嚴格的處置，如強行征購其土地、取消其財政稅收優惠政策，甚至喪失其經營資格。[6]
另外，法國政府為保證土地面積的逐步擴大，規定土地出讓必須以整塊進行，不得劃塊出讓；為了使土地交易市場有序進行買賣，國家還設立土地事務所，負責管理土地交易事宜，任何交易行為必須得到授權，否則視為無效，同時，事務所擁有對小塊土地的優先購買權。成立土地銀行，它將收購的土地出租給農民，簽訂租賃合同，此合同期限通常很長，其目的是為了鼓勵農戶長久投資，減少顧慮。
經過法國政府的立法、政策支持，有效促進了法國的農地流轉，保證了農地的使用用途、提高了土地的使用價值，推動了中等規模農場的快速發展。
3.3 英國的農地流轉法律制度
英國是較為典型的封建領地制國家，土地歸國家所有，有土地使用需求的人向國家申請租地，經國家批準后取得土地的使用權，成為土地持有人，便擁有對租地的永久業權，于是英國的土地私有化程度極高，高達百分之九十，農地流轉在得到國家認同下進展極其順暢，有利于農地規?；陌l展，農地集中程度高，這又是英國成為大農業體制的原因。
十六世紀至十七世紀，隨著城市的出現與發展，人們對農產品的消耗也隨之上升。
引發貴族地主爭先將目光投向農產品的生產經營上來，于是他們需要擴張土地面積進行農業生產，并借助國家頒布的《公有地圍圈法》，順利圈占了公有土地，于是廣大農民無地可耕，這種以犧牲廣大農民的利益而實現了農地流向貴族地主這部分人手中，并實現規模經營的結果。失地農民不得不租種封建貴族的土地，并按照約定繳納一定金額的地租，地主-佃農這種土地制度登上歷史舞臺，但是由于農民種田積極性沒有被充分調動出來，而且國家在立法、政策措施上忽視農業發展，導致英國農業的落寞。到了 1945年，國家開始對地租進行規定，制約小農場的發展，促進了大農場的發展。國家制定的《農業法》，從法律的形式上鼓勵大農場兼并小農場，國家承擔一半的兼并費用，對自愿放棄土地的人一次性給予最高不超過兩千英鎊的補償等等。此后，英國大力發展農業科技，農地流轉的腳步加快，大農場占據統治地位，小農場逐漸消失?！掇r業土地所有法》的頒布致力于保護土地租用者的權益，有效將租賃這種關系固話下來。之后，農地流轉的流轉方式主要是買賣土地，最大限度地促使土地私有化?？梢哉f英國農地流轉的進程與國家法律、政策密切相關。[7]
3.4 日本的農地流轉法律制度
"二戰"后，日本在逐漸廢除半封建的農地制度基礎上形成了自耕農體制，農業現代化迅猛發展?！度毡久穹ǖ洹返?272 條："永佃權人可以將其權利讓與他人，或于其權利存續期間，為耕作或畜牧而出租土地。但是，以設定行為加以禁止時，不在此限。"這說明，農地的永佃權的流轉可以通過轉讓、出租等方式進行。其主要措施如下：
第一，日本政府與時俱進地調整農地流轉法律制度，充分考慮經濟社會條件、需求，實現了對農地的科學有效流轉，一共進行了如下流轉：1946 年制定的《農地調查法》和《建立自耕農特別措施法》，以法律的形式將自耕農的土地私有得以確立，這是第一次土地流轉，這個時期農地流轉規模還很??；1952 年制定的《農地法》，賦予農民對土地的私有權。1961 年出臺的《農業基本法》，鼓勵農地流轉，鼓勵農戶進行規模經營，引導農戶"自主經營"和協作經營，形成了第二次土地流轉，此次流轉僅限社區內部之間進行。1970 年的《農村土地法》允許土地的所有權、經營權的脫鉤，促進了農地流轉的規?；?，1975 年頒布的《農業振興法》則下放農地流轉管理權限，使得地方政府可以根據自己的現實情況制定農地流轉辦法，放松了對農地流轉的限制，進一步促進了農地流轉的推進。1992 年制定的《農業促進法》對農業主體的范圍進行增添，確立了企業這個農業主體的地位，同時賦予企業進行農地流轉的權利，企業的加入，推動了日本農業的大步發展，實現了農業科技質的飛躍，完成了第三次農地流轉。[8]
第二，注重發展農地流轉中介服務組織，在稅收減免、發放貸款等方面給予傾斜，幫助農地流轉中介服務組織數量成倍增長，其組織機構也日漸完善，形態各異，服務內容豐富，為農地流轉的順利推進給予了有力支持。
3.5 我國臺灣地區農地流轉法律制度
3.5.1 20 世紀 70 年代的農地法律制度。
中國臺灣地區 20 世紀 50 年代的土改，使農地所有權極度分散，到 60 年代末，臺灣地區農業生產進入"困境期",進入 70 年代甚至多次出現前所未有的負增長，平均增長率只有 1969 年以前的二分之一左右。為了擺脫危機，臺灣當局于 70 年代進行了一系列的農地法律制度調整。其主要途徑有：
（1）減輕農民負擔，提高農民所得。
決策層受到一些學者的影響，認為農業問題是稅負過重、農產品價格過低所致。于是就大幅降低涉農稅收，努力提高農產品價格。其具體方法主要包括降低田賦，取消田賦附征教育捐，廢除肥料換谷制度，以"保證價格"[9]
收購農產品等等。為了進一步減稅和調價，臺灣地區還實施了其他減輕農民負擔的措施：1971 年以后將農民的農業所得比率從收入的 51% 降低到 30%,這樣可使大部分農戶的農業所得低于所得稅的起征點，從而可以免除交納所得稅。1972 年以后，又開始大幅度降低農機、肥料、農藥、飼料等的進口稅，這樣，市場上的這些生產資料的價格也就有所降低，這是典型的降低農業生產成本、提高農民經營收益的措施。
（2）增加對農業的投資和信貸。
1972 年臺灣當局補助農業發展經費新臺幣 1 億元，1973 年起又編制預算新臺幣20 億元，用于實施"九項措施"[10]（1972 年 9 月，上任伊始的"行政院長"蔣經國宣布實施"加速農業建設重要措施",常被統稱為"九項措施"）。從 1972 年開始又開辦農機貸款，此項信貸到 1978 年被改為農業機械化基金，每年由"中央銀行"撥款 8億元的新臺幣，"中美基金"撥款 2 億元的新臺幣，"二行一庫"（臺灣省合作金庫，農民銀行，土地銀行）撥款 10 億元的新臺幣，用于對農民購買農業生產機械的貸款。
與此同時，1973 年又先后設立加速農業基本建設貸款與輔助農業大規模經營貸款，到了 1978 年，開始由"國庫"撥出專項資金，成立加速農村建設無息貸款。以上一些措施的采取，雖然使農業有一定的發展，但臺灣農業在 20 世紀 70 年代仍然沒能走出低谷。1973 年至 1980 年期間，臺灣農業生產平均增長率為 2. 61%,僅僅比 1968 年至1972 年間平均水平高出 0. 41 個百分點。臺灣當局只能另謀良策推動農業發展。
3.5.2 20 世紀 70 年代末 80 年代初及之后的農業政策調整。
到 70 年代末，臺灣當局在現實面前意識到之前措施的缺欠與擴大農地規模的緊迫，于是就開始轉向重點推行農地規?；洜I的戰略策略。
首先，實施第二次農地改革。1982 年 11 月，臺灣當局正式公布了《第二階段農地改革方案》，又稱《第二次土改方案》。第二次農地改革與 1949-1953 年臺灣地區的第一次土地改革不同，第一次土地改革的目的在于平均地權，縮小農村的兩極分化。第二次農地改革的宗旨在于擴大農場經營規模，使土地連片集中，以提高土地的利用效率。
這一方案在擴大農場經營規模方面的具體措施有：（1） 協助農民購買耕地，對購買耕地者提供長期低息貸款，扶助其達到農場經營的基本規模。主要購買小農出售的土地，以減少小農的戶數；（2）推進共同經營、合作經營及委托經營，在土地所有權不受影響的情況下，將農民組織起來共同經營，以擴大農場規模；（3）實施農地重劃政策，通過交換耕地，使耕地整齊集中，并加以適當整理，以利于機械化的推行。
其次，激勵農地租借。由于農地的保障功能、地價的攀升等原因，農民越來越不愿意出售土地了，所以，臺灣當局從 2008 年以來又推行了以鼓勵農地使用權流轉為主的農地政策，即"小地主大佃農"[11]的政策。第一，學習日本補貼農地租賃的辦法，凡農戶出租土地達到一定期限、一定面積，給與一定的出租補貼，而且，出租期限越長、出租面積越大補貼越多。凡租入農地達到一定規模形成中型、大型農場者，給與相應的租入補貼，而且還提供農田基本建設方面的諸多扶持。第二，鼓勵老年農民退出農地經營。
如果農民年老后把土地出租給其他農業經營者，可以每月領取一定數量的老農退休津貼，再加上出租農地的租金及利息收入，解決了年老農民退出土地經營后的生活保障問題。第三，建立以農地銀行為基礎的農地使用權流轉市場運作機制，并從財政投入、產銷輔導及農民福利等方面，促使出租人、承租人及農會等積極參與其中，為青年農民創業經營提供基本性資金貸款，或結合產銷分工，有效扶植青年農民、農民團體、法人組織或者其他經營實體等大佃農，實施集團化、現代化經營。
